Del II Rettslige utgangspunkter og
4.2 Ytringsfrihet, herunder presse-
4.2.4 Særlig om pressefriheten og
4.2.4.1 Hva er pressefrihet?
Medienes pressefrihet spiller en viktig rolle i moderne demokratier. I en norsk sammenheng, sikter man gjerne med «medier» til journalister, fotografer og redaksjonelle medarbeidere som driver regelmessig journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff eller sam-funnsdebatt til allmennheten, og som har forplik-tet seg til å følge Vær Varsom-plakaten. Formid-lere som har som hovedformål å drive med reklame eller markedsføring, omfattes i utgangs-punktet ikke av begrepet «medier».39
Pressefrihet kan nærmere beskrives som medienes rett til å informere, omtale og kontrol-lere eget medium uten noen form for forhånds-sensur, verken fra offentlige myndigheter, eiere eller andre. Videre omfatter pressefriheten som hovedregel en rett til å innhente eller motta infor-masjon som er av allmenn interesse. Pressefrihe-ten har gitt seg utslag flere steder i norsk lov. Et eksempel på dette er at journalistisk virksomhet er unntatt fra store deler av personopplysningslo-ven,40 jf. § 3. Journalistisk virksomhet skal forstås bredt, slik at også aktører utenfor de konvensjo-nelle mediene kan falle utenfor de fleste bestem-melsene i personopplysningsloven etter § 3.41 Det vil si at mediene ikke behøver å forholde seg til de strenge reglene for behandling av personopplys-ninger som andre profesjonelle aktører må, når de behandler personopplysninger utelukkende for et journalistisk formål.
37 Høstmælingen & Wille (2016).
38 FNs barnekomité (2009), avsnitt 81.
39 Se særlig lov 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media (mediefridomslova), § 2.
40 Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysnin-ger (personopplysningsloven).
41 Jf. personvernforordningen, fortalepunkt 153.
Personopplysningsloven § 3 reiser noen van-skelige problemstillinger for utvalget, da det opp-står spørsmål om for eksempel personer som blogger om andres helseopplysninger på nett skal unntas fra personopplysningslovens strenge regler fordi de driver enten journalistisk, kunstne-risk eller litterær virksomhet. Utvalget legger imidlertid til grunn at det etter personvernforord-ningen artikkel 8542 skal foretas en nødvendig-hetsvurdering. Nødvendighetsvurderingen skal sikre at det ikke gjøres større unntak fra retten til privatliv enn hensynet til ytringsfriheten gir grunnlag for. Selv om journalistisk virksomhet ikke skal forstås snevert til de medier som er til-sluttet Vær Varsom-plakaten, er det likevel gode grunner som tilsier at det må gjøres en konkret vurdering av virksomheter som ikke har en slik tilslutning, opp mot personopplysningloven § 3, jf.
personvernforordningen artikkel 85.
For særmerknad fra utvalgsmedlemmene Ergo og Foss, se nærmere kapittel 16.
Rettslig sett følger pressefriheten av ytringsfri-hetsbestemmelsene i Grunnlovens § 100 og EMK artikkel 10. Pressefriheten bør også sees i sam-menheng med infrastrukturkravet som ligger i Grunnlovens § 100 sjette ledd, hvor det står at det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.
Infrastrukturkravet og dets rettslige innhold er nærmere omtalt ovenfor i punkt 4.2.3.1.
Mediene skal bringe videre korrekt og uav-hengig informasjon til samfunnet, og samtidig kontrollere at de som har makt ikke misbruker denne. Pressefriheten er derfor en forutsetning for at mediene skal kunne utøve sin informasjons-og kontrollrolle. Det er dessuten viktig for sam-funnet at informasjonen kommer fra andre enn dem som har en egeninteresse i å fremstille fakta eller situasjoner på bestemte måter.
Fordi mediene har denne viktige samfunnsrol-len, har det offentlige plikt til å tilrettelegge for at mediene får gjort jobben sin, også i vanskelige situasjoner eller kriser. I relasjon til utvalgets arbeid, er dette typisk aktuelt dersom det oppstår spesielle hendelser i helse- og omsorgstjenesten, barnevernet, skoler eller barnehager, for eksem-pel ved større ulykker, skoleskyting, gisseldrama, terror eller lignende.
Forbudet mot forhåndssensur i Grunnloven
§ 100 fjerde ledd utgjør også en viktig
forutset-ning for pressefrihet. At terskelen for sensur skal være høy, følger også av EMK artikkel 10 og prak-sis fra Den europeiske menneskerettighetsdom-stolen (EMD), se blant annet EMD-sak Observer and Guardian v. the United Kingdom (1991). Der slår domstolen fast at selv om EMK ikke katego-risk utelukker forhåndssensur, er det assosiert med farer for krenkelser som gjør at domstolen må ettergå inngrepet nøye. Dette gjelder særlig når det er mediene som utsettes for forhåndssen-sur, da utsettende forhåndskontroll kan redusere både nyhetsverdien og interessen for en sak.43
Mediefrihetsloven skal bidra til at redaksjonelt innhold utelukkende er basert på en uavhengig journalistisk vurdering.44 Loven fastslår i § 4 at redaktøren skal lede den redaksjonelle virksom-heten og ta avgjørelser i redaksjonelle spørsmål.
Ytringsfrihetskommisjonen omtalte redaktørfunk-sjonen som en av de viktigste funksjoner i det offentlige rom fordi den skal sikre at ingen andre enn nettopp redaktøren har det avgjørende ord om hva som skal publiseres.45 Det er en forutset-ning for at mediene skal kunne fylle sin informa-sjons- og kontrollfunksjon i samfunnet at publi-kum har tillit til at det redaksjonelle innholdet ikke er påvirket av utenforliggende hensyn, som politiske eller økonomiske hensyn fra eiere eller andre. Mediefrihetsloven er en viktig tilretteleg-ger for dette.
4.2.4.2 Vær Varsom-plakaten
Vær Varsom-plakaten (VVP) er et sett med etiske normer for mediene, inkludert trykt presse, radio, fjernsyn og nettpublikasjoner. VVP er vedtatt av Norsk Presseforbund. De aller fleste redaktør-styrte, journalistiske medier i Norge har forpliktet seg til å følge plakaten. Plakaten ble først vedtatt i 1936, og er deretter revidert en rekke ganger.
Normene utgjør krav til hva som er god pres-seskikk. Plakaten inneholder både positive og negative forpliktelser for mediene, og gjelder hele den journalistiske prosessen, fra innsamling til presentasjon av det journalistiske materialet. Kra-vene gjelder overfor alle personer og funksjoner som bidrar til det redaksjonelle innholdet.
Første del av VVP slår fast medienes sam-funnsrolle og betydning i et demokrati; pressens plikt til å verne om ytringsfriheten, trykkefriheten og offentlighetsprinsippet (VVP punkt 1.3),
pres-42 Europaparlamentets- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger samt om oppheving av direktiv 95/46/
EF (generell personvernforordning).
43 Observer and Guardian v. the United Kingdom (1991), avsnitt 60.
44 Ot.prp. nr. 19 (2007–2008), punkt 5.3.
45 NOU 1999: 27, punkt 4.2.4.
sens rett til å informere om det som skjer i sam-funnet og avdekke kritikkverdige forhold (VVP 1.4), og at det er pressens oppgave å beskytte enkeltmennesker og grupper mot overgrep eller forsømmelser fra offentlige myndigheter og insti-tusjoner, private foretak eller andre (VVP punkt 1.5).
Samtidig oppfordrer VVP til respekt og var-somhet for menneskers privatliv (VVP punkt 4.3), og stiller særlige krav til varsomhet ved omtale av barn (VVP punkt 4.8). Der foreldre har gitt sitt samtykke til eksponering, har mediene et selv-stendig ansvar for å vurdere konsekvenser medieomtale kan få for barnet.46 Videre skal en opptre hensynsfullt i den journalistiske arbeids-prosessen og vise hensyn overfor personer som ikke kan ventes å være klar over virkningen av sine uttalelser (VVP punkt 3.9). Plakaten advarer mot å misbruke andres følelser, uvitenhet, uba-lanse eller sviktende dømmekraft, og krever sær-lig varsomhet overfor mennesker i sorg (VVP punkt 3.9 og 4.6). For bruk av bilder gjelder de samme aktsomhetskrav som for skriftlig og munt-lig fremstilling (VVP punkt 4.12).
For bruk av skjult kamera eller skjulte opptak gjelder særlige aktsomhetskrav i VVP punkt 3.10.
Skjult kamera, skjult mikrofon eller falsk identitet skal bare brukes i unntakstilfeller. Forutsetningen må være at dette er eneste mulighet til å avdekke forhold av vesentlig samfunnsmessig betydning.
Det kan altså være et brudd på Vær Varsom-plaka-ten om et journalistisk medium publiserer skjulte opptak av en ansatt på et sykehus når den ansatte selv ikke er klar over opptaket. Samtidig er det stor forskjell på å gjøre opptak i skjul, og på å publisere dem. Det at det gjøres skjulte opptak, behøver altså ikke i seg selv være et etisk
over-tramp, se sak 101/10 fra Pressens Faglige Utvalg (PFU), der PFU uttaler:
«Det må understrekes at problemstillinger knyttet til skjulte opptak primært dreier seg om publiseringen av dem. Å gjøre opptak kan som regel sammenlignes med at skrivende journa-lister noterer, mens å publisere opptak som er gjort uten kildens vitende, ofte kan innebære en krenkelse. Slik publisering skal bare gjøres når skjulte opptak har vært eneste mulighet til å avdekke forhold av vesentlig samfunnsmes-sig betydning.»47
Samtidig har PFU lagt listen høyt for publisering av skjulte opptak. I en klagesak som PFU behand-let ga PFU Dagbladet «honnør for å ha løftet fram et viktig tema», men konkluderte likevel med at publisering av skjulte opptak var i strid med god presseskikk, fordi det ikke avdekket vesentlig informasjon av samfunnsmessig betydning som ikke lot seg avdekke på annen måte.48 PFUs prak-sis tyder på at det skal en del til før det er presse-etisk akseptabelt å publisere skjulte opptak, oppta-kene må være eneste mulighet til å dokumentere forholdet.49
Ettersom Vær Varsom-plakaten gjelder hele den journalistiske arbeidsprosessen, legger den også føringer for hvordan journalister og fotogra-fer skal opptre på sykehus, skoler mv. Lite hen-synsfull opptreden ved sykehus, skoler mv. kan være et brudd på Vær Varsom-plakaten kapittel 3.
Praksis fra PFU viser få brudd på dette punktet i Vær Varsom-plakaten.
Mange redaksjoner har egne etiske retnings-linjer som gjelder i tillegg til Vær Varsom-plaka-ten. Dette gjelder for eksempel NRK, som har en egen etikkhåndbok.50 Slike interne regler kan aldri gi grunnlag for svakere etisk vern enn det som følger av VVP.
4.2.4.3 Pressens Faglige Utvalg
Pressens Faglige Utvalg (PFU) er en selvdømme-ordning opprettet av Norsk Presseforbund. PFU skal overvåke og fremme den etiske og faglige standarden i norske medier. I likhet med Vær Var-som-plakaten er selvdømmesystemet frivillig, men de aller fleste redaktørstyrte, journalistiske medier har underlagt seg ordningen. Det drives
46 Dette er for eksempel belyst i PFU-sak 108/17 der Agder-posten ble felt for brudd på VVP punkt 4.8. Klagen gjaldt Agderpostens omtale av et navngitt barns helseopplysnin-ger. PFU uttalte at:
«Fordi barn i mange sammenhenger kan være sårbare, ikke har samtykkekompetanse og er prisgitt andres avgjø-relser, så har barn et særskilt vern i presseetikken. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, og mediene har derfor plikt til å foreta en selvstendig vurdering av konse-kvenser medieomtale kan få for barnet, på både kort og lang sikt. Dette er mediets ansvar, ene og alene.
I slike situasjoner må redaksjonen vurdere hva som må med for at saken skal bli godt nok opplyst og allmennheten tilstrekkelig informert, og hva som bør utelates av person-sensitive opplysninger med tanke på barnets privatliv/per-sonvern.
I dette tilfellet mener utvalget, vurdert opp mot VVP 4.8, at summen av opplysninger – barnets fulle navn, fødselsdato og detaljer om helsetilstanden – ble for stor. Spesielt sett i lys av fremtidig søkbarhet på nett som kan bli belastende for barnet.»
47 PFU-sak 101/10.
48 PFU-sak 275/14.
49 Se også PFU-sak 221/06.
50 NRK (2016).
uavhengig av rettssystem og lovverk, og det med-fører ingen sanksjoner å bli felt i PFU.
PFU består av sju medlemmer: fire fra medi-ene og tre fra allmennheten. Medlemmmedi-ene opp-nevnes av styret i Norsk Presseforbund for to år av gangen. Alle redaktørstyrte medier som er til-knyttet Norsk Presseforbund, kan klages inn for PFU. Som retningslinjer for sitt arbeid legger PFU til grunn Vær Varsom-plakaten og Redaktørplaka-ten.Enhver kan i utgangspunktet klage til PFU.
Dersom den som klager ikke klager på vegne av seg selv, skal det som hovedregel innhentes sam-tykke fra den det klages på vegne av. Alle kan klage inn omtale av barn, men barnets foresatte skal da orienteres. For innsending av klage gjel-der en foreldelsesfrist på seks månegjel-der, regnet fra publiseringstidspunktet. Dersom det foreligger særlige tungtveiende grunner, kan PFU fravike denne fristen. Det er gratis å klage, og det er et uttalt mål at behandlingen skal skje raskt slik at den som føler seg forulempet av mediene skal få en rask avklaring. Dette gjør ordningen mindre belastende enn å gå til domstolene.
Behandlingen i PFU skjer alltid etter publise-ring. En kan altså ikke klage inn en redaksjon til PFU for å få stoppet en fremtidig publisering.
PFU har møter én gang i måneden, unntatt i juli, og behandler klager basert på utkast til uttalelser fra sekretariatet i Norsk Presseforbund.
Hver klage behandles, og ender med en fellelse («brudd på god presseskikk» eller «kritikk») eller frifinnelse («ikke brudd på god presseskikk»). Er det åpenbart at klagen ikke fører fram, kan utval-get avgi en forenklet uttalelse.
Uttalelsene fra PFU er som hovedregel offent-lige. Uttalelser som konkluderer med brudd eller kritikk, skal publiseres snarest mulig, i sin helhet og på godt synlig plass eller i relevant sendetid i de medier saken gjelder. Hvert år publiseres sta-tistikk over klager og fellelser i alle norske redak-tørstyrte medier.
Den som bryter de presseetiske reglene risi-kerer ingen form for straff fra PFU, men de fleste vil nok oppfatte det som lite flatterende å bli utsatt for offentlig kritikk fra PFU.51
4.2.4.4 Forholdet mellom Vær Varsom-plakaten og lovgivningen
Vær Varsom-plakaten gjelder i tillegg til norsk lov.
Presseetikken gir som regel strengere normer enn loven. Står en i fare for å bryte loven, vil en
derfor mest sannsynlig ha beveget seg over gren-sen for god presseskikk.
For medier som ikke har forpliktet seg til å følge Vær Varsom-plakaten, gjelder ikke plakaten, og klager kan heller ikke sendes til PFU. Eventu-elle krenkelser vil kun vurderes etter straffelo-ven52 og skadeserstatningslovens53 bestemmel-ser.Når en journalist eller fotograf befinner seg på et sykehus, barneverninstitusjon, skole eller lig-nende, har de altså ett sett med etiske retningslin-jer å forholde seg til, i tillegg til det som følger av norsk lov. Dette gjør at faren for overtramp redu-seres sammenlignet med personer som ikke er en del av medienes selvdømmeordning. Norske redaksjoner som har underkastet seg medienes selvdømmeordning og Vær Varsom-plakaten, plik-ter å sette seg inn i hvilke regler som gjelder, for ikke å bli felt i PFU. Dessuten må de holde seg innenfor norsk lov. En del av jobben som journa-list eller fotograf er å vite hvor de etiske og juri-diske grensene går. Å sette seg inn i gjeldende regler, retningslinjer og praksis blir vektlagt i jour-nalistutdanningen og i den enkelte redaksjon.
Mange redaksjoner har hyppige møter der de dis-kuterer etiske og redaksjonelle valg.
4.2.4.5 Medienes særlige stilling når det gjelder innhenting av informasjon
I Rt. 2013 s. 374 (Treholt-innsynssaken) uttaler Høyesterett følgende i avsnitt 50:
«Pressen har en anerkjent og viktig funksjon som vokter av blant annet organer og personer som utøver offentlig myndighet, herunder domstoler og andre aktører i rettspleien.»
Medienes viktigste oppgave er å gi befolkningen informasjon av allmenn interesse, kontrollere maktfaktorer i samfunnet, og beskytte særlig utsatte enkeltpersoner og grupper i samfunnet.
Ettersom mediene har en spesiell funksjon som kontrollør av makthavere, har medienes rett til å motta informasjon et særlig vern etter EMK artikkel 10 og Grunnlovens § 100.
Dette kom til uttrykk i EMDs dom Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary (2009). Saken gjaldt et presselignende debattforum som var blitt nektet innsyn i en klage fra et parlamentsmedlem til konstitusjonsdomstolen. Domstolen pekte på at
51 Brurås (2000), s. 22.
52 Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven).
53 Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning (skadeserstat-ningsloven).
klageren var en NGO som i likhet med mediene hadde en funksjon som «vakthund» i samfunnet.
Den uttalte at allmennheten har en rett på tilgang til informasjon som har allmenn interesse. Den uttalte videre at myndighetstiltak som er egnet til å motvirke medienes deltagelse derfor krever nøye granskning fra domstolen, også når tiltakene bare gjør det mer arbeidskrevende for mediene å skaffe seg tilgang til informasjonen.
Avgjørelsen støtter at informasjonsfriheten også innebærer en plikt til å gjøre visse typer informasjon tilgjengelig for mediene, og at man-glende tilgang, eller omstendelige prosesser for å få tilgang, vil kunne innebære et inngrep i ytrings-friheten.
På tilsvarende måte argumenterte Høyesterett i Rt. 2015 s. 1467 (Legevaktinnsynsaken), der fler-tallet konkluderte med at politiets tilbakeholdelse av opptak tatt med overvåkningskamera fra lege-vakten i Oslo, var et inngrep i ytringsfriheten.
Saken gjaldt en mann som var psykisk syk og opp-søkte politiet fordi han mente han ble forfulgt.
Politiet tok ham med til legevakten der det oppsto et basketak som endte med at mannen døde som følge av halsgrep. Her uttaler flertallet i Høyeste-rett følgende i avsnitt 77 og 78:
«Som jeg allerede har vært inne på, har saken stor allmenn interesse. Bruk av tvang under pågripelse er regulert i EMK artikkel 2 nr. 2 om retten til liv, og skal begrenses til det abso-lutt nødvendige. Videre er bruk av mageleie og halsgrep nærmere regulert i Politidirektora-tets rundskriv av 26. juni 2007. Rundskrivet var foranlediget av fire tilfeller med kvelningsdød som følge av at politiet hadde benyttet halsgrep og/eller mageleie i forbindelse med pågri-pelse. I pkt. 5 står det blant annet følgende om meroffentlighet:
«I saker hvor personer er skadd eller for-ulykket i sitt møte med politiet, vil samfunnet ha interesse av åpenhet omkring de faktiske forhold.»
Pågripelsen i vår sak resulterte i at A omkom, noe som igjen aktualiserer aktsom-hetskravet ved brukt av fysisk makt […] Tilli-ten til politiets opptreden ved bruk av tvang under pågripelse, og til påtalemyndighetens etterfølgende myndighetsutøvelse der tvangs-bruken var fatal, taler med styrke for at pressen gis tilgang til sakens helt sentrale bevis om hva som vitterlig skjedde.»
Saken er også et eksempel på at retten til informa-sjon har ekstra beskyttelse fordi det omhandler
kjerneområdet av medienes samfunnsoppgave, som er kontroll av maktpersoner og beskyttelse av utsatte grupper. Når opplysningene faller inn under kjerneområdet av medienes samfunnsopp-drag, heves terskelen for å holde dem tilbake.
Videre har EMD i flere saker lagt vekt på at medienes undersøkelses- og innsamlingsfase har særlig beskyttelse etter EMK artikkel 10. Saken Dammann c. Suisse (2006) gjaldt en journalist som ble straffedømt og ilagt en bot for over tele-fon å ha mottatt konfidensielle opplysninger fra en underordnet assistent ved påtalemyndighetens kontor. Opplysningene ble ikke publisert. Dom-stolen uttalte at restriksjoner på pressefriheten som utgjør inngrep i forberedelsesstadiet ikke bare faller under EMDs kontrollfelt, men at slike restriksjoner innebærer høy risiko, og dermed krever grundig granskning fra domstolen.54
Saken Schweizerische Radio- und Fernsehge-sellschaft v. Switzerland (2012) kan videre illus-trere terskelen for å nekte journalister adgang til offentlige bygninger. Saken gjaldt et TV-selskap som ønsket å intervjue og filme en kvinne som var innsatt i fengsel. Hun var dømt for et mye omtalt mord, og hevdet sin uskyld. Den innsatte ønsket selv å medvirke til dokumentaren. I saken la EMD til grunn at å nekte TV-selskapet å filme inne i fengselet og intervjue den innsatte utgjorde et inn-grep i ytringsfriheten. Inninn-grepet var i overens-stemmelse med lov, og pretenderte å oppfylle ett eller flere av de tillatte formålene. Spørsmålet for EMD ble dermed om det var nødvendig i et demo-kratisk samfunn. Domstolen kom til at inngrepet ikke var nødvendig. Sentralt i begrunnelsen var at nasjonale myndigheter ikke hadde gitt en fyllest-gjørende begrunnelse for inngrepene, og videre at de anførte formålene kunne oppnås på mindre inngripende måter.
EMD skriver at nasjonale myndigheter i utgangspunktet er bedre plassert enn domstolen selv til å vurdere om, og i hvilken grad, tilgang til et fengsel er mulig å forene med orden og sikker-het i fengselet. Likevel mente domstolen at beho-vet for begrensninger i ytringsfriheten må være overbevisende etablert, og at grunnene som nasjonale myndigheter gir må fremstå relevante og tilstrekkelige. Dette gjaldt med særlig styrke i denne saken, i lys av medienes viktige rolle i et demokratisk samfunn og den reduserte skjønns-marginen nasjonale myndigheter har når det gjel-der et fjernsynsprogram med betydelig allmenn interesse. Domstolen mente at de nasjonale myn-dighetene bare hadde gjort en summarisk
vurde-54 Dammann c. Suisse (2006), avsnitt 52.
ring, og ikke vist at de hadde gjennomført noen reell avveining av de relevante interessene. De hadde dermed ikke demonstrert på en overbevi-sende måte at å nekte filming inne fra fengselet
ring, og ikke vist at de hadde gjennomført noen reell avveining av de relevante interessene. De hadde dermed ikke demonstrert på en overbevi-sende måte at å nekte filming inne fra fengselet