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Os objectivos propostos e as restrições encontradas, aquando da elaboração deste trabalho, são os que seguidamente se enunciam.

2.1. Objectivos

Os objectivos de uma política pública formulam-se e realizam-se a vários níveis: nos planos macroeconómico, mesoeconómico, e microeconómico. Embora o objecto deste estudo se situe ao nível microeconómico, isso não invalida o cumprimento de objectivos de nível mais elevado, como são aqueles que foram fixados para o Eixo 2- “Reforçar os Factores de Competitividade da Economia”, o Programa Operacional «Modernização do Tecido Económico» e o Sub-Programa 1- Agricultura.

A definição do QCA II português, traduziu-se por uma hierarquia, uma escala, de objectivos, perfeitamente identificados à medida que se avançava para instrumentos de âmbito cada vez mais específico.

Os objectivos do Eixo 2 eram os seguintes:

• Modernizar e expandir as infra-estruturas fundamentais de transportes, telecomunicações e energia;

• Apoiar o esforço de competitividade do tecido empresarial, nos diferentes sectores económicos nacionais.

Por sua vez, a intervenção operacional deste Eixo 2, designada por «Modernização do Tecido Económico», pressupunha que para assegurar um crescimento sustentado da economia portuguesa, tornava-se necessário assegurar uma diferenciação do sistema produtivo, uma alteração nos factores de competitividade que apoiasse esse processo de diferenciação, e uma maior diversificação de mercados para zonas exteriores à Comunidade.

O processo de evolução natural da economia portuguesa até ao final do século integrava assim vários vectores de actuação interrelacionados, dos quais se podiam destacar, segundo Ferreira (1994) , os seguintes:

Dar maior peso aos serviços internacionais, fortalecer a capacidade competitiva do sector turístico e melhorar substancialmente a qualidade e diversidade dos serviços que apoiam internacionalmente os sectores exportadores da indústria;

Dar expressão mais significativa a sectores e produtos industriais com maior sofisticação tecnológica e perspectivas favoráveis de procura mundial, articulando- os com a base industrial existente;

Potenciar os sectores industriais tradicionais, quer reforçando a sua competitividade pela inovação, pela qualidade e pela proximidade do mercado, quer partindo deles para desenvolver novas actividades com mercados dinâmicos;

Desenvolver as actividades associadas aos recursos naturais que mais nos especificam no contexto europeu, e que possam constituir base para produções competitivas no sector agro-pecuário, florestal, mineiro ou de recursos oceânicos;

Utilizar de forma mais sistemática a posição geográfica do País como uma vantagem comparativa transversal, que pode contribuir para os objectivos de desenvolvimento do sector de serviços internacionais e de instalação de novas actividades industriais.

Estes vectores enquadravam um vasto processo de ajustamento estrutural, de modernização e de diversificação que, obedecendo a problemas e desafios comuns, se diferenciava sectorialmente nas suas concretizações.

Por último o Subprograma 1- Agricultura, entroncava em três grandes áreas - objectivo, a saber:

- Reforço da capacidade de competir do sector agrícola, quer do seu segmento intensivo, quer extensivo, expressa ao longo de todas as fileiras do complexo agro- industrial;

- Reforço da capacidade de integrar actividades e rendimentos nas explorações agrícolas 9_;

9 _{Segundo o INE, exploração agrícola é uma unidade de produção que utiliza pelo menos 1 hectare de superfície agrícola, ou que} atinge um certo limite mínimo de produção especializada (v.g. 500 m2 _{de flores, 2.000 m}2 _{de vinha, 1 vaca, ...).}

- Reforço da capacidade de preservar através da integração das externalidades relativas à ocupação do espaço e aos efeitos sobre o ambiente, no modelo de economia agrária.

O «reforço da capacidade de competir» passava pelo desenvolvimento de culturas (produtos) e actividades rentáveis em explorações viáveis ou que o passassem a ser, e pela eficiência das componentes de transformação e de distribuição da fileira.

A concretização desta estratégia era conseguida, quer através de algumas das medidas operacionais do Programa de Apoio à Modernização Agrícola e Florestal (PAMAF), quer com a cobertura amortecedora de políticas de ajustamento às novas situações de mercado, neste caso concreto medidas de cessação de actividade associadas à Reforma da Política Agrícola Comum (PAC).

A segunda grande área - objectivo, « reforço da capacidade de integrar», pretendia ter em conta um conjunto muito significativo de explorações características da agricultura portuguesa, que apresentam uma racionalidade sui generis assente na integração de rendimentos obtidos em actividades agrícolas e não agrícolas, dentro ou fora da exploração. Estas explorações têm um conjunto de atributos que explicavam a necessidade de existir relativamente a elas uma estratégia adequada: o peso na produção, a valorização ou impedimento de desvalorização dos recursos e o serem suporte da viabilidade de outras explorações.

A estratégia relativa a esta área-objectivo visava a persistência deste tipo de explorações agrícolas, implicando para isso, o apoio a actividades agrícolas e não agrícolas desenvolvidas no seu interior, mas apenas nos casos em que o conjunto dessas várias actividades e, consequentemente, as remunerações associadas lhes conferissem ou viessem a conferir total viabilidade.

Nestas circunstâncias, os instrumentos que permitiriam concretizar este desiderato, englobavam medidas relativas à área-objectivo «reforço da capacidade de competir», ligadas a actividades agrícolas e não agrícolas, associadas a medidas relativas à valorização de recursos naturais e ambientais.

A terceira área-objectivo acima referida, «reforço da capacidade de preservar», estava principalmente direccionada para as zonas mais desfavorecidas. Com efeito, a preservação do ambiente e dos recursos naturais exige, nas condições concretas de muitas zonas do país, a permanência de explorações agrícolas activas, em número adequado. Por isso, tornava-se necessário que as actividades nelas desenvolvidas ou integradas fossem atractivas, isto é, devidamente valorizadas. No entanto, embora prioritárias, as zonas mais desfavorecidas não beneficiavam, em exclusivo dos instrumentos da política associados a esta área-objectivo.

A concretização desta estratégia era conseguida, uma vez mais, através da articulação entre algumas das medidas operacionais do PAMAF e as Medidas de Acompanhamento da Reforma da PAC, nomeadamente, Agro-Ambientais e Florestação de Terras Agrícolas.

Partindo do atrás exposto, e tendo como referência o objecto e âmbito deste estudo, os objectivos traçados, aquando da implementação do projecto que esteve na base desta tese de dissertação, foram os seguintes:

1) Avaliar, sucintamente, a execução, ao nível da Região Algarve, das principais medidas operacionais do PAMAF, principal instrumento operativo do Subprograma 1- Agricultura do QCA II;

2) Proceder a uma análise das repercussões induzidas pelas linhas de apoio comunitárias, disponíveis durante o período de vigência do referido QCA (1994/1999), ao nível da estrutura das explorações agrícolas algarvias, particularmente as pertencentes aos sub-sectores da hortofruticultura. Atendendo à sua importância estratégica, procurou-se alargar essa análise também ao contexto de certas infraestruturas regionais de apoio/complemento à produção (v.g. aproveitamentos hidroagrícolas, unidades transformadoras, etc.);

3) Partindo da avaliação referida nos pontos anteriores, tentar estabelecer uma ponte para o QCA III através do apontar de pistas sobre medidas correctivas que deveriam ter sido acauteladas para se evitar a repetição de certos erros de concepção ocorridos no passado e do relevar de aspectos positivos cujo exemplo

seria de interesse equacionar. Esta análise foi feita, apesar do QCA III já se encontrar, oficialmente, com mais de dois anos de implementação, numa perspectiva essencialmente ex-ante. Procurou-se adoptar uma visão imparcial, abstraída da realidade dos novos instrumentos operacionais já em vigor, por forma a evidenciar aspectos (tendo em conta os resultados a que se chegou no decorrer desta tese) que possam, eventualmente, representar algum contributo no contexto do recente quadro de políticas regionais para o sector agrícola, quer para efeitos de análise comparativa, quer tendo em conta possíveis reformulações intercalares. A avaliação/análise do impacte dos apoios, no quadro das explorações agrícolas, mencionada no ponto dois dos objectivos atrás enunciados, foi norteada por três vectores:

- As políticas, particularmente as definidas para o sector agrícola algarvio, as quais apontam pistas, traçam directrizes para a evolução que se pretende para o sector e que não são mais do que um conjunto de decisões e regras de conduta definidas a

priori, durante um determinado período de tempo, com vista a atingir determinados objectivos gerais. No contexto actual, esta política agrícola regional resulta, grandemente, da implementação à escala regional da política agrícola nacional (quando deveria dar maior ênfase às especificidades próprias de cada região), a qual, por sua vez, e por força da nossa inclusão no seio da União Europeia, é marcadamente resultante das orientações emanadas da Comissão Europeia.

- Os mercados que, no caso concreto deste trabalho, foram encarados no seu sentido lato, ou seja, reportados ao conjunto dos «públicos» susceptíveis de exercer uma influência nas vendas de um dado produto (Lendrevie et al, 1992) e restringidos a quatro escalas dimensionais:

. O mercado local, de proximidade; . O mercado regional;

. O mercado nacional;

- Os agentes com intervenção directa no sector, reportados ao papel dos produtores agrícolas e suas organizações.

Os agentes movimentam-se no seu dia a dia, desenvolvendo comportamentos, que resultam, por um lado, dos sinais emanados pelos mercados, do seu grau de perfeição em termos de funcionamento e das condicionantes que impõem, e por outro, seguindo ou simplesmente acomodando-se às linhas de acção traçadas pelas políticas, ou pelo contrário resistindo às mesmas. O comportamento dos agentes, face a estes estímulos recebidos, resulta, em larga medida, das suas próprias conveniências.

Do ponto de vista meramente teórico, se as políticas forem correctamente definidas, planeadas e implementadas, e funcionando os mercados perfeitamente, ter-se-ia, idealmente, uma situação de equilíbrio entre estes três vértices, traduzida no esquema da figura 3.

Figura 3- O equilíbrio na inter-relação entre políticas, mercados e agentes

Fonte: Elaboração própria.

Nessa situação, observar-se-ia o seguinte:

- O comportamento dos agentes seria equitativamente ditado pelas políticas e pelos mercados;

- As políticas seriam direccionadas para os agentes, resultando de estratégias tendentes a ultrapassar os principais obstáculos que estes enfrentam, enquanto intervenientes nos mercados;

Políticas Comportamento

dos Agentes

- Os mercados, cada vez mais desregulamentados, seriam, no entanto, sensíveis à influência dos agentes.

Na prática, no entanto, o que na maior parte das vezes ocorre é uma maior aproximação dos agentes, umas vezes para o lado das políticas, outras para o lado dos mercados. Ao longo deste trabalho, e à medida que se procedeu à avaliação de resultados e apresentação das conclusões dos vários capítulos, tentou-se perspectivar também a sua influência ao nível das inter-relações entre estes três vértices.

2.2. Restrições

As principais restrições encontradas ao longo da elaboração deste trabalho, foram essencialmente de quatro tipos:

A) Os ciclos de mudança estrutural na agricultura, particularmente os resultantes da transição entre políticas, neste caso concreto, quadros de políticas, são longos. Arranca-se tarde (normalmente o primeiro ano é perdido) e o seu término efectivo arrasta-se por vezes ainda durante largo período, após o fim do período oficial de vigência.

Existe sempre um desfasamento entre o início oficial de implementação do novo quadro instrumental e o seu efectivo arranque no terreno. É o tempo necessário ao interiorizar das novas regras de funcionamento, à clarificação e operacionalização dos objectivos propostos, às necessárias alterações visando a modificação/reestruturação de toda a máquina por detrás das estruturas de apoio responsáveis no terreno pela implementação física das novas acções, entre outros aspectos.

Por outro lado, igualmente aquando do encerramento, decorre normalmente um prolongamento de um ou mais anos após o término oficial até ocorrer a efectiva conclusão dos programas, o qual deriva do atraso decorrente da concretização física dos projectos de investimento aprovados.

Em virtude deste facto, torna-se particularmente difícil, em trabalhos desta natureza, restringir-se o período de análise ao intervalo temporal oficialmente definido para vigência do Quadro de Financiamento Comunitário em apreço, sob pena da avaliação efectuada ser inconclusiva, uma vez que não contabiliza a totalidade dos projectos de investimento realmente executados.

As próprias consequências resultantes da aplicação dessas políticas demoram o seu tempo a externalizar os seus efeitos - no caso concreto dos objectivos definidos para este trabalho de dissertação interessavam as consequências sobre a estrutura das explorações agrícolas e respectivo tecido empresarial - já que medeia sempre um intervalo de tempo importante entre a execução dessas políticas e o retorno, proporcionado pelas mesmas.

Assim sendo, e por forma a ser possível:

- obter algum “feedback” sobre os reais efeitos decorrentes da implementação das orientações e objectivos subjacentes ao QCA II, no quadro das explorações agrícolas algarvias,

- caracterizar o ponto de partida e a situação de chegada, acções indispensáveis quando se pretende levar a cabo uma avaliação rigorosa,

houve necessidade, no intuito de possibilitar a prossecução dos objectivos propostos para este trabalho de dissertação, de proceder a um alargamento do horizonte temporal em análise.

Por forma a permitir uma mais eficaz avaliação do impacte das políticas de apoio, em análise no período de 1994/1999, foi necessário penetrar nos seus antecedentes – período 1984/1993 (correspondendo parte deste período, de 1986 a 1993, à vigência do Anterior Regulamento/QCA I). Concomitantemente, houve também que perspectivar um pouco para além do término oficial do QCA II, já em sobreposição temporal com o novo QCA III, actualmente em vigor.

B) A relativa dispersão e pouca divulgação de trabalhos de avaliação do impacte