Del I Meldingsdel
5.2 Religionsfrihet som grunn-
grunnleggende menneskerett
5.2.1 Tros- og livssynsfrihet i konvensjonene Friheten til tanke, samvittighet, religion og over-bevisning er noe av det mest grunnleggende for et menneske og anses derfor for å stå i en særstilling blant menneskerettighetene. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har i sin praksis framholdt at religionsfriheten, tankefriheten og samvittighetsfriheten er en forutsetning for et demokratisk samfunn, og at pluralismen som nød-vendigvis må opptre i et demokratisk samfunn, er avhengig av denne rettigheten.1 Religions- og overbevisningsfriheten er dermed en
begrun-nelse for å ha menneskerettigheter. Å ha en reli-giøs eller ikke-relireli-giøs overbevisning, og å skifte religion eller overbevisning, er derfor også en absolutt rett og en frihet det ikke kan gjøres inn-grep i. Adgangen til å gi uttrykk for sin religion eller sitt livssyn, alene eller sammen med andre, kan imidlertid bli underlagt begrensninger, blant annet for å sikre andres rettigheter og friheter.
Tros- og livssynsfriheten kommer til uttrykk i flere av de internasjonale menneskerettskonven-sjonene som Norge har sluttet seg til. Særlig sen-tralt står beskyttelsen av tanke-, samvittighets- og religionsfriheten i Den europeiske menneske-rettskonvensjonen (EMK) artikkel 9 og FN-kon-vensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18. I tillegg presiseres barns trosfrihet i Barnekonvensjonen artikkel 14 (se punkt 5.3.3).
EMK artikkel 9 om tanke-, samvittighets- og religionsfrihet lyder slik i norsk oversettelse:
«Enhver har rett til tankefrihet, samvittighets-frihet og religionssamvittighets-frihet; denne rett omfatter fri-het til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbe-delse, undervisning, praksis og etterlevelse.
Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
SP artikkel 18 har følgende ordlyd:
«Enhver skal ha rett til tankefrihet, samvittig-hetsfrihet og religionsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å bekjenne seg til eller anta en religion eller tro etter eget valg, og frihet til alene eller sammen med andre, offentlige eller private, å utøve sin religion eller tro gjennom gudstjeneste, iakttagelse av religiøse skikker, andaktsøvelser og undervisning.
1 Kokkanis mot Hellas (1993) og Jehovas vitner i Moskva mot Russland (2010), avsnitt 99
Ingen må utsettes for tvang som vil kunne innskrenke hans frihet til å bekjenne seg til eller å anta en religion eller tro etter eget valg.
Friheten til å utøve en religion eller tro skal ikke være gjenstand for andre begrensninger enn slike som er foreskrevet i lov og som er nødvendig for å beskytte den offentlige sikker-het, orden, helse eller moral, eller andres grunnleggende rettigheter og friheter.
Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres, og i tilfelle vergers, frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med deres egen overbe-visning.»
Tros- og livssynsfriheten omfatter både religion og sekulære livssyn og innebærer både frihet fra tvang og frihet til religion. Religionsfriheten gjel-der «enhver». Staten har gjel-dermed plikt til å respek-tere, og til en viss grad sikre, tros- og livssynsfri-heten til alle som oppholder seg i landet. At
«enhver» har rett til religionsfrihet, har av EMD blitt tolket slik at artikkel 9 gir beskyttelse til enkeltpersoner, og til trossamfunn når de driver med aktiviteter som trossamfunn. Trossamfunn og andre religiøse organisasjoner har selvstendig krav på vern, uavhengig av behovene til de enkelte medlemmene i trossamfunnet.2
Adgangen til å eksistere som trossamfunn anses som en grunnleggende del av både religi-onsfriheten og forsamlingsfriheten, jf. EMK artik-kel 11. EMK artikartik-kel 9 gir ikke i seg selv en rett til registrering, men i saker hvor en konkret regis-treringsordning har medført at det har vært van-skeligere for ett trossamfunn enn et annet å oppnå juridisk anerkjennelse, har EMD flere ganger kommet til krenkelse av artikkel 9 og av diskrimi-neringsforbudet i artikkel 14.3
Hva som har beskyttelse som «religion», «tro»,
«livssyn» mv., er ikke presist definert i konven-sjonsbestemmelsene. EMD har lagt til grunn at bestemmelsen i artikkel 9 favner vidt, slik at enhver form for livssyn, både religiøse, ateistiske og agnostiske overbevisninger, i utgangspunktet er omfattet. Den aktuelle oppfatningen må likevel ha et visst minimum av overbevisning, alvor, sam-menheng og viktighet for at den skal anses som en religion eller et livssyn med krav på beskyt-telse.4 EMD har omtalt dette i en rekke saker, for eksempel i Eweida m.fl. mot Storbritannia (2013) avsnitt 81–82:
«The right to freedom of thought, conscience and religion denotes views that attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance. […]
Even where the belief in question attains the required level of cogency and importance, it cannot be said that every act which is in some way inspired, motivated or influenced by it con-stitutes a «manifestation» of the belief. Thus, for example, acts or omissions which do not directly express the belief concerned or which are only remotely connected to a precept of faith fall outside the protection of Article 9 § 1.»
Også retten til ikke å tilhøre en religion eller et livssyn er omfattet av trosfriheten. EMD omtaler dette som religionsfrihetsvernets «negative aspect», tilsvarende som for organisasjons- og forenings-friheten.
Trosfriheten innebærer som nevnt rett til å gi uttrykk for sin overbevisning alene eller sammen med andre. EMK artikkel 9 omfatter «worship, teaching, practice and observance».5 Religionsut-øvelse omfatter blant annet fysiske uttrykk (som klær og symboler), handlinger (som bønn, kors-tegn eller en religiøs hilsen) og aktiviteter (som rituelle handlinger eller seremonier blant annet for dåp og vigsel). For at en aktivitet skal være beskyttet, må den ha sammenheng med en tros-eller livssynsoppfatning.
Når religionsfriheten omfatter retten til å skifte religion, nyter også en konvertitt vern etter EMK artikkel 9. Dette gjelder uavhengig av om vedkommende skifter mellom religioner eller fra en ikke-religiøs til en religiøs oppfatning eller mot-satt.
Den individuelle religionsfriheten handler om den enkeltes adgang til å ha og til å utøve sin egen tro eller overbevisning. Den kollektive religions-friheten handler i første rekke om trossamfunnets autonomi til å være trossamfunn og fastsette sin egen praksis i samsvar med samfunnets religiøse eller livssynsmessige formål. Det individuelle og det kollektive vernet kan ikke sees som atskilte størrelser. Ofte vil reguleringer fra statens side påvirke begge dimensjonene. EMD har vektlagt dette i en rekke saker:6
2 Scientologikirken i Moskva mot Russland (2007) avsnitt 72 3 Jehovas vitner m.fl. mot Østerrike (2008)
4 Jf. HR-2018-1958-A (Fastlegeavtale og samvittighetsfrihet)
5 Metropolitan Church i Bessarabia m.fl. mot Moldova (2001) avsnitt 114
6 Jf. Hassan og Tchaouch mot Bulgaria (2000) avsnitt 62, Metropolitan Church of Bessarabia m.fl. mot Moldova (2001) avsnitt 118, og Fernández Martínez mot Spania (2014) avsnitt 127:
«The autonomous existence of religious communities is indispensable for pluralism in a democratic society and is therefore an issue at the very heart of the protection which Article 9 affords. It directly concerns not only the orga-nisation of the community as such but also the effective enjoyment of the right to freedom of religion by all it’s active members.»
5.2.2 Forholdet til andre nærliggende rettigheter
Religionsfriheten er i noen sammenhenger nært knyttet til andre rettigheter i konvensjonene, og det kan være like naturlig å vurdere et spørsmål eller en sak etter andre konvensjonsbestemmel-ser enn for eksempel EMK artikkel 9. Både ytringsfrihet og organisasjonsfrihet er forutsetnin-ger for at religionsfriheten skal være reell. Religi-onsutøvelse kan også være en form for ytring, og religiøs praksis handler også om retten til å sam-les og om å utøve sin religion i felsam-lesskap.
Ytringsfrihet omfatter blant annet retten til å ha ideer eller meninger og kunne dele disse med andre gjennom ytringer eller handlinger. Som ytring kan også regnes bruk av symboler.
EMK artikkel 10 lyder i norsk oversettelse:
«1. Enhver har rett til ytringsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å ha meninger og til å motta og meddele opplysninger og ideer uten inngrep av offentlig myndighet og uten hensyn til grenser. (…)
2. Fordi utøvelsen av disse friheter medfører plikter og ansvar, kan den bli undergitt slike formregler, vilkår, innskrenkninger eller straffer som er foreskrevet ved lov og som er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territo-riale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autori-tet og upartiskhet.»
Ytringsfriheten er også beskyttet i Grunnloven
§ 100.
Både vern av religiøse ytringer og vern av handlinger er i kjernen av det ytringsfriheten skal beskytte, og er dermed en viktig forutsetning for et livssynsåpent samfunn. Det samme gjelder kri-tikk av religiøse institusjoner, praksiser eller hold-ninger. Religiøse ytringer eller ytringer om
reli-giøs praksis eller identitet er likevel ikke uten rettslige begrensninger. I Rt. 1984 s. 1359 uttalte Høyesterett at sitering og nær gjengivelse av reli-giøse skrifter nyter et sterkt vern, men at det går en grense mot det som kan anses som forhånelse, hat eller ringakt. Radiooverført bønn om å fjerne alle homofile i landet fra deres stillinger var å gå for langt (s. 1365 i dommen). Diskriminerende eller hatefulle ytringer kan straffes etter straffe-loven § 185. Diskriminerende eller hatefulle ytrin-ger defineres som «det å true eller forhåne noen, eller fremme hat, forfølgelse eller ringeakt over-for noen» på grunn av blant annet deres «religion eller livssyn».
Forsamlingsfriheten er hjemlet i EMK artikkel 11 og har følgende ordlyd i norsk oversettelse:
«1. Enhver har rett til fritt å delta i fredelige for-samlinger og til frihet til forening med andre, herunder rett til å danne og slutte seg til fagforeninger for å verne sine interesser. (…)
2. Utøvelsen av disse rettigheter skal ikke bli undergitt andre innskrenkninger enn de som er foreskrevet ved lov og er nødven-dige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kri-minalitet, for å beskytte helse eller moral eller for å beskytte andres rettigheter og fri-heter. Denne artikkel skal ikke hindre at lovlige innskrenkninger blir pålagt utøvel-sen av disse rettigheter for medlemmene av de væpnede styrker, av politiet og av stats-forvaltningen.»
Dersom staten for eksempel nekter en religiøs gruppe å komme sammen for å be, vil saken kunne reise spørsmål om inngrep etter EMK artikkel 9, men kan også vurderes etter artiklene 10 og 11 (ytringsfriheten og forsamlingsfriheten).
Disse rettighetene har også vern etter bestemmel-ser i andre konvensjoner. Når hovedformålet med å samles er religiøst, har saken av EMD blitt vur-dert etter artikkel 9. I en sak hvor staten nektet å registrere et trossamfunn, og med dette forhin-dret trossamfunnet fra å fungere, vurderte EMD inngrep etter både artikkel 9 og 11, slik at artikkel 11 ble tolket i lys av artikkel 9.7
Også retten til privatliv henger nært sammen med retten til tanke-, samvittighets- og
religions-7 Scientologikirken i Moskva mot Russland (2007) avsnitt 81–101
frihet. EMK artikkel 8 om rett til privatliv lyder i norsk oversettelse:
«1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.
2. Det skal ikke skje noe inngrep av offent-lig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å fore-bygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»
Et forbud mot religiøse plagg på offentlige steder vil for eksempel kunne utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter artikkel 8, men vil bli vurdert etter artikkel 9.8
Hvis en person utsettes for diskriminering på grunn av sin religion eller overbevisning, kan det være mer naturlig å vurdere saken etter artikkel 14 om diskriminering (i lys av artikkel 9), enn etter artikkel 9 alene. Ofte vil det i en sak bli påbe-ropt at flere av de nevnte rettighetene er krenket samtidig. Staten er forpliktet til å verne om men-neskerettighetene i sammenheng.
5.2.3 Statens plikt til å sikre borgernes rettigheter
Grunnloven § 92 har følgende ordlyd:
«Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende trakta-ter om menneskerettighetrakta-ter.»
Staten skal både avstå fra å krenke menneskeret-tighetene («respektere») og gjennomføre rettig-hetene («sikre»). Det innebærer at staten er ansvarlig for at statens egne organer og represen-tanter respekterer menneskerettighetene. Dess-uten er staten forpliktet til å iverksette egnede til-tak for å forhindre menneskerettsbrudd. Det inne-bærer for eksempel å innføre eller endre eksis-terende lover og forskrifter, og/eller å sørge for at tolkning og anvendelse av gjeldende rett ikke kommer i konflikt med våre konvensjonsforplik-telser.
Som tilrettelegger for en organisering av tros-og livssynssamfunn, er det avgjørende at staten inntar en nøytral og upartisk holdning til de ulike
religionene i samfunnet. Dette er lagt til grunn av EMD i en rekke saker, blant annet i Metropolitan Church of Bessarabia m.fl. mot Moldova (2001):
«In a democratic society, in which several reli-gions coexist within one and the same popula-tion, it may be necessary to place restrictions on this freedom in order to reconcile the inte-rests of the various groups and ensure that everyone’s beliefs are respected. However, in exercising its regulatory power in this sphere and in its relations with the various religions, denominations and beliefs, the State has a duty to remain neutral and impartial. What is at stake here is the preservation of pluralism and the proper functioning of democracy.»9
EMK er likevel ikke til hinder for at staten kan ha et særlig forhold til ett eller flere trossamfunn, for eksempel gjennom særskilt lovgivning eller sær-skilte finansieringsordninger, av kulturelle og his-toriske grunner.10 EMD har lagt til grunn at sta-tene i utgangspunktet har en vid skjønnsmargin når det gjelder å ordne forholdet mellom stat og religion.11 Videre har EMD akseptert ulike for-mer for organisering: en majoritetskirke eller statskirke, sekularisme, og en ordning hvor staten etablerer et særlig forhold til ett eller flere tros-samfunn.
EMD skiller mellom statens positive og nega-tive plikter. At staten har en negativ plikt, er tradi-sjonelt det som menes med å respektere rettighe-tene i konvensjonen. I tillegg har staten i noen sammenhenger også en positiv plikt, en handle-plikt, for å sikre rettighetene. For eksempel er det lagt til grunn at statene er positivt forpliktet til å sikre borgernes rett til privatliv etter EMK artik-kel 8. Omfanget av en slik positiv plikt vil variere med rettighetens karakter, situasjonen i medlems-staten, prioriteringer og ressurser, og om det vil innebære en umulig eller uforholdsmessig byrde for staten.12 Generelt må det legges til grunn at statens skjønnsmargin er videre når det gjelder å avgjøre hvordan de positive forpliktelsene skal gjennomføres. På individuelt nivå er staten i alle fall forpliktet til å sikre en effektiv håndheving av diskrimineringsvernet, se punkt 5.6.
8 S.A.S. mot Frankrike (2014) avsnitt 106–111
9 Metropolitan Church i Bessarabia m.fl. mot Moldova (2001) avsnitt 115 – 116
10 Jf. Ásatrúarfélagid mot Island, 2014
11 Se for eksempel Cha’are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike (2000) avsnitt 84
12 Appleby mot Storbritannia (2003) avsnitt 39–40
5.2.4 Økonomiske støtteordninger
I utgangspunktet faller statlig finansiering utenfor virkeområde til EMK artikkel 9. Dette henger sammen med at artikkel 9 i utgangspunktet ikke pålegger staten positive plikter. EMD har for eksempel uttalt at adgangen til økonomisk støtte («additional funding») ikke berører den enkeltes adgang til å gi uttrykk for («manifest») sin reli-gion.13 Samtidig er ikke artikkel 9 til hinder for at staten fører en aktivt støttende politikk og gir til-skudd til tros- og livssynssamfunn. Det er heller ikke konvensjonsstridig at staten bruker alminne-lige skatter til å støtte tros- og livssynssamfunn selv om skatteinntekter da brukes til å finansiere formål som vil være i strid med enkelte skattebe-taleres overbevisning.14 Dette fordi en slik skatt-legging heller ikke kan sies å begrense den enkel-tes religionsutøvelse.
At staten etter artikkel 9 er forpliktet til å opp-tre nøytralt overfor ulike religioner og livssyn, er relevant for utformingen av en eventuell tilskudds-ordning.
Fordi det ikke finnes en europeisk standard når det kommer til finansiering eller skattlegging av trossamfunn, og ordningene er nært knyttet til statenes historie og kultur, har statene en vid skjønnsmargin på området.15
En må legge til grunn at staten kan gi tilskudd til tros- og livssynssamfunn for å legge til rette for utøvelse av tro og livssyn, og også et stykke på vei begrense og stille vilkår for tilskudd, uten at dette anses som inngrep i religionsfriheten. Likevel kan tros- og livssynsfriheten være en skranke for vil-kår som kan påvirke tros- og livssynssamfunnenes utøvelse av tro eller livssyn. En tilskuddsordning kan også reise spørsmål om diskriminering på grunn av religion eller livssyn dersom vilkårene som stilles direkte eller indirekte virker slik at ett eller flere samfunn stilles dårligere enn andre, og samfunnene er i sammenlignbare situasjoner.
Ordningen må ikke bare utformes, men også praktiseres, på en ikke-diskriminerende måte.
Når det gjelder vurderinger av statens hand-lingsrom ved utforming og praktisering av økono-miske tilskuddsordninger til tros- og livssynssam-funn, legger departementet ellers til grunn at ver-ken EMK artikkel 9, EMK artikkel 9 sett i sam-menheng med artikkel 14 eller SP artikkel 26 leg-ger snevrere rammer enn dem som følleg-ger av Grunnloven § 16, se punkt 5.5. Departementet
viser i denne forbindelsen også til de to grundige uttalelsene fra Justis- og beredskapsdepartemen-tets lovavdeling.16