Del II Proposisjonsdel
11.6 Departementets vurderinger
det søkes ordninger som sikrer likebehand-ling. Kirkemøtet mener lovforslaget ivaretar prinsippet om likebehandling, men er kritisk til enkelte av forslagene.»
Likestillings- og diskrimineringsombudet la til grunn
«at den foreslåtte tilskuddsordningen ikke er i strid med statens plikt til ikke-diskriminering og den enkeltes rett til vern mot usaklig for-skjellsbehandling på grunn av religion og livs-syn. Ombudet viser for øvrig til Lovavdelingens uttalelser på dette punktet, og til flere avgjørel-ser fra Den europeiske menneskerettighets-domstol som taler for det samme.»
Norges nasjonale institusjon for menneskerettig-heter uttalte blant annet følgende:
«Ettersom høringen angår et område hvor sta-ten menneskerettslig har en viss skjønnsmar-gin i sine vurderinger og avveiinger, og etter-som de rettslige forpliktelsene til dels er uav-klarte (jf. punkt 2 under), er Nasjonal institu-sjons kommentarer få. […]
Som departementet skriver i høringsnota-tet, vil statens menneskerettslige forpliktelser, slik disse følger av Grunnloven og relevante internasjonale konvensjoner, kunne ha betyd-ning for forslaget om ny trossamfunnslov. Etter forholdene kan disse forpliktelsene gi føringer og sette rammer både for utformingen av en ny lov – og for den senere praktiseringen av loven.
Mest relevant er tros- og livssynsfriheten og diskrimineringsvernet, slik disse med noe ulik utforming og forankring, følger av blant annet Den europeiske menneskerettskonven-sjon (EMK) hhv. artikkel 9 og artikkel 14 (sett i sammenheng med artikkel 9), FNs konven-sjon om sivile og politiske rettigheter (SP) hhv.
artikkel 18 og artikkel 26 samt Grunnloven hhv. § 16 og § 98.
Det er positivt at departementet har gjort rede for disse forpliktelsene i høringsnotatet – herunder gjort rede for på hvilken måte de mener forpliktelsene er relevante for lovforsla-get, blant annet gjennom henvisninger til to relativt nylige uttalelser fra Justis- og bered-skapsdepartementets lovavdeling om tematik-ken.Vi foretar derfor ikke noe nærmere rede-gjørelse for disse forpliktelsene her. Vi under-streker imidlertid, slik departementet også er inne på, at enkelte av forpliktelsenes innhold er
noe uavklarte rettslig sett. Dette gjelder særlig forståelsen av Grunnloven § 16, herunder for-ståelsen av (og forfor-ståelsen av forholdet mel-lom) andre punktum om at «Den norske kirke […] forblir Norges folkekirke og understøttes som sådan av staten», og fjerde punktum om at
«[a]lle tros- og livssynssamfunn skal understøt-tes på lik linje».
Vi går ikke nærmere inn på andre punktum her. Vedrørende fjerde punktum, deler vi departementets syn om at den mest naturlige forståelsen er at den stiller større krav til at sta-ten aktivt er forpliktet til materielt å understøtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet, enn det som i utgangspunktet følger av de interna-sjonale konvensjonsforpliktelsene.
Når det gjelder forståelsen av «på lik linje», legger departementet seg på samme syn som den tidligere vurderingen til lovavdelingen – om at bestemmelsen ikke kan forstås som noe mer enn at den stiller krav til at staten har et ansvar for å understøtte de ulike tros- og livs-synssamfunn på en måte som ikke diskrimine-rer. Nasjonal institusjon har forståelse for at man på bakgrunn av den manglende avklarin-gen i forarbeider og rettspraksis (og på bak-grunn av sammenhengen med øvrige deler av bestemmelsen), legger seg på en slik tolkning.
Men selv om dette basert på dagens rettskilde-bilde synes være én nærliggende tolkning, er det naturligvis ikke gitt at domstolen/Høyeste-rett i en fremtidig sak vil vurdere dette tilsva-rende.
Som departementet skisserer, og under for-utsetning om at «på lik linje» («likebehand-lingskravet») skal tolkes som et krav om ikke-diskriminering (forbud mot usaklig forskjells-behandling), vil da en eventuell forskjellsbe-handling mellom tros- og livssynssamfunn være lovlig (grunnlovsmessig) dersom for-skjellsbehandlingen har et saklig formål og en objektiv og rimelig (forholdsmessig) begrun-nelse. Dette bygger på en relativt lik vurdering som den som kan sies å følge av de internasjo-nale konvensjonene for denne typen problem-stillinger.»
nevnt, vil de mer konkrete innspillene gjennom-gås fortløpende i kapittel 12 flg. Gjennomgående er de overordnede innvendingene til forslaget begrunnet i at forslaget i seg selv innebærer en urettmessig særbehandling av Den norske kirke, eller at forslaget samlet sett eller på konkrete områder vil kunne lede til diskriminering i prak-sis. Mange av de konkrete innspillene i høringen retter seg mot forslaget til finansieringsordninger.
For det første kritiserer noen forslaget om å føre videre dagens system, der Den norske kirke finan-sieres på en annen måte enn de andre tros- og livs-synssamfunnene. For det andre rettes det kritikk mot utformingen av finansieringsordningen for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke fordi den ikke sørger for understøttelse på lik linje. Kritikken mot den konkrete utformingen av tilskuddsordningen er behandlet nedenfor i kapittel 16.
Deler av kritikken i høringen framstår etter departementets syn mer som en kritikk av Grunn-loven § 16 enn av det konkrete lovforslaget i høringsnotatet. Departementet legger til grunn at grunnlovsbestemmelsen legger noen fundamen-tale føringer for lovgivningen, og det vises til punkt 5.5 i meldingsdelen.
Departementet kan ikke se at verken Grunn-loven eller statens menneskerettslige forpliktelser i seg selv er til hinder for at en fører videre systemet med ulike finansieringsordninger, dvs.
én ordning for Den norske kirke og en annen ord-ning for andre tros- og livssynssamfunn.
Dette betyr ikke at Grunnloven § 16 prinsipielt setter sperre for å etablere en felles ordning for finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Særlig av hensyn til forenkling kan det fremstå som nærliggende å vurdere en fel-les finansieringsløsning, dvs. enten en felfel-les bud-sjettstyrt ordning eller en regelstyrt ordning for finansiering. Departementet mener imidlertid at det, praktisk sett, vil være krevende å utforme og praktisere en felles ordning i samsvar med formå-lene i Grunnloven § 16.
På den ene siden vil en felles, budsjettstyrt til-skuddsordning hvor samtlige tros- og livssyns-samfunn mottar bevilgninger etter søknad, etter departementets vurdering være krevende å utforme og praktisere uten å utfordre Grunnloven
§ 16 siste punktum om ikke-diskriminering. Både av hensyn til likebehandling av søknadene og av hensyn til de administrative konsekvensene ville det dessuten være nødvendig å begrense antallet støtte- og søknadsberettigede samfunn kraftig.
Det er vanskelig å se for seg at antallskravet med en slik ordning ville kunne settes lavere enn 1000
medlemmer. Med en grense på 1000 medlemmer ville antall tros- og livssynssamfunn, ut fra dagens statistikk, bli redusert til 86, se nærmere i punkt 23.2.1. Departementet mener det, selv med en reduksjon til 86 søknadsberettigede tros- og livs-synssamfunn, ville være svært krevende å prakti-sere en slik ordning på en måte som medfører at tros- og livssynssamfunnene mottar støtte på like vilkår.
På den andre siden mener departementet at en regelstyrt budsjettordning for Den norske kirke kan være vanskelig å forene med statens under-støttelsesplikt overfor Den norske kirke. Den nor-ske kirke «forblir Norges folkekirke og understøt-tes som sådan av staten», jf. Grunnloven § 16 andre punktum. De offentlige tilskuddene til Den norske kirke ivaretar noen bestemte formål, i lys av Den norske kirkes historiske og aktuelle rolle som folkekirke, og kommer til uttrykk i mål for statens bevilgninger:1
– Den norske kirke skal være en landsdekkende, lokalt forankret kirke.
– Den norske kirke skal ha en oppslutning som bekrefter dens karakter som folkekirke.
– Den norske kirke skal formidle evangelisk-luthersk tro og tradisjon og tilby trosopplæring til alle døpte barn.
– Den norske kirke skal være organisert i sam-svar med demokratiske verdier og prinsipper.
Etter departementets syn skjer derfor understøt-telsen av Den norske kirke best i en budsjettstyrt ordning som har grunnlag i et lovbestemt finansi-eringsansvar, men der bevilgningsnivået til en viss grad fastsettes politisk og konkret, som i dag.
Flere instanser har innvendt at også andre tros- og livssynssamfunn er og vil være landsdek-kende og bygge på demokratiske verdier, og at det derfor ikke er grunnlag for å forskjellsbe-handle Den norske kirke, jf. gjengivelsen av høringsuttalelser i punkt i 15.4. Departementet er ikke uenig i at disse egenskapene også gjelder og/eller kan gjelde andre tros- og livssynssam-funn. Forskjellen ligger i at staten med grunnlag i Grunnloven § 16 krever at Den norske kirke blant annet er landsdekkende og demokratisk for å få understøttelse som folkekirke, jf. Prop 1 S (2018–
2019) og lovforslaget § 10 om formålet med den særlige lovgivningen om Den norske kirke. Det er dette – at staten i og i medhold av Grunnloven
§ 16 stiller denne typen krav – som etter departe-mentets syn tilsier, og uansett kan forsvare, en
1 Jf. Prop. 1 S (2018–2019) s. 122
separat ordning for finansiering av Den norske kirke.
Separate tilskuddsordninger må imidlertid utformes slik at andre tros- og livssynssamfunn understøttes «på lik linje» i tråd med Grunnloven
§ 16 fjerde punktum og i tråd med krav som følger av statens konvensjonsforpliktelser. Det kan argu-menteres for at offentlig understøttelse gjennom to ulike ordninger i seg selv, også rettslig sett, utgjør en forskjellsbehandling. Departementet mener imidlertid til at slik forskjellsbehandling i alle tilfelle forfølger formål som er forankret i Grunnloven § 16 og som derfor har en objektiv og rimelig begrunnelse, jf. kravet om ikke-diskrimi-nering (se punkt 5.5.3). Departementet vil dessu-ten peke på at ulikhedessu-tene i ordning naturligvis ikke er til hinder for å tilstrebe likhet i resultat, dvs. nivået på tilskuddene.
I tråd med departementets hovedforslag i høringen tilrår departementet etter dette at de
offentlige overføringene til Den norske kirke fort-satt bør være basert på vanlige budsjettvurderin-ger fra år til år, at de offentlige tilskuddene til andre tros- og livssynssamfunn baseres på de offentlige overføringene til Den norske kirke, og at tilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke bør være regelstyrt som i dag.
Både tilskuddsordningen for Den norske kirke og tilskuddsordningen for de andre tros- og livssyns-samfunnene foreslås lovregulert.
I kapittel 15 er forslaget til tilskuddsordning for Den norske kirke framstilt.
Forslaget til tilskuddsordning for tros- og livs-synssamfunn utenom Den norske kirke er beskre-vet i kapittel 16. Departementet har her foretatt noen vesentlige justeringer i forhold til det forsla-get som var på høring. Formålet med endringene er å styrke hensynet til likebehandling.
12 Lovgivningens formål og virkeområde
12.1 Gjeldende rett og Stålsett-utvalgets forslag
Som det er redegjort for i punkt 2.6 i meldingsde-len, er det i dag tre lover som primært regulerer tros- og livssynssamfunnene og deres virksomhet, herunder tilskuddsordningene; trossamfunns-loven, livssynssamfunnsloven og kirkeloven.
Verken trossamfunnsloven eller livssynssam-funnsloven har i dag en tydelig formålsbestem-melse. Det har derimot kirkeloven. Etter kirke-loven § 1 er formålet med kirke-loven «å legge til rette for et aktivt engasjement og en stadig fornyelse i den evangelisk-lutherske folkekirke i Norge».
Stålsett-utvalgets lovforslag omhandlet uteluk-kende tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Utvalget foreslo føl-gende formålsbestemmelse i loven (se også til-leggsforslaget fra et mindretall):
«Formålet med denne loven er å sikre offentlig finansiering av tros- og livssynssamfunn på likeverdig nivå som Den norske kirke.»1 Etter gjeldende rett har «registerført trudoms-samfunn» (trossamfunnsloven § 19), «andre orga-niserte trudomssamfunn» (trossamfunnsloven
§ 19 a) og «livssynssamfunn» (livssynssamfunns-loven § 1) rett til årlig tilskudd fra stat og kom-mune. Begrepene «trossamfunn» og «livssyns-samfunn» er imidlertid ikke definert i verken lov-givningen eller forskriftene. Utviklingen og for-valtningen av tilskuddsordningene har derfor vært basert på en alminnelig forståelse av begre-pene og på den veiledningen som finnes i lovenes forarbeider.
Når det gjelder trossamfunnsbegrepet, viste Dissenterlovkomiteen av 1962 til «vanlig språk-bruk» og la til at «[i] ordet ligger forutsetningen om at det er tale om en positiv religiøs tro. Et humanitært selskap, eller en forening for antireli-giøs propaganda er ikke trossamfunn i lovens
for-stand».2 Komiteen karakteriserte for øvrig tros-samfunn på følgende vis (s. 28):
«Etter sin egenart tar trossamfunn sikte på en mer dyptgående, varig og omfattende påvirk-ning av sine medlemmer. Det oppfattes som noe annet og mer betydningsfullt å gå inn i et trossamfunn enn å bli medlem av en eller annen slags forening.»
I det videre lovforarbeidet ble det vektlagt at det neppe var praktisk behov for en definisjon av begrepet.3 I Ot.prp. nr. 59 (1980–81) framhevet Justis- og politidepartementet at «[k]jernen i tros-samfunnsbegrepet er at det er et fellesskap basert på religiøs tro, og at det derfor oftest, men ikke alltid, er eksklusivt, dvs. en person kan bare til-høre ett trossamfunn». I rundskriv G-200/88 uttalte Justis- og politidepartementet følgende om hva som er et trossamfunn i lovens forstand:
«Etter trossamfunnsloven kreves vanligvis at et religiøst trossamfunn må være fast organisert som en menighet som driver jevnlig møtevirk-somhet og at menigheten har en fast prest/for-stander som er bosatt her i landet. Videre må menigheten føre medlemsfortegnelse.»
Når det gjelder «livssyn» og «livssynssamfunn», bemerket Justis- og politidepartementet at begre-pene er nokså vage og upresise.4 Departementet mente at det ville være vanskelig å gi et klart og presist uttrykk for innholdet i begrepene i en rela-tivt kort lovtekst og fant ikke grunn til å innføre en definisjon av begrepet livssynssamfunn i loven.
Forarbeidene gir imidlertid noe veiledning om hva som ligger i «livssyn» og «livssynssamfunn».
Det framkommer at livssynssamfunn etter norsk rett – i motsetning til trossamfunn – er sekulære eller ikke-religiøse sammenslutninger. Videre sies det:
1 NOU 2013: 1 s. 422
2 Innstilling om lov om trossamfunn (1962) 3 Jf. Ot.prp. nr. 27 (1967 – 68) s. 25 4 Ot.prp. nr. 59 (1980 – 81)
«Et livssyn kjennetegnes først og fremst av to forskjellige forhold.
For det første at det tar opp de mer sentrale spørsmål knyttet til menneskelivet. De religi-øse samfunnene, iallfall de kristne, vil gjerne knytte dette til Guds eksistens. De ikke-religi-øse livssyn vil søke andre veger.
For det andre vil det være et kriterium på et livssyn at det tar standpunkt til sentrale etiske spørsmål og prøver å se disse i sammenheng.
Et livssynssamfunn vil omfatte sammen-slutninger organisert rundt medlemmenes fel-les livssyn. Det vil ofte prøve å systematisere og videreutvikle dette, eventuelt også utbre det.Departementet vil i denne sammenheng særlig understreke en felles etisk grunnhold-ning som kriterium på et livssynssamfunn.
Rene filosofiske sammenslutninger vil det ikke være naturlig å kalle livssynssamfunn i denne sammenheng. Det samme gjelder for organisa-sjoner som først og fremst tar sikte på å bekjempe andre livssyn.
Det vil heller ikke være naturlig å gi støtte til organisasjoner som vel kan ha et enhetlig syn på de spørsmål som er nevnt ovenfor, men som i det vesentlige driver virksomhet av annen art, f. eks. politisk eller forretningsmes-sig.»5
Stålsett-utvalget foreslo en felles tilskuddslov for alle tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Disse skulle ha like rettigheter og plikter.
Utvalgets lovforslag videreførte ikke skillet mel-lom registrerte og uregistrerte trossamfunn, og utvalget vektla at det i dag gjenstår små forskjeller i plikter mellom de to kategoriene trossamfunn.
Utvalgets lovforslag inneholdt definisjoner av begrepene tros- og livssynssamfunn (utkastet § 2-2 om vilkår for tilskudd):
«For å få statstilskudd, må tros- eller livssyns-samfunnet oppfylle følgende vilkår:
– Et trossamfunn må være basert på felles for-pliktende oppfatninger om tilværelsen der mennesket ser seg selv i relasjon til en gud eller en eller flere transendente makter.
– Et livssynssamfunn må være basert på felles forpliktende oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og holdning til sentrale etiske spørsmål.»
I spesielle merknader til forslaget til lovbestem-melse ga utvalget en omtale av innholdskravet og påpekte blant annet at det var «knyttet til oppfat-ninger om tilværelsen»:
«Vilkårene er noe forskjellige for trossamfunn og livssynssamfunn. Med formuleringen «fel-les forpliktende oppfatninger» som fel«fel-les karakteristikk av både tros- og livssynssam-funn, uttrykkes at oppfatningene er ment å være retningsgivende for medlemmenes liv, og at de er ment å være gyldige eller sanne. Dette innebærer ikke et krav om en test av det enkelte medlems forhold til de felles oppfatnin-gene.»6
Utvalget foreslo dessuten videre i forslaget til
§ 2-2 en eksplisitt avgrensing mot visse typer virksomhet.
«Samfunnet må ikke være dannet eller drives ut fra økonomisk egeninteresse, eller ha som hovedformål humanitært virke, personlig selv-utvikling eller helse, kulturell virksomhet eller politisk aktivitet.»