Del II Proposisjonsdel
17.4 Høringsinstansenes syn på
tråd med gjensidighetsprinsippet i internasjo-nale relasjoner. Departementet mener derfor at et eventuelt forbud bør gjelde for finansier-ing fra stater som ikke selv praktiserer religi-onsfrihet – det vil si stater som er ansvarlige for gjentatte og alvorlige krenkelser av retten til religionsfrihet. Hvilke konkrete stater som skal omfattes, vil departementet kunne komme til-bake til i arbeidet med forskrift til loven.
Etter departementets forslag vil tilskudds-vilkåret kun omfatte offentlig utenlandsk finan-siering, det vil si bidrag fra offentlige organer og rettssubjekter under den fremmede statens eller andre offentlige myndigheters kontroll.
Det vil kunne være vanskelig å avgjøre om en finansiering skal tilskrives staten eller et privat rettssubjekt. Et individ som innehar en ledende rolle vil f.eks. lett bli assosiert med staten. I enkelte sammenhenger kan det formodes at vedkommende handler på statens og ikke på egne private vegne.
Regler om avståelse fra å motta slik uten-landsfinansiering bør uansett praktiseres med en viss varsomhet. Tros- og livssynssamfunn som har tatt imot bidrag i aktsom god tro om at bidragsyteren ikke er et offentlig organ eller kontrollert av det offentlige, skal ikke rammes.
Spørsmålet om kriterier for når et rettssub-jekt skal anses styrt eller kontrollert av staten, vil departementet komme tilbake til i arbeidet med forskriftene til loven.
For at formålet med tilskuddsvilkåret i størst mulig grad skal oppnås, bør det gjelde flere former for støtte, ikke bare direkte penge-bidrag. Også verdien av varer, tjenester og andre tilsvarende ytelser som er mottatt vederlagsfritt eller til underpris, bør inklude-res.
Med små bidrag kan det neppe sies å fore-ligge en påregnelig risiko for uheldige bindin-ger eller forventninbindin-ger om innflytelse på eller gjenytelse fra mottaker. Dette taler for at det bør være en beløpsgrense for når vilkåret skal anses brutt. En beløpsgrense vil imidlertid kunne åpne for omgåelser, f.eks. ved at det ytes flere bidrag under grensen, hvilket tilsier at den også bør gjelde for summen av flere bidrag fra én stat, eventuelt over en viss periode.
Departementet mener at 100 000 kroner i utgangspunktet kan være en passende grense, og at den bør gjelde både for ett og summen av flere bidrag fra én stat i løpet av ett regn-skapsår. Beløpsgrensen bør etter hvert juste-res i tråd med prisveksten, hvilket kan tale for at den fastsettes i forskrift.
Av likebehandlingshensyn bør vilkåret gjelde for både tros- og livssynssamfunn.
Dersom man vil innføre et lovmessig hin-der mot uønsket utenlandsk finansiering av trossamfunn i Norge, mener departementet det best kan gjøres med følgende bestemmelse i lovutkastet § 6 tredje ledd: «Tros- eller livs-synssamfunn som tar imot bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livs-synsfrihet, kan nektes tilskudd etter § 4.»»
17.3.5 Krav om erklæring som vilkår for tilskudd
I høringsnotatet foreslo departementet at tros- og livssynssamfunn eksplisitt skal forplikte seg til å oppfylle vilkårene for tilskudd når samfunnet fremmer krav om tilskudd.
Departementet pekte på at en slik erklæring vil kunne bidra til at forutsetningene for tilskuddet blir klargjort for tros- og livssynssamfunnene, den kan bidra til bevisstgjøring om vilkårene i samfun-nene og den kan lette oppfølgingen dersom det oppstår mistanke om brudd på tilskuddsvilkårene.
17.3.6 Særlige hjemler for straff
Gjeldende trossamfunnslov § 29 inneholder en bestemmelse som fastsetter at brudd på nærmere angitte paragrafer i trossamfunnsloven kan straf-fes med bot. De fleste av disse bestemmelsene gjelder offentlige oppgaver som trossamfunnene ikke lenger har. Stålsett-utvalget mente det ikke var hensiktsmessig med en «egen rett til å ilegge bøter i loven».4
Departementet viste i høringsnotatet til dette og til at straffeloven selv, blant annet i kapittel 39 om forseelser mot person, inneholder straffehjem-ler som fortsatt kan være aktuelle. Det ble derfor ikke foreslått videreført bestemmelser med sær-lige straffehjemler i den nye loven.
17.4 Høringsinstansenes syn på
sist, men det var få konkrete forslag til endrede formuleringer.
Norges nasjonale institusjon for menneskeret-tigheter uttalte:
«Også når det kommer til vilkårene for statstil-skudd (ny § 6 og til dels § 3) er det nødvendig-vis vanskelig å finne noen ideell regulering.
Menneskerettslig er departementets innfalls-vinkel om å tydeliggjøre vilkårene (i forhold til f.eks. dagens regulering) av hensyn til blant annet forutberegnelighet, likebehandling og ensartet praksis, en positiv innfallsvinkel. Sam-tidig er det vanskelig å se for seg vilkår som ikke vil etterlate noe rom for skjønnsmessige vurderinger.
For å bøte noe på utfordringene som kan følge med skjønnsutøvelse, er det positivt at departementet fremhever behovet for å bygge opp kompetanse og kapasitet på området – for eksempel ved å samle forvaltningen av regel-verket hos ett embete.
Innenfor de menneskerettslige rammene vil staten ha en viss skjønnsmargin til å foreta avveiinger mellom ulike hensyn og rettigheter (inkludert andre menneskerettigheter).
Skjønnsmarginen inkluderer et rom til å vur-dere hvilke vilkår som anses mest hensikts-messige å operere med – så fremt disse vilkå-rene oppfyller kravene om å være saklige, objektive og rimelige.
Det vil kunne være ulike syn på de fore-slåtte vilkårene, både når det kommer til hen-siktsmessighet og terskler (f.eks. antallsvilkå-ret om 500 medlemmer og aldersgrensen på 15 år). Nasjonal institusjon er likevel i utgangs-punktet ikke av den oppfatning at skjønnsmar-ginen overtres med det skisserte forslaget.
Departementet har gjort en relativt grundig vurdering av ulike hensyn for og mot de vilkå-rene som foreslås (evt. ikke foreslås), og også sett hen til de menneskerettslige rammene i sine vurderinger. Slike avveininger av mennes-kerettslig relevante faktorer har betydning for om reguleringer anses innenfor statens skjønnsmargin. Samtidig vil eventuelle rele-vante innspill til vilkårene under høringsrun-den, og hvordan disse eventuelt reflekteres eller besvares i tilknytning til det endelige lov-forslaget, kunne ha betydning for den endelige menneskerettslige vurderingen av vilkårene.
Det er verdt å merke seg at det synes å være en tiltagende tendens i EMDs praksis at kvaliteten på nasjonale prosesser og statens begrunnelse,
er av betydning i EMDs eventuelt etterføl-gende prøving.
Avslutningsvis er det grunn til å bemerke at den menneskerettslige vurderingen ikke bare vil avhenge av hvordan vilkårene utformes i lovgivningen. Den vil også avhenge av hvordan vilkårene konkret praktiseres i fremtiden, for eksempel for å unngå diskriminering. Dette er det viktig å være oppmerksom på, blant annet av hensyn til at vilkårene nødvendigvis – uan-sett endelig utforming – vil måtte innebære noe rom for skjønnsutøvelse.
Også på denne bakgrunn vil den fremtidige oppfølgingen være av betydning. Nasjonal institusjon anbefaler at det legges opp til jevn-lige evalueringer av både lovverket og praktise-ringen, dersom loven skulle bli innført.»
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI) uttalte at
«presiseringen om norsk lov i første ledd i lov-forslaget § 6 er viktig for å sikre at staten ikke finansierer samfunn som begår alvorlige lov-brudd. Fra et integreringsperspektiv er spesi-elt henvisning til lovbestemmelser som skal hindre oppfordring til hat og vold viktig.
[…]IMDI mener det bør vurderes å ha med i verdivilkårene at tros- og livssynssamfunn som oppmuntrer til oppvekstsvilkår eller sprer hold-ninger som hemmer barns mulighet for delta-kelse i, og tillit til, storsamfunnet kan nektes til-skudd. Eksempel kan være å oppfordre til å ikke ha sosial omgang med andre utenfor tros-eller livssynssamfunnet, tros-eller til ikke å delta på ulike fellesarenaer.»
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) uttrykte støtte til
«departementets forslag om at alvorlige lov-brudd, herunder brudd på straffeloven og dis-krimineringslovgivningen, skal kunne være grunnlag for å nekte tilskudd. Videre støtter ombudet forslaget om at krenkelser av andres rettigheter og friheter kan medføre nektelse av tilskudd. Ombudet er imidlertid skeptisk til lovforslaget § 6 andre ledd, andre punktum, som lyder slik: «Samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstsvilkår for barn som er klart skadelige, skal nektes tilskudd.»
Slik ombudet ser det, innebærer dette en mistenkeliggjøring og en stigmatisering av
tros- og livssynssamfunn som det ikke er grunnlag for.»
Barneombudet ga støtte til at vilkårene for statstil-skudd reguleres mer utfyllende i loven.
«Vi støtter også at det er et vilkår knyttet til alvorlige lovbrudd og ett verdimessig vilkår, men forståelsen av vilkårene må utdypes i lov-proposisjonen. Disse er for uklare nå.
Det er særlig nødvendig å tydeliggjøre det verdimessige vilkåret og forholdet til Barne-konvensjonen.»
Norges Kristne Råd (NKR) uttalte blant annet føl-gende:
«NKR oppfatter forslag til § 6 som et forsøk på å finne en god erstatning for begrepet «rett og sømd» og «rett og moral» i gjeldende trossam-funnslov. Som vi også uttrykte i vår høringsut-talelse til NOU 2013: 1 «Det livsynsåpne sam-funn», mener vi at begrepet kan trenge en nær-mere avklaring. Problemet er som høringsno-tatet påpeker, først og fremst knyttet til begre-pet «sømd«eller «moral» som er begreper overlatt til skjønn i større grad enn lov og rett.
NKR vil hevde at de forhold som er listet opp i forslaget til § 6, 1. ledd ikke primært handler om «sømd» eller «moral», men lov og rett. Vi mener det derfor er unødvendig å spe-sifisere nærmere om særskilte lovbrudd man skal ha oppmerksomheten rettet mot. Vi mener denne katalogen av henvisninger til bestemt lovgivning hører hjemme i forarbei-dene til loven og ikke i selve lovteksten. Det kan også tenkes at det i fremtiden kan oppstå nye problemstillinger kan gi grunnlag for sank-sjoner med bakgrunn i lov. NKR vil mene at alle sanksjoner som er knyttet til lovbrudd eller fag-lig skjønn, bør behandles av domstolene eller relevante fagombud og tilhørende nemder der det er aktuelt. Eventuelle iverksettelse av sank-sjoner med bakgrunn i lov bør utsettes til saken er avklart i kompetente organer.
§ 6, 4. ledd er uklart. Det gir hjemmel for å ikke bare å nekte å utbetale tilskudd, men også å kreve tilskudd tilbakebetalt. Det sier ikke noe om hvor langt tilbake i tid staten skal kunne kreve tilskuddet tilbakebetalt. Det kan tenkes at man mener det er så langt tilbake i tid man kan påvise at vilkårene har vært brutt. Dersom det er ment slik bør det også fremkomme i lov-teksten.
§ 6, 5. ledd gir departementet forskrifts-hjemler knyttet til § 6. NKR mener som påpekt ovenfor at både prosedyren og hvilket fagorgan som skal foreta vurderingen som ligger til grunn for beslutning etter § 6.2 ledd, 2. punk-tum bør fremgå av lovteksten og ikke fastsettes i forskrift.
Til slutt vil vi generelt anføre at sanksjo-nene under § 6 ikke bare bør gjelde retten til til-skudd, men også omfatte inndragelse av regis-trering, med rett til tilskudd og rett til å forestå ektevielser. Vi foreslår at lovteksten endres i samsvar med dette.
Når det gjelder Den norske kirkes syns-punkter, vises det til Kirkerådets høringsut-talelse.»
Kirkemøtet uttalte:
«Sett i lys av religionsfriheten er Kirkemøtet prinsipielt skeptisk til å innføre vesentlig skjer-pede vilkår for tilskudd, men deler vurderingen av at det er grunn til å presisere det grunnleg-gende vilkåret i dagens lovgivning om ikke å krenke «rett og moral» eller «rett og sømd».
Samtidig bør dette gjøres på en måte som ikke stigmatiserer medlemmer i ulike tros- og livs-synssamfunn.
Kirkemøtet mener det fremstår uklart hva som kan regnes som et lovbrudd et tros- og livssynssamfunn – som sådan – gjør.»
Forslaget i høringsnotatet om at tros- og livssyns-samfunn skal kunne nektes tilskudd dersom de mottar bidrag fra stater som ikke respekterer ret-ten til tros- og livssynsfrihet, fikk støtte fra et bredt flertall av instansene som avga høringsut-talelse. Oppslutningen om forslaget var størst blant fylkesmennene og instansene i Den norske kirke. Nær halvparten av tros- og livssynssamfun-nene utenom Den norske kirke uttrykte også støtte til forslaget. En betydelig andel av samfun-nene uttalte seg ikke om forslaget.
Blant høringsinstansene som var enige i departementets forslag, var det flere som påpekte at behandlingen av slike saker ikke måtte bli tilfel-dig.
Buddhistforbundet uttalte følgende:
«Dette bør også gjelde tilskudd fra organisasjo-ner og institusjoorganisasjo-ner som står for prinsipper som bryter med menneskerettighetene (som f.eks. støtte til dødsstraff for «blasfemi«/ døds-straff for å konvertere til annen religion o.l.).
Når det gjelder § 6 i lovforslaget er det viktig å
tydeliggjøre det som allerede er formulert i teksten at det innebærer at trossamfunn som står for prinsipper som bryter med menneske-rettighetene ikke bør nyte godt av offentlig finansiering.»
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) og Norges Kristne Råd (NKR) støttet kun intensjonen bak forslaget. STL skrev:
«STL* er enig i intensjonen med dette forsla-get, men er spørrende til hvordan dette prak-tisk skal reguleres. Den norske staten driver dessuten utstrakt handel med noen av de sta-tene som dette vil gjelde. Vi stiller også spørs-mål med hvilke andre følger et slikt forslag vil få. For eksempel er det medlemssamfunn hos oss som samarbeider med organisasjoner i land med myndigheter som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet. Ved tilfeller kan disse motta en form for prosjektstøtte fra egne myndigheter. Vil det kunne føre til problemer med norske finansiering? *Buddhistforbundet støtter departementets forslag, og det henvises til Buddhistforbundet eget høringssvar.»
NKR uttalte:
«NKR støtter intensjonen i forslaget om at sam-funn skal kunne nektes tilskudd dersom de mottar bidrag fra stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet, men mener det er uklart og bør presiseres hvilke følger et slikt forslag får. Hvilken forståelse av retten til tros-og livssynsfrihet er det som skal legges til grunn? Selv om det er statlige aktører eller aktører som er forbundet med disse statene det her tenkes på, vil det være svært enkelt å omgå en slik lovbestemmelse. Den vil etter vår opp-fatning først og fremst ha symbolsk betydning og eventuelt fungere som en invitasjon til krea-tiv omgåelse.
Departementet beskriver selv vanskene med kontroll og sier at trossamfunn som mot-tar slike bidrag i god tro ikke skal rammes. Her vil bevisbyrden ligge på norske myndigheter.
Departementet har heller ikke kjennskap til om dette er et utbredt fenomen. NKR mener at lovbestemmelsen er unødvendig og foreslår at leddet strykes. Enkelte vil også peke på at nor-ske myndigheter godkjenner våpeneksport til stater som bryter religionsfriheten og andre fundamentale menneskerettigheter og har utstrakt samarbeid med oljeproduserende land som gjør det samme. Dessuten er det uklart
hvorvidt dette vil kunne få noen innvirkning på norske tros- og livssynssamfunn som samar-beider med sitt søstertrossamfunn eller andre partnere som får statlig støtte i aktuelle land.»
Fagforbundet sa seg enig i forslaget, men ga føl-gende kommentar:
«Igjen et spørsmål det er vanskelig å gi et enty-dig svar på. I høringsdokumentet legger depar-tementet opp til at en rekke praktiske, juridiske og prinsipielle spørsmål knyttet til et slikt bud må avklares gjennom utarbeidelse av for-skrift. Slik det fremgår gjennom departemen-tets vurderinger rundt dette spørsmålet, er det vanskelig å finne frem til ordninger som i prak-sis hindrer stater å støtte norske tros- og livs-synssamfunn. Håndhevelsen av at slikt forbud vil kreve stor grad av kontroll fra myndighete-nes side, og det er påregnelig at en slik kontroll i noe grad vil bli vilkårlig. For å begrense en slik vilkårlighet er det viktig at en fremtidig for-skrift sikrer at all utenlandsk støtte til norske tros- og livssynssamfunn utløser nødvendig rapporteringsplikt.»
Blant noen av høringsinstansene som var uenig i departementets forslag, ble det vist til at man hel-ler burde forby handel med slike stater, og at det vil være umulig å føre kontroll med en slik regel.
Det Mosaiske Trossamfunn uttalte for eksempel følgende:
«Dette er godt problematisert i STLs hørings-svar. Det åpner for betydelig usikkerhet og vil være vanskelig, om ikke umulig, å anvende i praksis. Det innbyr til politisk strid som bør unngås på dette området. Det må forutsettes at samfunn som vil være registrert også følger norsk lov. Dette må håndheves gjennom de enkelte lover og ikke ved ytterligere sanksjo-ner av økonomisk karakter. Økonomisk bidrag som det er tale om her, er en rett det enkelte samfunn har for at det skal være likebehand-ling. På samme måte som man har krav på alderspensjon, uansett ens personlige menin-ger, har samfunnene krav på økonomisk støtte, uansett livssyn. En slik regel vil også lett kunne føre til stigmatisering og gjøre hele samfunn ansvarlige for en enkelt persons meninger. Vi vil advare mot muligheten for misbruk av et slikt regelverk.»
Den norske Helsingforskomité gikk også imot for-slaget og begrunnet dette slik:
«Helsingforskomitéen anerkjenner at staten i sin rolle med å gi tilskudd til tros- eller livssyns-samfunn, må stille noen innholdsmessige vil-kår til de som skal motta slik støtte. §§ 6 og 7 i forslaget regulerer både hvilke handlinger og doktriner som kan føre til at et trossamfunn mister tilskudd og at det er departementet som fatter slike vedtak og kontrollerer at trossam-funnene oppfyller sine plikter. Regjeringen kan imidlertid overføre denne oppgaven til Fylkes-mannen. Det er likevel et problem ved forsla-get at noen av formuleringene er vage, som at
«samfunn som organiserer eller oppmuntrer til oppvekstsvilkår for barn som er klart skade-lige, skal nektes tilskudd.» Det er ikke spesifi-sert hvilke oppvekstsvilkår som skal regnes som klart skadelige, og det er derfor fare for at vurderingen av dette blir for subjektiv. Det samme gjelder bestemmelsen om at trossam-funn som mottar støtte fra «stater som ikke respekterer retten til tros- og livssynsfrihet»
kan nektes tilskudd. Til det er å si at noen sta-ter kan ha lovbestemmelser eller praksis som er i strid med elementer innenfor denne rettig-heten, men som det likevel vil være urimelig å
«straffe» trossamfunn for å motta støtte fra.»