Del II Proposisjonsdel
16.2 Én statlig finansiert tilskudds-
16 Tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunn
samfunnet har aktivitet i kommunen. Kommu-nene foretar totalt ca. 24 000 utbetalinger, som alle er enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Nær 19 000 av vedtakene gjelder tilskudd til samfunn med færre enn ti medlemmer i kommunen. De fleste utbetalingene er av beskjeden størrelse, ofte mindre enn 5 000 kroner. Fylkesmennene er klageinstans for kommunenes vedtak om til-skudd, mens Barne- og familiedepartementet er klageinstans for fylkesmennenes vedtak.
Før det kan utbetales tilskudd må hver kom-mune fastsette tilskuddssatsen per medlem. Blant annet må kommunen avklare hvilke tilskudd til Den norske kirke som skal tas med i beregningen av tilskuddssatsen. Tilskudd til kirken som gjel-der alle innbyggere i kommunen eller ikke er utgifter til egentlig kirkelige formål, skal som nevnt trekkes ut.
Tilskuddsordningene for tros- og livssynssam-funn var en sentral del av Stålsett-utvalgets man-dat, og utvalget la fram flere forslag til revisjon av dagens tilskuddsordninger.
Utvalget mente at flere hensyn tilsa at staten tok over kommunenes forpliktelser på området.
Det ble vist til at kommunene årlig foretar mange tusen utbetalinger, hvorav flere med grunnlag i ett tilskuddstellende medlem i et tros- eller livssyns-samfunn i kommunen. Utvalget framholdt også at selv om kommunene har god kjennskap til til-skuddsordningenes regelverk, kan det i praksis være vanskelig å foreta korrekt uttrekk av de utgiftene som ikke skal inngå i tilskuddsgrunnla-get. Dessuten mente utvalget at regelverket blir praktisert ulikt i kommunene.
Stålsett-utvalget pekte videre på at omleggin-gen de senere årene med Brønnøysundregistre-nes elektroniske kontroll av medlemskap, på mange måter har gjort kommunene til en ren utbetalingssentral, uten mulighet til selv å kontrol-lere grunnlaget for tilskuddene. På denne bak-grunnen gikk utvalget inn for at staten burde overta finansieringsansvaret for støtten og begrunnet sitt forslag slik:
«Utvalget mener at kommunenes rolle knyttet til den lovbestemte finansiering av tros- og livs-synssamfunnene er blitt redusert til en utbeta-lingsinstans. De administrative kostnadene knyttet til denne er betydelige. En overføring til statlig nivå vil bidra til en betydelig adminis-trativ forenkling for offentlige myndigheter.
For tros- og livssynssamfunnene vil det være en betydelig fordel å kunne forholde seg bare til en instans på statlig nivå for hele tilskuddet, og ikke trenge å eventuelt følge opp og purre
på tilskudd fra ulike kommuner. Utvalget mener en overføring til et statlig ansvar vil gi en mer forsvarlig og mindre tilfeldig håndtering av tilskuddsordningen. Det kan være en fordel at det er staten som tar hovedansvaret for å sikre at likebehandling av ulike tros- og livs-synssamfunn blir ivaretatt, og ikke den enkelte kommune. Dette forhindrer ikke at den enkelte kommune kan velge å gi støtte til lokale tros- og livssynssamfunns virke, for eksempel til prosjekter eller nyetableringer, så lenge kommunene ikke diskriminerer ulike livssynsuttrykk.»1
På samme tid pekte utvalget på forhold som kunne tale imot statlig overtakelse, blant annet at den økonomiske likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn ikke lenger ville bli gjennomført på lokalt nivå, dvs. i kommunene, men på nasjonalt nivå. Imidler-tid pekte utvalget på at en kunne etablere en mekanisme for å vurdere om støttenivået til Den norske kirke på kommunalt nivå ville endre seg over tid, for eksempel basert på tall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). Utvalget viste også til mulige fordelingseffekter: Tros- og livs-synssamfunn hvor de fleste medlemmene bor i kommuner som i dag gir et tilskudd per medlem som er høyere enn landsgjennomsnittet, vil tape på omleggingen, mens samfunn hvor medlem-mene i overveiende grad bor i kommuner der til-skuddet per medlem er lavere enn snittet, vil tjene på omleggingen.
16.2.2 Forslag i høringsnotatet
Departementet mente i høringsnotatet at staten burde overta finansieringsansvaret for de offent-lige tilskuddene til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke, og at det burde være en felles ordning for tros- og livssynssamfunnene.
I samsvar med Stålsett-utvalgets forslag, gikk departementet inn for å oppheve skillet mellom registrerte og uregistrerte trossamfunn.
Departementet la i disse spørsmålene særlig vekt på forenklingshensyn. Dagens tilskuddsord-ninger til tros- og livssynssamfunn har etter depar-tementets syn uforholdsmessig store praktiske og administrative konsekvenser. Departementet mente at den løpende administrasjonen av ordnin-gene ikke står i et rimelig forhold til omfanget av tilskudd. Departementet var i hovedsak enig i framstillingen i NOU 2013: 1 om at kommunenes
1 NOU 2013: 1 s. 374
rolle som tilskuddsforvalter i dag langt på vei er begrenset til å være utbetalingsinstans. Kommu-nene mottar verken samfunKommu-nenes tilskuddskrav eller samfunnenes rapporter og regnskap om bru-ken av de kommunale tilskuddene. Hvilke sam-funn som skal ha kommunale tilskudd, og for hvor mange og hvilke medlemmer, følger i dag av fyl-kesmannens vedtak om statstilskudd og resultatet av Brønnøysundregistrenes kontroll av medlems-listene. Selv om den enkelte kommunen fastsetter den kommunale tilskuddssatsen, er størrelsen på denne i overveiende grad regelstyrt.
Departementet la vekt på at økonomiplanleg-gingen og budsjettarbeidet i mange kommuner vil bli enklere dersom den kommunale finansierings-oppgaven på området faller bort. I dag er de bud-sjettmessige virkningene av tilskuddsordningene lite forutsigbare, siden det først er på høsten i det enkelte året at kommunene mottar oversikter fra Brønnøysundregistrene over antallet medlemmer i kommunen som det skal gis tilskudd for.
Departementet mente at det også for tros- og livssynssamfunnene ville være en betydelig admi-nistrativ lettelse dersom disse ikke trenger å for-holde seg til kommunene for å få utbetalt tilskudd.
Problemstillingene omkring forskjellene i kom-munenes praktisering av regelverket ville dess-uten bortfalle.
Potensialet for besparelser i den offentlige for-valtningen, staten og kommunene sett under ett vil være stor dersom saksfeltet samles på statens hender. Kvaliteten i forvaltningspraksisen på området vil også kunne bli styrket.
Departementet mente utgangspunktet for stat-lig overtakelse av tilskuddene til tros- og livssyns-samfunnene burde være at dagens kommunale bevilgninger til samfunnene trekkes ut av statens rammetilskudd til kommunene.
16.2.3 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av instansene som sendte inn høringssvar, ga sin tilslutning til at staten overtar kommunenes finansieringsansvar for tilskudd til tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Instanser i Den norske kirke utgjorde sam-let størstedelen av dette flertalsam-let. Blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke var nær halvparten enig i forslaget. En betydelig andel uttalte seg ikke. Flesteparten av fylkesmen-nene og kommufylkesmen-nene som avga høringsuttalelse, sa seg enig i departementets forslag. Bare to kom-muner var uenige.
Kristiansand kommune uttalte:
«Kristiansand kommune ønsker at staten over-tar dette ansvaret av hensyn til forenkling for alle parter. Kommunene er ikke involvert i tros- og livssynssamfunnenes drift, og rappor-tering skjer til fylkesmannsembetene. En even-tuell kommunal dialog med ulike samfunn bør ikke skje på grunnlag av tilskudd, men som følge av samfunnsmessige forhold uavhengig av økonomi.»
KS mente
«at ansvaret for finansiering av andre trossam-funn bør overføres og samles hos staten. Dette vil innebære en tydelig forenkling sammenlig-net med dagens praksis.
KS legger til grunn at likebehandlingsprin-sippet mellom Den norske kirke og øvrige tros-samfunn videreføres uavhengig av hvem som har finansieringsansvaret. Samtidig ser KS det som urimelig at bevilgninger til lovpålagte plik-ter som kun følger av DNK sin særegne posi-sjon, og bevilgninger til vedlikehold av viktige kulturhistoriske kirkebygg, skal slå ut i økte til-skudd til andre trossamfunn.
Dagens finansieringsordning for trossam-funn gjør at kommunene årlig må fatte 23 000 enkeltvedtak om tildeling av tilskudd, hvorav vel 18 000 gjelder trossamfunn med mindre enn 10 medlemmer i kommunen og beskjedne tilskuddsbeløp. Tildelingen er regelstyrt, dvs.
at det ikke er rom for lokalt skjønn og lokale prioriteringer. Det framstår som en betydelig administrativ forenkling samlet for offentlig sektor at dette ansvaret i sin helhet overtas fra staten.»
Andre høringsinstanser som var enige med depar-tementet, argumenterte med at forslaget vil gi større grad av likebehandling av tros- og livssyns-samfunnene, og at det vil bidra til forenkling og administrative besparelser for alle parter.
Borg bispedømmeråd skrev:
«Borg bispedømmeråd støtter forslaget, og mener det vil være en fordel for tros- og livs-synssamfunn utenfor Den norske kirke at sta-ten overtar kommunenes finansieringsansvar. I tillegg til at dette vil bety en betydelig adminis-trativ forenkling både for det offentlige og det enkelte tros- og livssynssamfunn, vil det i større grad sikre likebehandling tros- og livs-synssamfunnene imellom. Slik dagens ordning fungerer har det den utilsiktede konsekvensen at det er ulik praksis kommunene imellom når
det gjelder omfanget på støtten, samt stor grad av uforutsigbarhet på når støtten blir utbetalt det enkelte tros- og livssynssamfunn.»
Flere tros- og livssynssamfunn svarte imidlertid at de var enige under forutsetning av at staten også overtok kommunenes finansieringsansvar for Den norske kirke. Oslo katolske bispedømme uttalte:
«Vår enighet er betinget av at finansieringskil-dene forblir de samme for Dnk og alle andre.
Med andre ord, hvis Dnk kommer inn under rent statlig finansiering vil vi være enig i forsla-get. Derimot hvis Dnk vil få en særordning med kombinert statlig og kommunal finansier-ing, vil vi oppfatte forslaget som en meget uhel-dig forskjellsbehandling i strid med Grl. § 16.»
Også Samarbeidsrådet for tros- og livssynssam-funn (STL) og Norges Kristne Råd (NKR) ga uttrykk for at det var ønskelig å statliggjøre til-skuddet, og at dette helst da burde innebære at også tilskuddet til Den norske kirke blir et rent statlig tilskudd, eller at det blir lagt opp til meka-nismer som kan korrigere mot kommunenes fak-tiske utgifter til Den norske kirke. NKR uttalte:
«Forslaget om statliggjøring av tilskudd til tros-og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke er isolert sett godt begrunnet i høringsnotatet.
NKR vil imidlertid hevde at det vil være mer i tråd med likebehandlingsprinsippet at alle til-skudd til Den norske kirke også gis fra staten.
En videreføring av dagens ordning med sepa-rate tilskudd til Den norske kirke fra stat og kommune samtidig som andre tros- og livs-synssamfunn mottar tilskudd i sin helhet fra staten, vil lett bidra til lite transparens og kon-troll med at likebehandling faktisk finner sted.
Det er heller ikke lagt opp til mekanismer som periodisk følger utviklingen i kommune-nes budsjettering til Den norske kirke for å kor-rigere statstilskuddet til de øvrige tros- og livs-synssamfunnene. Skal likebehandlingen ivare-tas over tid er det nødvendig at det etableres periodiske milepæler eller kontrollposter, der utviklingen i KOSTRA-tallene for kommunenes tilskudd danner utgangspunkt for justeringer av statstilskuddet til tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke.
Primært ønsker NKR at tilskudd til alle trossamfunn inklusive Den norske kirke skal komme fra samme kilde.»
STL uttalte:
«Hvis statliggjøringen av tilskudd utelukkende gjøres for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke må det legges opp til en jus-tering i forhold til den kommunale finansierin-gen (faktiske utgifter) som Den norske kirke mottar. Dette bør ideelt sett skje hvert år.»
Kirkemøtet 2018 uttalte:
«Kirkemøtet gir sin tilslutning til forslaget om at staten overtar kommunenes finansieringsan-svar for tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Forslaget vil innebære en betyde-lig forenkling både for staten, kommunene og tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke. Dersom finansieringsansvaret for Den norske kirke videreføres som delt mellom stat og kommune, forutsetter Kirkemøtet at det foretas jevnlige beregninger med sikte på å iva-reta likebehandlingsprinsippet. Dersom det skulle vise seg at offentlig tilskudd over tid skulle utvikle seg ulikt mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, bør det etableres en ordning som gir mulighet for korreksjon, for eksempel hvert fjerde år.»
Blant høringsinstansene som var uenige i departe-mentets forslag, ble det pekt på likebehandlings-hensyn, og at tros- og livssynssamfunnenes øko-nomi og de lokale båndene mellom kommune og tros- og livsssynssamfunn kunne bli svekket:
Nordre Osen menighetsråd skrev:
«Finansiering bør være likt for DnK og andre trossamfunn, altså både statlig og kommunal finansiering. Det ansvarliggjør kommunene og sikrer god lokalkunnskap om religiøs tilhørig-het.»
Tromsø stift / Den katolske kirke i Nord-Norge uttalte:
«Kommunale tilskudd ligger i Nord-Norge 25 til 30 % over det statlige, og for Tromsø stift vil overgang til statlig finansiering bety vesentlig nedgang i inntekter og tilsvarende forskjellsbe-handling til Dnk. I Nord-Norge kan Dkk ikke tilby lokaler og betjening som er i nærheten av det Dnk disponerer over. Mange steder låner/
leier man kirker og lignende, men det gjelder ikke over alt, og det kan være ulike hindringer.
Flere steder er det ingen lokaler eller svært nødtørftige forhold for messer, og enda verre for høytidelige anledninger som dåp, vigsel etc.; det vanskeliggjør å gi katolikker som bor
spredt en verdig betjening. I tillegg kommer forskjellen som følge av ulikheten vedrørende merverdiavgift, ...»
Islamsk Kultursenter Nordland skrev:
«Dette kan innebære mindre tilskudd for tros-samfunn i Norge. Det legges opp til at mange trossamfunn skal inneha et samfunnsansvar.
Ved mindre tilskudd, kan dette påvirke viktige samfunnsoppgaver trossamfunnene i dag utfø-rer.»
Saksumdal menighetsråd mente at
«[b]åndene mellom kommune og tros- og livs-synssamfunn vil svekkes dersom kommunen ikke lenger er tilskuddspart. Dette er ikke bare et finansielt spørsmål, men handler også om grunnlaget for samhandling kommune/tros og livssynssamfunn.»
16.2.4 Departementets vurderinger
Departementet opprettholder sitt forslag fra høringsnotatet om å forenkle tilskuddsordnin-gene til én, statlig tilskuddsordning for tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke, se lovforslaget § 5 første ledd. Etter departementets vurdering vil så vel staten og kommunene som det enkelte tros- og livssynssamfunnet være best tjent med en slik omlegging. Forslaget vil gi en betyde-lig forenkling og besparelse, ikke minst ved at det ikke lenger skal treffes enkeltvedtak om tilskudd i hver kommune.
Kommunale forskjeller når det gjelder tilskud-denes størrelse, både som følge av variasjon i bevilgningene til Den norske kirke og eventuelle ulikheter i kommunenes praktisering av reglene om fastsetting av tilskuddssatsen, vil bli utjevnet i statstilskuddet som tros- og livssynssamfunnene vil motta.
Gjeldende ordning for kommunale tilskudd til tros- og livssynssamfunn er regelstyrt, og omleg-gingen vil heller styrke enn svekke det kommu-nale selvstyret. Lokale bånd mellom kommune og tros- og livssynssamfunn vil kunne bli ivaretatt selv om kommunene ikke lenger skal være lovpå-lagt å gi tilskudd til ethvert tros- eller livssynssam-funn med minst ett medlem bosatt i kommunen (uavhengig av om samfunnet driver aktivitet i kommunen). Omleggingen vil ikke være til hinder for at den enkelte kommune samarbeider med og gir tilskudd til tros- og livssynssamfunn som har virksomhet i kommunen.
Omleggingen innebærer en omfordeling av oppgaver mellom staten og kommunene. Kommu-nenes utgiftsforpliktelser faller bort og overtas av staten. Dette kan teknisk gjennomføres ved at dagens kommunale bevilgninger til tros- og livs-synssamfunnene trekkes ut av statens rammetil-skudd til kommunene, se nærmere om overgan-gen til ny tilskuddsordning i punkt 23.2 og lovfor-slaget § 23.
Dette forslaget er etter departementets oppfat-ning ikke avhengig av at det gjennomføres en til-svarende reform av tilskuddsordningen for Den norske kirke, slik enkelte høringsinstanser har ment. Departementet kan ikke se at likebehand-lingshensyn eller andre hensyn tilsier at tilskudds-ordningene må være like, jf. departementets vur-dering i punkt 11.6. Etter departementets syn kan det imidlertid, som flere høringsinstanser også har pekt på, være grunn til at fastsettelsen og reguleringen av statstilskuddet til tros- og livs-synssamfunn utenom Den norske kirke også tar hensyn til utviklingen i de kommunale tilskud-dene til Den norske kirke når det videreføres et kommunalt finansieringsansvar for Den norske kirke, se nedenfor i punkt 16.3 og lovforslag § 5 fjerde ledd og § 23 første ledd.