Del II Rettslige utgangspunkter og
4.2 Ytringsfrihet, herunder presse-
4.2.3 Ytringsfrihetens innhold
Ytringsfriheten er som nevnt vernet av Grunnlo-ven § 100. Bestemmelsen lyder:
Ytringsfrihet bør finne sted.
Ingen kan holdes rettslig ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger, ideer og budskap med mindre det lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i sann-hetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Det rettslige ansvar bør være foreskrevet i lov.
Frimodige ytringer om statsstyret og hvil-ken som helst annen gjenstand er tillatt for enhver. Det kan bare settes klart definerte grenser for denne rett der særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser.
Forhåndssensur og andre forebyggende forholdsregler kan ikke benyttes med mindre det er nødvendig for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra levende bilder.
Brevsensur kan ikke settes i verk utenfor anstalter.
Enhver har rett til innsyn i statens og kom-munenes dokumenter og til å følge forhandlin-gene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett
ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.
Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.
Første ledd slår fast prinsippet om ytringsfrihet.
Begrepet «ytringsfrihet» omfatter klassisk ytringsfrihet, herunder demonstrasjonsfrihet, informasjonsfrihet, informasjonskrav, infrastruk-turkrav og rett til taushet.8 Første ledd er både en hovedregel og et utgangspunkt for de mer detal-jerte bestemmelsene i de etterfølgende leddene.
Samtidig står utsagnet som en politisk forplik-tende erklæring om at Norge skal være et åpent samfunn, der den enkelte har frihet til å ytre seg og holde seg informert.9 Det fremgår likevel klart av forarbeidene at første ledd ikke har et selvsten-dig rettslig innhold utover det som følger av de øvrige leddene i bestemmelsen.10 Ytringer kan være både verbale og ikke-verbale, og det er klart at både bilder og film kan være ytringer.
For utvalgets arbeid er det i første rekke andre og tredje ledd som er av særlig betydning. Begge regulerer spørsmålet om ansvar etter at ytringene er fremsatt, og de gir anvisning på at det skal gjø-res integjø-resseavveininger mellom ytringsfriheten og kolliderende rettigheter og interesser.
Andre ledd, første og andre punktum oppstil-ler vilkårene for rettslige begrensninger i den klassiske ytringsfriheten, informasjonsfriheten og retten til taushet. Med klassisk ytringsfrihet menes den enkelte borgers frihet til selv å bestemme hva han eller hun ønsker å meddele, gi uttrykk for eller framføre av opplysninger, ideer og budskap. Herunder hører også friheten til å bestemme når, hvor og hvordan ytringen skal avgis.11 Med informasjonsfrihet menes frihet til å motta opplysninger, ideer og budskap som kilden frivillig gir fra seg, eller i alle fall ikke er uvillig til å meddele. Herunder hører også friheten til å søke, oppbevare og bearbeide opplysninger, ideer og budskap.12 Videre omfattes retten til taushet, det vil si retten til å bestemme om en ytring overhode skal avgis.
Det kan kun gjøres inngrep i, det vil si begrense, retten til å meddele og motta opplysnin-ger, ideer og budskap der det lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i
8 NOU 1999: 27, s. 240.
9 NOU 1999: 27, s. 240.
10 St.meld. nr. 26 (2003–2004), punkt 3.2.
11 NOU 1999: 27, s. 240.
12 NOU 1999: 27, s. 241.
sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Dette er en negativt forplik-telse og innebærer at et inngrep ikke må gjøres i de tre prosessene ytringsfriheten skal verne på en slik måte at inngrepet, holdt opp mot og sett ut fra disse prosessers egenverdi, ikke lar seg for-svare.13 Det må foretas en avveining mellom inn-grepets formål og den skade eller forstyrrelse som inngrepet kan påføre sannhetssøkingen, demokratiet og individets frie meningsdannelse. I andre ledd andre punktum står det at det rettslige ansvaret bør være foreskrevet i lov. Det følger av forarbeidene at dette er ment å være en henvis-ning til det alminnelige legalitetsprinsippet i norsk rett, fra 2014 grunnlovsfestet i § 113. Ytringsfri-hetskommisjonen ønsket å grunnlovsfeste et skjerpet legalitetsprinsipp, men dette fikk ikke Stortingets tilslutning.
Etter tredje ledd, som beskytter frimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand, kan inngrep bare gjøres der
«særlig tungtveiende hensyn» gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser.
Forholdet mellom de to leddene er ikke fullt ut avklart. Tredje ledd kan synes å ha et noe snev-rere anvendelsesområde, siden den gjelder ytrin-ger om «statsstyret», altså en særskilt regulering av den politiske ytringsfriheten. Slike ytringer lig-ger i kjernen av ytringsfriheten, og har et særlig vern. Med «hvilken som helst annen gjenstand»
menes «gjenstander» av politisk karakter.14 Dette omfatter alle offentlig interessante tema av poli-tisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art som det forventes at vi som mennesker og sam-funnsborgere tar stilling til. Det dekker dermed hele spektret av emner som hører hjemme i den offentlige, demokratiske debatt – lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt.15 Det er ikke begren-set til det politiske felt i snever forstand eller til ytringer som framsettes i det store offentlige rom – også frimodige ytringer i foreningsmøter og i diskusjoner på arbeidsplassen er beskyttet.16
Det kan pekes på forskjeller i ordlyden mellom andre og tredje ledd som tilsier at vernet av ytringsfriheten i tredje ledd er sterkere enn det vernet som følger av andre ledd: For det første kan ordlyden tyde på at det oppstilles et strengere lovskrav («klart definerte grenser») for inngrep i politisk ytringer enn i ytringer for øvrig («fore-skrevet i lov»), og for det andre at det stilles
sær-lige krav til de hensyn som kan begrunne inngrep i ytringsfriheten («særlig tungtveiende hen-syn»).17 Forarbeidene er imidlertid svært uklare om det nærmere rettslige innholdet i disse formu-leringene. Utvalget legger til grunn at politiske ytringer vil ha et sterkere ytringsfrihetsvern enn øvrige ytringer. For bilder og film vil dette kunne ha den betydning at bilder og film som dokumen-terer hendelser, situasjoner, rutiner eller lignende som kan være gjenstand for en samfunnsdebatt, har et sterkere ytringsfrihetsvern enn bilder og film som tas for fornøyelses skyld, i kommersielt øyemed eller for personlig dokumentasjon.
Grunnloven § 100 fjerde ledd oppstiller et for-bud mot forhåndssensur, altså inngrep mot ytrin-ger før de er fremsatt. Etter ordlyden kan for-håndssensur bare iverksettes for å beskytte barn og unge mot skadelig påvirkning fra film, men Høyesterett kom i kjennelsen i Rt. 2007 s. 404 (Brennpunkt) likevel til at det også kan skje i andre situasjoner etter en interesseavveining.
Utvalget antar at fjerde ledd har begrenset betyd-ning for utvalgets arbeid, siden spørsmålet om innhenting av informasjon bare i begrenset utstrekning aktualiserer spørsmålet om forhånds-sensur. Det må i så fall være situasjoner der inn-henting og publisering skjer i samme handling, for eksempel ved at film avspilles direkte over internett.
Offentlighetsprinsippet er grunnlovsfestet i femte ledd. Det fremgår av utvalgets mandat at utvalget ikke skal vurdere innsynsretten etter offentlighetsloven.18 Grunnloven § 100 femte ledd har derfor ikke særlig betydning for utvalgets arbeid.
Grunnloven § 100 sjette ledd nedfeller det såkalte infrastrukturkravet, altså at staten skal legge til rette for en åpen og opplyst offentlig sam-tale. Dette innebærer et overordnet statlig ansvar for oppbyggingen av et offentlig rom.19 Forarbei-dene til bestemmelsen viser til at det ikke er nok med fravær av inngrep for å få et godt fungerende offentlig rom. Det er også nødvendig med aktive tiltak fra fellesskapets side.20 Det fremgår av for-arbeidene at sjette ledd ikke gir enkeltpersoner rettigheter som kan gjennomføres ved domsto-lene,21 men først og fremst gir uttrykk for demo-kratiske og politiske forpliktelser.22
Ytringsfrihets-13 NOU 1999: 27, s. 242.
14 NOU 1999: 27, s. 245.
15 NOU 1999: 27, s. 245.
16 NOU 1999: 27, s. 245.
17 Borvik (2011), s. 181.
18 Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i offentleg verk-semd (offentlighetsloven).
19 NOU 1999: 27, s. 249.
20 NOU 1999: 27, s. 249.
21 St.meld. nr. 26 (2003–2004), punkt 7.6.2.
kommisjonen viste til at uten en utdypende lovgiv-ning som konkretisere statens forpliktelser vil sjette ledd bare unntaksvis kunne brukes som selvstendig hjemmel for et krav om faktisk ytringsmulighet.23 Formuleringen har paralleller til andre grunnlovsbestemmelser der det i første rekke er tale om nedfelling av prinsipper som det i dag er bred enighet om. Hensikten med å nedfelle infrastrukturkravet i Grunnloven var, ifølge Ytringsfrihetskommisjonen, ikke å pålegge staten nye oppgaver, men å synliggjøre og markere sta-tens ansvar, og slik løfte fram vedlikehold og utvikling av det offentlige rom som et viktig poli-tisk ansvar.24 I forarbeidene til endringer i Grunn-lovens § 100 femte ledd om offentlighetsprinsip-pet, understreker departementet at en grunnlov-festing av offentlighetsprinsippet, sammen med en grunnlovfesting av infrastrukturkravet, bør stå som en permanent oppfordring om å arbeide for en størst mulig grad av åpenhet i den lovgivningen som til enhver tid gjelder.25
Rettslig betyr grunnlovfestingen av infrastruk-turkravet at lover som regulerer infrastrukturen for formidling av opplysninger, ideer og budskap får et grunnlovsmessig fundament. Myndighetene er forpliktet til å ta dette kravet i betraktning når lovgivning og andre tiltak med betydning for ytringsfriheten vurderes.26 For domstolene har bestemmelsen først og fremst betydning som tolk-ningsmoment, både for resten av § 100 og for andre grunnlovsbestemmelser, lover eller forskrif-ter. Også for deler av forvaltningens skjønnsutø-velse som har direkte eller indirekte betydning for ytringsfriheten kan infrastrukturkravet få betyd-ning.27 Dette vil for eksempel gjelde ved forvalt-ningsmyndighetenes vurdering av om man kan regulere andres fotografering eller filmopptak.
4.2.3.2 Ytringsfrihet i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen
Ytringsfriheten er som nevnt vernet i internasjo-nale konvensjoner som Norge har ratifisert og er forpliktet av. I FNs konvensjon om sivile og poli-tiske rettigheter (SP) er vernet av ytringsfriheten nedfelt i artikkel 19. Den inngår blant de konven-sjonene som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven.28 Utvalget antar for sin del
at vernet av ytringsfriheten i SP artikkel 19 ikke går utover det som følger av EMK artikkel 10, og utvalget vil derfor bygge sine vurderinger og anbefalinger på sistnevnte bestemmelse. Barns ytringsfrihet er i tillegg vernet gjennom barnekon-vensjonen artikkel 13. Dette er nærmere omtalt nedenfor i punkt 4.2.3.3.
EMK artikkel 10 lyder:
1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. Denne artikkel skal ikke hindre stater fra å kreve lisensie-ring av klisensie-ringkasting, fjernsyn eller kino-foretak.
2. Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendige i et demokratisk sam-funn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygg-het, for å forebygge uorden eller kriminali-tet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.
Retten til ytringsfrihet defineres i artikkel 10 nr. 1 første og andre punktum. Ytringsfriheten etter EMK artikkel 10 omfatter frihetene til å ha menin-ger og til å motta og dele opplysninmenin-ger og ideer.
En krenkelse av denne retten foreligger bare der-som det er grepet inn i ytringsfriheten slik den er definert, og vilkårene for inngrep i artikkel 10 nr.
1 tredje punktum eller artikkel 10 nr. 2 ikke er oppfylte. Etter artikkel 10 nr. 2 må inngrep i ytringsfriheten ha hjemmel i lov eller annet til-strekkelig rettsgrunnlag i den nasjonale rettsorde-nen, inngrepet må være gjort for å ivareta ett eller flere av de legitime formål bestemmelsen nevner, og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn. I dette siste vilkåret ligger at det skal gjøres en forholdsmessighetsvurdering: Dersom staten kunne ha oppnådd et tilfredsstillende vern av de motstående rettigheter og interesser med mindre inngripende tiltak, vil ytringsfriheten være krenket.
22 NOU 1999: 27, s. 249.
23 NOU 1999: 27, s. 249.
24 NOU 1999: 27, s. 249.
25 St. meld. nr. 26 (2003–2004), side 143.
26 St.meld. nr. 26 (2003–2004), punkt 7.6.2.
27 St.meld. nr. 26 (2003–2004), punkt 7.6.2.
28 Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighete-nes stilling i norsk rett (menmenneskerettighete-neskerettsloven).
Også i saker der ytringsfriheten kommer i konflikt med retten til respekt for privatliv, som har et selvstendig vern i EMK artikkel 8, må det foretas en forholdsmessighetsvurdering. EMD har for vurderingen av slike saker formulert en rekke momenter som inngår i en bred og helhet-lig avveining av rettighetene. Dette er nærmere omtalt nedenfor i punkt 4.4.2.4. Det presiseres regelmessig i praksis fra EMD at verken artikkel 10 eller artikkel 8 har prioritet, men at de begge har det samme vernet og at det må finnes en rime-lig balanse mellom rettighetene.
På samme måte som i Grunnloven, er ytrings-frihet etter EMK artikkel 10 et vidt begrep, og omfatter ikke bare språklige ytringer. Alle former for informasjon og ideer omfattes, også ytringer i form av bilder og film. Ytringene omfattes av ver-net uansett hvilket medium de fremsettes i og uten hensyn til om ytringen fremsettes privat, i en begrenset krets eller offentlig. Bestemmelsen beskytter enhver som meddeler eller mottar infor-masjon eller ideer, uavhengig av hvilke motiver vedkommende har. Ytringens innhold er irrele-vant når det gjelder spørsmålet om det har skjedd et inngrep i ytringsfriheten. Ytringens innhold får imidlertid betydning for om et inngrep i ytringsfri-heten anses legitimt etter artikkel 10 nr. 2.29
Praksis fra EMD om artikkel 10 belyser i all hovedsak det nærmere innholdet i retten til selv å fremsette ytringer. Artikkel 10 garanterer imidler-tid ikke bare retten til å ytre seg, den gir også visse rettigheter når det gjelder det å få tilgang til informasjon.30 For utvalgets arbeid har dette betydning for vurderingen av adgangen til å regu-lere fotografering, film- eller lydopptak som et ledd i informasjonsinnhenting. I EMDs avgjørelse i Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary (2016) kom Storkammeret til at ungarske myndigheter, ved å nekte å utlevere informasjon om bruk av faste forsvarere, hadde krenket retten til å motta informasjon i artikkel 10. EMD uttalte at artikkel 10 i noen tilfeller kan gi rett til tilgang til opplys-ninger fra offentlige myndigheter i tilfeller hvor tilgang til informasjon er bestemmende for indivi-dets utøvelse av sin rett til ytringsfrihet. Dette gjelder særlig frihet til å motta og formidle infor-masjon, og hvor fornektelsen utgjør en forstyr-relse av denne rettigheten.31 Løsningen i en kon-kret situasjon beror imidlertid på en
forholdsmes-sighetsvurdering, hvor det vektlegges hvorvidt opplysningene det kreves innsyn i har offentlig interesse.32 Informasjonen i denne saken var imidlertid ikke av privat karakter, og det antas at utfallet av avveiningen vil bli en annen i saker hvor det bes om tilgang til privat og sensitiv informa-sjon. I slike saker vil vurderingen måtte ta sitt utgangspunkt i at det er likeverdige rettigheter som skal veies mot hverandre.
Artikkel 10 utløser videre en plikt for staten til aktivt å treffe tiltak for å beskytte den som gjør bruk av, eller ønsker å gjøre bruk av, ytringsfrihe-ten.33 I Khurshid Mustafa and Tarzibachi v. Swe-den (2008) bemerket EMD at en reell og effektiv utøvelse av ytringsfriheten kan innebære at sta-tene må gjennomføre positive beskyttelsestiltak, også i relasjonen mellom individer.34 Dette vil både si at staten etter EMK artikkel 10 har posi-tive plikter for å sikre ytringsfriheten, og at disse positive pliktene kan innebære å regulere forhol-det mellom individer slik at rettighetene etter kon-vensjonen blir reelle, og ikke bare formelle.35
Plikten til aktivt å beskytte ytringsfriheten innebærer at aviser og andre medier må gis en effektiv beskyttelse mot trusler og lovbrudd som truer den funksjonen disse mediene har som for-midlere av ytringer.36 Pressefriheten er nærmere omtalt i punkt 4.2.4.
4.2.3.3 Ytringsfrihet i barnekonvensjonen
Grunnloven § 100 om ytringsfrihet, EMK artikkel 10, og SP artikkel 19 gjelder for barn på lik linje med voksne. Barns ytringsfrihet er i tillegg vernet gjennom barnekonvensjonen artikkel 13.
Barnekonvensjonen artikkel 13 lyder:
1. Barnet skal ha rett til ytringsfrihet; denne rett skal omfatte frihet til å søke, motta og meddele opplysninger og ideer av ethvert slag uten hensyn til grenser, enten det skjer muntlig, skriftlig eller på trykk, i kunstne-risk form eller gjennom en hvilken som helst uttrykksmåte barnet måtte velge.
2. Utøvelsen av denne rett kan undergis visse begrensninger, men bare begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødven-dige:
29 Særskilt vedlegg nr. 1 til NOU 1999: 27, s. 180.
30 Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary (2016), avsnitt 118–137.
31 Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary (2016), avsnitt 156.
32 Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary (2016), avsnitt 161.
33 Bertelsen (2011), s. 300.
34 Khurshid Mustafa and Tarzibachi v. Sweden (2008), avsnitt 32.
35 Bertelsen (2011), s. 301.
36 Bertelsen (2011), s. 300.
a) av hensyn til andres rettigheter eller omdømme, eller
b) for å beskytte nasjonal sikkerhet, offent-lig orden (ordre public) eller offentoffent-lig helse eller moral.
Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. Konvensjonens artikkel 13 må ses i sammenheng med rettighe-tene i EMK artikkel 10 og SP artikkel 19, men også med andre bestemmelser i barnekonvensjo-nen, slik som artikkel 12 om rett til å gi uttrykk for sin mening og til å bli hørt, artikkel 14 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet, artikkel 15 om organisasjonsfrihet, artikkel 16 om privatliv og artikkel 17 om forholdet til mediene.
Barnekonvensjonen artikkel 13 har i grove trekk samme innhold som SP artikkel 19 nr. 2 og 3. En sentral forskjell mellom de to bestemmel-sene er at meningsfrihet ikke inkluderes i barne-konvensjonen artikkel 13 slik SP artikkel 19 nr. 1 gjør. Dette kan skyldes at meningsfrihet implisitt følger av barnekonvensjonen artikkel 12, og også fanges opp av tankefriheten i artikkel 14.37 Utval-get legger uansett til grunn at barn i Norge har samme grunnleggende rett til meningsfrihet som voksne.
Ytringsfriheten dreier seg om retten til å ha og gi uttrykk for meninger, og til å søke etter og motta informasjon gjennom alle typer medier. Den hevder barnets rett til å ha meninger og gi uttrykk for dem, og at staten ikke kan legge begrensnin-ger på disse. Den pålegbegrensnin-ger derfor partene å avstå fra å blande seg inn i ytringen av synspunkter, og avstå fra å begrense tilgangen til informasjon, samtidig som den pålegger dem å beskytte retten til tilgang til kommunikasjonsmidler og offentlig dialog.38
Dette innebærer blant annet at det må legges til rette for barns ytringsfrihet i de ulike sekto-rene. Siden opphold i barnehage og skole, i barne-vernet eller som langtidspasient i helse- og omsorgstjenesten vil være en viktig del av barnets liv, får også retten til medbestemmelse og hensy-net til barhensy-nets beste betydning. Det er derfor vik-tig at barnet får den nødvendige informasjon før det gjør seg opp en mening, og at institusjoner med barn har rutiner for hvordan barn både kan motta informasjon og formidle informasjon og meninger til andre. I tillegg må det forventes at voksne vurderer hva som er til barnets beste, uav-hengig av hva man mener er til det beste for
insti-tusjonen eller for andre. Dette krever at barn bør få god opplæring i skolen i tidlig alder til å kunne treffe egne valg og ta hensyn til andres ytringsfri-het og andres privatliv.
Artikkel 13 andre ledd åpner for at statene gjør inngrep i ytringsfriheten dersom de tre oppstilte vilkårene er oppfylte – det vil si at begrensingene er nødvendige, hjemlet i lov og gjort for å fremme visse oppregnede hensyn. Bestemmelsen samsva-rer med SP artikkel 19, med unntak av henvisnin-gen til at ytringsfrihet medfører særlige forpliktel-ser og ansvar.
4.2.4 Særlig om pressefriheten og medienes