Hovedsynspunkter fra høringen

Et gjennomgående inntrykk i høringen var at tros-og livssynssamfunn utenom Den norske kirke mente lovforslaget samlet sett innebar urimelig særbehandling av Den norske kirke. Noen instan-ser viste til forslaget om at Den norske kirke skal finansieres på en annen måte enn de andre tros-og livssynssamfunnene, tros-og mente at dette i seg selv vil være i strid med kravet om understøttelse på «lik linje» i Grunnloven § 16 fjerde punktum og i konflikt med statens konvensjonsforpliktelser.

I tillegg til de prinsipielle innvendingene, sær-lig mot forslaget om ulike finansieringsordninger og mot omfanget av – og innholdet i – forslaget til lovregulering av Den norske kirke, var høringsin-stansene kritiske til flere av enkeltelementene i lovforslaget.

Det gjaldt i første rekke forslaget til nærmere utforming av tilskuddsordningen til tros- og livs-synssamfunnene utenom Den norske kirke. Flere hevdet at det konkrete forslaget ville lede til uri-melig, negativ forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunnene. Mange høringsinstanser var for eksempel kritiske til forslaget om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger årlig skulle justeres etter medlemstallet i Den nor-ske kirke, og mange problematiserte også andre sider ved forslaget til fastsetting av tilskudd. Det gjaldt forslaget om at tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn ikke skulle justeres ut fra kom-munale tilskudd til Den norske kirke, og forslaget om hvilke tilskudd til Den norske kirke som

skulle inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til de andre.

Mange instanser gikk imot forslaget om at det skulle kreves mer enn 500 medlemmer for at et tros- og livssynssamfunn skulle kunne registreres, ha rett til tilskudd og kunne få vigselsrett. Det var også mange instanser (nær halvparten) som uttrykte motstand mot forslaget om at bare med-lemmer som har fylt 15 år, skulle inngå i dette antallskravet og i beregningsgrunnlaget for til-skudd. Det var ganske bred tilslutning til forslaget om at staten skulle overta ansvaret kommunene nå har for å gi tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, men noen instanser påpekte at staten i tilfellet også burde overta det fulle finansieringsansvaret for Den norske kirke.

Noen instanser pekte på at utforming av vilkår for tilskudd og nærmere regler for å nekte til-skudd eller kreve tiltil-skudd tilbakebetalt, er kre-vende, men få hadde konkrete, alternative forslag.

Høringsinstansenes innspill vil bli gjennom-gått nærmere i tilknytning til de ulike enkeltforsla-gene i kapitlene 12–20 nedenfor. Nær halvparten av høringsuttalelsene kommer fra instanser i Den norske kirke. Veies hver uttalelse fra instansene i Den norske kirke like tungt som uttalelsene til de andre tros- og livssynssamfunnene og paraplyor-ganisasjonene på feltet, vil det kunne gi et skjevt og misvisende bilde av tros- og livssynssamfunne-nes syn på de ulike forslagene. Dette må det tas høyde for i gjennomgangen og vurderingen av høringen.

I det følgende vil sentrale innspill fra hørings-runden når det gjelder det mer overordnede spørsmålet om balansen mellom understøttelse av Den norske kirke som folkekirke og understøt-telse av alle tros- og livssynssamfunn på lik linje, bli behandlet.

Som nevnt ovenfor i punkt 11.3 ble det utarbei-det et forenklet elektronisk skjema til bruk i høringen. I høringsskjemaet ble det ikke stilt kon-krete spørsmål knyttet til likebehandlingsvurde-ringer, og departementet vil påpeke at skjemaet burde ha lagt et bedre grunnlag for slike innspill.

Enkelte instanser har likevel gitt vurderinger av disse spørsmålene i kommentarfeltene i skjemaet eller i en mer selvstendig høringsuttalelse. Syns-punktene som har kommet fram, er av en slik karakter at departementet mener det er grunn til å gjennomgå disse særskilt her.

Human-Etisk Forbund (HEF) uttalte blant annet følgende:

«Det viktigste for oss er at modellen for framti-dig finansiering sikrer at staten ikke

diskrimi-nerer, og at alle borgere sikres likeverdige muligheter til å utøve sitt livssyn. Det er dette Grunnlovens § 16 forplikter staten til å ivareta. […]

Vår største innvending mot forslaget som foreligger, er at vi kan ikke se at det er mulig å oppnå ambisjonen om likebehandling dersom resultatet blir to helt ulike formål for og to ulike regimer for finansiering av Den norske kirke og øvrige tros- og livssynssamfunn. Det vil være oppsiktsvekkende i vår tid å lovfeste Den norske kirke som «en demokratisk og lands-dekkende evangelisk-luthersk folkekirke»

samtidig som kirken faktisk er blitt et selvsten-dig rettssubjekt, skilt fra staten. Forslaget leg-ger i stor grad opp til å ivareta Den norske kir-kes særlige interesser gjennom særbehand-ling. Dette vil samtidig innebære et brudd med en langvarig tradisjon der økonomisk likebe-handling har vært et mål, om enn aldri fullt ut realisert. Men derfra til å avskaffe intensjonen om reell likebehandling og ikke-diskrimine-ring, når grunnlovshjemlingen nettopp har styrket dette, er skritt i feil retning. Vi godtar simpelthen ikke premisset om at det er objek-tive og rimelige grunner til å innføre denne form for særbehandling av Dnk på dette stadiet av skille mellom stat og kirke. […]

Det er selvfølgelig riktig at det i grunnlov-festing av en rettighet ikke ligger noen garanti om et gitt nivå på støtten, eller for hvilken modell man bruker for beregning. Men at man etter mange år med sammenheng i støtte til Dnk og de øvrige, nå foreslår å demontere dette og innføre en todelt ordning som vanske-liggjør innsikt og sammenligning, gjør det van-skelig å se at man kan ivareta det skjerpede kravet om understøttelse på lik linje.»

Buddhistforbundet uttalte følgende:

«Igjen må dette dokumenteres ift kostnader og til at de kun gjelder Den norske kirke. Krav om at Den norske kirke skal være landsdekkende kan ikke brukes som grunnlag for at den skal særbehandles mht økonomisk støtte. Andre trossamfunn må betjene sine medlemmer uan-sett hvor de bor i landet selv om egen infra-struktur er begrenset. Det samme gjelder utgifter til kirkevalg etc. Andre tros- og livs-synssamfunn har også utgifter til demokratiske valg.»

Flere instanser pekte på at lovforslaget på flere punkter ville innebære ulik regulering av Den

nor-ske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Oslo katolske bispedømme uttalte for eksempel:

«Vår enighet er betinget av at finansieringskil-dene forblir de samme for Dnk og alle andre.

Med andre ord, hvis Dnk kommer inn under rent statlig finansiering vil vi være enig i forsla-get. Derimot hvis Dnk vil få en særordning med kombinert statlig og kommunal finansier-ing, vil vi oppfatte forslaget som en meget uhel-dig forskjellsbehandling i strid med Grl. § 16.

[…]»

Norges Kristne Råd problematiserte forslaget om at Den norske kirkes medlemstall ikke skulle inngå i beregningsgrunnlaget for tilskudd til andre tros- og livssynssamfunn:

«Etter vårt syn bør ikke staten etablere ordnin-ger som medfører at et tros- eller livssynssam-funn får mer tilskudd pr medlem enn andre, så lenge man har tatt hensyn til kostnadene ved de tjenester Den norske kirke utfører for alle på vegne av det offentlige.

Forslag om å unnta Den norske kirkes med-lemstall fra beregningsgrunnlaget kan på sikt resultere i et misforhold i hva det offentlige gir i støtte pr medlem. Dette kan slå begge veier.

En ordning som også minoritetene opple-ver rettferdig, vil sannsynligvis bidra til å skape ro og være mer robust og langsiktig. En ord-ning der medlemstallet for alle tros- og livs-synssamfunn er en parameter i beregningen av tilskudd, vil etter NKRs oppfatning være en slik ordning. Derfor vil et flertall av NKRs medlem-mer anbefale at medlemstallet for alle trossam-funn, uten unntak, er en likeverdig parameter for beregningen av tilskudd.»

Det samme fremhevet Samarbeidsrådet for tros-og livssynssamfunn (STL):

«STL mener at også Den norske kirke skal få støtte per medlem. Dette vil ivareta prinsippet om likebehandling av tros- og livssynssamfun-nene som det framgår av Grunnlovens paragraf 16 og som er mål med ny lov.»

STL uttalte dessuten mer generelt om likebehand-ling:

«STL har i sin 21-årige eksistens jobbet for like-behandling av tros- og livssynssamfunnene i Norge, basert på FNs konvensjoner om men-neskerettigheter og Den europeiske

mennes-kerettighetskonvensjonen. Vi ser derfor svært positivt på at høringsforslaget har som mål å øke likebehandling: «I tillegg er det et mål å sørge for at regelverket i større grad likebe-handler samfunnene», side 19 i Høringsnotatet.

Som dere vil se i drøftelsene under mener vi at forlaget ikke treffer like godt i konkrete forslag som intensjonen bærer bud om. Faktisk er det slik at flere av de konkrete forslagene legger opp til ulikebehandling. […]

Ett av prinsippene vi har å forholde oss til er likebehandling, grunnfestet i Grunnloven, menneskerettighetene og regjeringsplattfor-men, og selv dette prinsippet vannes tidvis ut i lovforslaget. Forslaget ser ut til å gi Den norske kirkes særlige rolle som folkekirke forrang framfor likebehandlingsprinsippet.»

Kirkemøtet i Den norske kirke uttalte blant annet følgende:

«Kirkemøtet er tilfreds med at lovforslaget har som formål å oppdatere og forenkle dagens rettslige regulering og finansiering, og sikter på større grad av likebehandling. Kirkemøtet er fornøyd med at høringsnotatet anerkjenner betydningen av tro og livssyn i samfunnet og Den norske kirkes rolle i dette.

Kirkemøtet ser Den norske kirke som et trossamfunn blant andre tros- og livssynssam-funn i Norge, i medhold av menneskerettighe-tenes forståelse av religionsfrihet som individu-ell og kollektiv rettighet. Kirkemøtet er tilfreds med at lovforslaget understreker dette. Kirke-møtet slutter seg til prinsippet om likebehand-ling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Kirkemøtet verdsetter at staten vil føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

Kirkemøtet ser Den norske kirkes rolle og oppgaver som del av et livssynsåpent samfunn.

Innenfor denne felles rammen er betingelsene for Den norske kirke og andre tros- og livssyns-samfunn på mange områder forskjellige. Der-som det er saklige grunner til det, og disse ikke er diskriminerende, er ikke ulike ordninger i konflikt med prinsippet om likebehandling.

Dette har paralleller i utviklingen av velferds-samfunnet, der prinsippet om likhet ikke nød-vendigvis innebærer like ordninger for alle.

Fordi forutsetningene er forskjellige, er det også grunnlag for å ordne statens forhold til de ulike tros- og livssynssamfunnene på ulik måte.

Der det på grunn av Den norske kirkes stør-relse og historie må finnes egne løsninger, må

det søkes ordninger som sikrer likebehand-ling. Kirkemøtet mener lovforslaget ivaretar prinsippet om likebehandling, men er kritisk til enkelte av forslagene.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet la til grunn

«at den foreslåtte tilskuddsordningen ikke er i strid med statens plikt til ikke-diskriminering og den enkeltes rett til vern mot usaklig for-skjellsbehandling på grunn av religion og livs-syn. Ombudet viser for øvrig til Lovavdelingens uttalelser på dette punktet, og til flere avgjørel-ser fra Den europeiske menneskerettighets-domstol som taler for det samme.»

Norges nasjonale institusjon for menneskerettig-heter uttalte blant annet følgende:

«Ettersom høringen angår et område hvor sta-ten menneskerettslig har en viss skjønnsmar-gin i sine vurderinger og avveiinger, og etter-som de rettslige forpliktelsene til dels er uav-klarte (jf. punkt 2 under), er Nasjonal institu-sjons kommentarer få. […]

Som departementet skriver i høringsnota-tet, vil statens menneskerettslige forpliktelser, slik disse følger av Grunnloven og relevante internasjonale konvensjoner, kunne ha betyd-ning for forslaget om ny trossamfunnslov. Etter forholdene kan disse forpliktelsene gi føringer og sette rammer både for utformingen av en ny lov – og for den senere praktiseringen av loven.

Mest relevant er tros- og livssynsfriheten og diskrimineringsvernet, slik disse med noe ulik utforming og forankring, følger av blant annet Den europeiske menneskerettskonven-sjon (EMK) hhv. artikkel 9 og artikkel 14 (sett i sammenheng med artikkel 9), FNs konven-sjon om sivile og politiske rettigheter (SP) hhv.

artikkel 18 og artikkel 26 samt Grunnloven hhv. § 16 og § 98.

Det er positivt at departementet har gjort rede for disse forpliktelsene i høringsnotatet – herunder gjort rede for på hvilken måte de mener forpliktelsene er relevante for lovforsla-get, blant annet gjennom henvisninger til to relativt nylige uttalelser fra Justis- og bered-skapsdepartementets lovavdeling om tematik-ken.Vi foretar derfor ikke noe nærmere rede-gjørelse for disse forpliktelsene her. Vi under-streker imidlertid, slik departementet også er inne på, at enkelte av forpliktelsenes innhold er

noe uavklarte rettslig sett. Dette gjelder særlig forståelsen av Grunnloven § 16, herunder for-ståelsen av (og forfor-ståelsen av forholdet mel-lom) andre punktum om at «Den norske kirke […] forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten», og fjerde punktum om at

«[a]lle tros- og livssynssamfunn skal understøt-tes på lik linje».

Vi går ikke nærmere inn på andre punktum her. Vedrørende fjerde punktum, deler vi departementets syn om at den mest naturlige forståelsen er at den stiller større krav til at sta-ten aktivt er forpliktet til materielt å understøtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, enn det som i utgangspunktet følger av de interna-sjonale konvensjonsforpliktelsene.

Når det gjelder forståelsen av «på lik linje», legger departementet seg på samme syn som den tidligere vurderingen til lovavdelingen – om at bestemmelsen ikke kan forstås som noe mer enn at den stiller krav til at staten har et ansvar for å understøtte de ulike tros- og livs-synssamfunn på en måte som ikke diskrimine-rer. Nasjonal institusjon har forståelse for at man på bakgrunn av den manglende avklarin-gen i forarbeider og rettspraksis (og på bak-grunn av sammenhengen med øvrige deler av bestemmelsen), legger seg på en slik tolkning.

Men selv om dette basert på dagens rettskilde-bilde synes være én nærliggende tolkning, er det naturligvis ikke gitt at domstolen/Høyeste-rett i en fremtidig sak vil vurdere dette tilsva-rende.

Som departementet skisserer, og under for-utsetning om at «på lik linje» («likebehand-lingskravet») skal tolkes som et krav om ikke-diskriminering (forbud mot usaklig forskjells-behandling), vil da en eventuell forskjellsbe-handling mellom tros- og livssynssamfunn være lovlig (grunnlovsmessig) dersom for-skjellsbehandlingen har et saklig formål og en objektiv og rimelig (forholdsmessig) begrun-nelse. Dette bygger på en relativt lik vurdering som den som kan sies å følge av de internasjo-nale konvensjonene for denne typen problem-stillinger.»