Del II Proposisjonsdel
14.3 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av instansene som avga høringsut-talelse, ga sin tilslutning til forslaget om at et tros-eller livssynssamfunn må være registrert for å ha krav på tilskudd og for å kunne tildeles vigselsrett.
Nesten ingen kirkelige instanser og bare noen få
3 NOU 2013: 1 s. 207–208
tros- eller livssynssamfunn utenom Den norske kirke var imot forslaget. Også flesteparten av fyl-kesmennene støttet forslaget.
Borg bispedømmeråd uttalte:
«Borg bispedømmeråd støtter at bare tros- og livssynssamfunn som er registrerte kan tilde-les vigselsrett. I og med at ekteskapsinngåelse er en offentligrettslig handling er det av stor betydning at tildeling av vigselsretten skjer til samfunn som staten er i en etablert relasjon til gjennom krav til registrering.»
Det teologiske menighetsfakultet, som støttet for-slaget, ga følgende kommentar:
«MF støtter forslaget om at et tros- eller livs-synssamfunn må være registrert for å ha krav på tilskudd. Det bør imidlertid ikke settes krav til organisasjonsstruktur som bryter med tros-og livssynssamfunnenes selvforståelse. MF støtter at bare tros- og livssynssamfunn som er registrerte kan tildeles vigselsrett. Kirkelig vigsel har lange tradisjoner, og det skal gode grunner til å avvikle en ordning som fungerer godt. Vi ser positivt på at staten ser vigselsord-ningene i sammenheng med en aktivt støt-tende tros- og livssynspolitikk og gir vigselsrett til flere tros- og livssynssamfunn. For å opprett-holde legitimiteten i ordningen vil vi imidlertid peke på at det bør finnes ordninger med tilsyn og kontroll med samfunnenes praktisering av vigselsretten.»
Fagforbundet var også enig i forslaget og begrun-net dette med følgende:
«Dersom tros- og livssynssamfunn skal kunne ha vigselsrett må myndighetene ha nødvendig kontroll på hvordan denne retten forvaltes. Det kan derfor på dette området stilles ytterligere krav til tros- og livssynssamfunn som tildeles vigselsrett utover det som kreves for å være berettiget tilskudd.»
Misjonskirken Norge var enig i forslaget, men uttrykte motstand mot et antallskrav:
«Misjonskirken Norge er positiv til forslagene vedrørende at vigselsretten skal videreføres og at vigselsretten gjøres gjeldene for hele landet, uansett trossamfunnets virkeområde. Vi ønsker at ordningen fortsetter som i dag hvor det ikke er noe antallskrav på størrelsen på menigheten for å få vigselsrett, jf. vår
argumen-tasjon over; «krav om antall medlemmer for til-skudd». Vi vil gjøre oppmerksom på at det for små kirker ut over landet vil påløpe høye reise-kostnader og unødig stort tidsbruk for vigsler om man skal forholde seg til antallskravet.
Dette mener vi er lite distriktsvennlig og favori-serer større tettsted og byer. Forøvrig har vi ingen merknader til vigselsretten.»
Blant høringsinstansene som var uenige i departe-mentets forslag, ble det vist til at forslaget diskri-minerer små samfunn, og at vigselsretten bør kunne tildeles alle samfunn uavhengig av stør-relse. Det Almindelige Samfund uttalte:
«Vigselsretten bør ikke tas fra samfunn som har hatt slik rett og har forvaltet den på en ordentlig måte.»
Et flertall av høringsinstansene gikk imot forsla-get om å stille krav om minst 500 medlemmer som har fylt 15 år, for at tros- og livssynssamfunn skal kunne bli registrert. Motstanden var størst blant tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke og regionale og sentrale instanser i Den nor-ske kirke. Både fylkesmennene og kommunene var mer delte i synet på forslaget.
Motstanden mot forslaget var i stor grad begrunnet i hensynet til likebehandling, hensynet til samfunnenes tros- og livssynsfrihet, og at det ville gjøre det vanskeligere for små trossamfunn å opprettholde sin aktivitet og eksistens. I tillegg ble det argumentert med at statens behov for for-enkling og forsterket kontroll ikke var godt nok begrunnet. Flere av høringsinstansene som var imot et antallskrav på 500, pekte imidlertid på at et antallskrav på 100, slik Stålsett-utvalget hadde foreslått, kunne la seg forsvare.
Det norske Baptistsamfunn uttalte for eksem-pel:
«Vi mener at likebehandlingsprinsippet settes til side til fordel for forvaltningsmessige ord-ninger når antallet settes så høyt at 70–80 pst.
av alle registrerte trossamfunn faller utenfor.
Departementets argumentasjon om mulighet for administrativ samordning er irrelevant så lenge mange ikke har denne muligheten. Dess-uten har noen sammenhenger en teologisk grunnforståelse som gjør at slik sammenslåing blir umulig å foreta. Til nød kan man sette gren-sen til 100 – dersom grense skal settes.»
Det teologiske fakultet foreslo at
«departementet revurderer forslagene fra Dis-senterlovkomiteen og NOU 2013: 1 om å inn-føre en grense på 100 medlemmer for tros- og livssynssamfunn som ønsker å søke om statlig tilskudd til sin virksomhet. Høringsnotatet pre-siserer under punkt 7.5.1 at økningen i antall tros- og livssynssamfunn har vært særlig stor blant samfunn under 100 medlemmer, og en slik grensesetting virker derfor naturlig for å demme opp for de økende administrative kost-nadene ved å følge opp små og ofte lite levedyk-tige forsamlinger.»
Flere av de muslimske samfunnene som var uenige i departementets forslag, pekte på tros-samfunnenes integreringsfunksjon og at antalls-og alderskravet ville medføre at det ble vanskelig å drive integreringsarbeid. Islamsk kultursenter Sortland uttalte blant annet følgende:
«Vi jobber aktivt for å legge til rette for at barn og unge blir nyttige for samfunnet og oppfor-drer til deltakelse i arbeids og kulturlivet. Store deler av tilskuddsmidlene går som oftest til ulike fritidsaktiviteter for barna og ungdom inkludert leksehjelp, svømming, religiøse linger, kulturelle aktiviteter og sosiale sam-menkomst. Dette er viktig for å forebygge utenforskap, rusmisbruk og kriminalitet. Fore-bygging og bekjempelse av radikalisering og voldelig ekstremisme hører også til kjerneopp-gaver som trossamfunnene gjør i samarbeid med relevante instanser. […] Dersom dette lovforslaget vedtas slik den er, kan det forår-sake at viktige forebyggende arbeid menig-hetene gjør nedprioriteres eller forsvinner.
Antalls og alderskravet undergraver dette arbeidet og det kan tenkes det oppstå privat religiøsundervisning som staten ikke har over-sikt over.»
Norges Kristne Råd (NKR) mente at dersom det likevel skulle innføres et slikt krav, måtte likear-tede samfunn kunne søke i fellesskap, og at det måtte gis hjemmel i lov til å fravike antallskravet i særlige tilfeller:
«I de over 45 år vi har hatt gjeldende trossam-funnslov, har det ikke vært noe antallskrav for å registrere trossamfunn og motta offentlige til-skudd. Et antallskrav på 100 medlemmer over 18 år var foreslått av Dissenterlovskomiteen (1962). Forslaget var begrunnet med at det ikke var ønskelig å spre offentlige funksjoner til små trossamfunn med mulig kort levetid.
Justisdepartementet foreslo i Ot. Prp. 27 (1967–68) ut fra rimelighetsbetraktninger ikke å innføre antallskrav.
Vilkårene for utøvelsen av offentligrettslige funksjoner etter ekteskapsloven er i mellomti-den vesentlig endret og forenklet i og med overføring av prøving av ekteskapsvilkårene til folkeregisteret fra 2004. Det svekker etter vår oppfatning den vekt dette argumentet tidligere kunne sies å ha.»
STL uttalte:
«STL har forståelse for at man ønsker en foren-kling, men vil peke på at man ved å sette et så vidt høyt tall som 500 for å kunne bli registrert, tar et stort skritt vekk fra likebehandling. Av dagens mer enn 700 tros- og livssynssamfunn, vil den store majoriteten falle utenom ordnin-gen. NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn går inn for å øke antallsgrensen fra dagens 1 til 100. STL tar til orde for at det er en riktigere grense enn forslagets 500.»
Også blant de fleste pinsemenighetene var det motstand mot forslaget. Uttalelsen fra Lyngdal Pinsemenighet er representativ for mange av disse:
«Et krav om at trossamfunn må ha 500 medlem-mer over 15 år oppleves som urimelig inngri-pende. Kravet er utelukkende begrunnet i sta-tens behov for forenkling og forsterket kontroll.
Dette er en begrunnelse som etter vår oppfat-ning ikke kan ansees saklig og tungtveiende sett i forhold til de fundamentale rettigheter sta-ten er forpliktet til å ivareta på feltet. Det er en restriksjon på retten til tros- og livssynsutøvelse som ikke kan sies nødvendig i et demokratisk samfunn. Den passer heller ikke inn i den beskrivelse av trossamfunnenes nytteverdi høringsnotatet prøver å formidle. Snarere tvert imot kommuniserer den en mistenkeliggjøring som bidrar til å opprettholde fordommer mot religiøse minoriteter. Dokumentet beskriver heller ikke på hvilken måte og i hvilket omfang den økte kontrollen skal gjennomføres.»
Kvekersamfunnet uttalte:
«Kvekersamfunnet, som føler seg ivaretatt og vil kunne beholde sin status som registrert trossamfunn etter kriteriene i lovutkastets § 3, 3. ledd, finner likevel forslagets krav om minst 500 medlemmer over 15 år som uheldig. Vi
slutter oss helt til NKRs argumentasjon for at det ikke bør være noe krav til antall medlem-mer i det hele tatt. Forslaget i 2. ledd om at antallskravet kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli registrert i fellesskap, reiser noen ytterligere problemstillinger. I siste tildelingsbrev for momskompensasjon, ble vi minnet om at alle organisasjonens underledd bør være registrert i Frivillighetsregisteret og ha eget organisasjonsnummer i Brønnøysund.
Da Kvekersamfunnet ble registrert i Brønnøysund den 12.12.1995, vedtok vi at det var menighetenes samarbeid i Årsmøtet som skulle registreres, men at menighetene hver for seg var for små til å ivareta så omfattende administrative oppgaver. Vi har laget en ord-ning som ivaretar myndighetens behov for å sikre at tilskudd fra stat og kommuner ivaretas etter hensikten, at vi kan motta skattefrie gaver og at disse blir brukt etter giverens intensjoner, og at vi kan få momskompensasjon på en måte som ivaretar hensikten med ordningen. Men vi har problemer med at det skal følge så betyde-lige administrative formalkrav med, og at myn-dighetene nå planlegger å øke disse.»
KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virk-somheter uttalte:
«KA støtter ikke forslaget om et antallskrav på 500 medlemmer over 15 år. Dette forslaget vektlegger i for stor grad statens forenklings-behov framfor sentrale hensyn når det gjelder likebehandling av tros- og livssynssamfunn.
KA vil ta til orde for at tilskuddsordninger for tros- og livssynssamfunn ikke må innrettes slik at de bidrar til utilsiktede forskyvninger av makt og myndighet i tros og livssynssamfunn eller organisatoriske endringer for å tilpasse seg statens tilskuddsordninger. Dersom en organisatorisk enhet i et trossamfunn er tyde-lig prinsipielt og historisk begrunnet, bør til-skuddssystemene ikke undergrave dette. Et såpass høyt antallskrav som foreslås vil tvinge selvstendige trossamfunn sammen i større enheter på en måte som utfordrer respekten for mindre trossamfunns ønske om selvsten-dighet. Vi foreslår at antallskravet settes til f.eks. 100 medlemmer.»
Flere trossamfunn som primært ikke ønsket et antallskrav på 500, mente at dersom et antallskrav på 500 likevel ble innført, måtte det være en forut-setning at likeartede samfunn kunne søke sammen. Noen pekte på at adgang til felles
regis-trering ville være unødvendig dersom antallskra-vet settes lavere.
Fra instanser som var enige i departementets forslag, ble det pekt på ulike kontrollhensyn.
Fylkesmannen i Østfold uttalte:
«Krav til et høyere antall medlemmer vil føre til bedre muligheter for kontroll og oppfølging med forstandere og trossamfunnene.»
Lier kirkelige fellesråd bemerket blant annet føl-gende:
«Denne paragrafen sørger for å sette en terskel for hva som skal til for å starte helt nye og i noen tilfeller «useriøse» trossamfunn som før kunne få statsstøtte.»
Møre biskop skrev:
«Når registrering, tilskudd og vigselsmyndig-het kobles sammen, er de kravene det redegjø-res for i høringsdokumentet kloke. Vig-selsmyndigheten får dyptgripende virkninger i enkeltmenneskers liv og i mange tilfeller også for slekt og lokalsamfunn.»
Et klart flertall av høringsinstansene som sendte inn høringssvar, støttet forslaget om at antallskra-vet skulle kunne oppfylles ved at likeartede sam-funn søker om å bli registrert i fellesskap. Det var bare blant tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke at flest gikk imot forslaget.
Flere av instansene som var enige i forslaget, hadde imidlertid kritiske merknader til dette.
NKR skrev for eksempel:
«Dersom det settes et krav om et antall med-lemmer for registrering av tros- og livssyns-samfunn, mener NKR at det er viktig at det åpnes for at lovens antallskrav kan oppfylles ved at likeartede samfunn søker om å bli regis-trert i fellesskap. Samtidig vil vi peke på at mange av minoritetssamfunnene er små og har en egenart som gjør det vanskelig å danne så store sammenslutninger at de oppfyller de fore-slåtte vilkår for registrering.
Høringsnotatet gir stor oppmerksomhet til de norske pinsemenighetenes organisering som selvstendige lokale trossamfunn. Denne er forankret i et teologisk begrunnet kirkesyn.
Et slikt krav kan bidra til å presse trossamfun-nene inn i uønskede og praktisk krevende administrative overbygninger. For de nevnte pinsemenighetene oppleves antallskravet som
en forskjellsbehandling på grunn av teologi. At svenske pinsevenner har valgt en sterkere nasjonal overbygning er ikke et argument for at norske pinsemenigheter skal gjøre det samme.»
Åsatrufellesskapet Bifrost uttalte:
«Det kan virke som en enkel løsning for min-dre trossamfunn å slå seg sammen for å oppnå rettigheter til statsstøtte, men det skal ikke være Staten under dekke av økonomiske hen-syn som skal diktere mindre trossamfunns reli-giøse praksis og tvinge dem til å inngå kompro-misser.»
Andøy kirkelige fellesråd påpekte:
«Det er i og for seg positivt at det åpnes for fel-les registrering av likeartede trossamfunn, men det er problematisk hvis det legges opp til ordninger som stimulerer til etableringer av fellesskap alene av økonomiske grunner. Det er derfor mer avgjørende at antallskravet set-tets betydelig ned, ...»
Ferkingstad sokneråd uttalte:
«Lovforslaget, slik det er formulert, vil føre til at mindre tros- og livssynssamfunn som elles legg vinn på å vara lokale kan bli pressa til å sentralisere eller samordna seg med andre trus- og livssynssamfunn. Men i den grad det ikkje er mogleg for alle, vil det svekke trus- og livssynsfridomen for dei angår.»
Nord-Hålogaland bispedømme uttalte:
«Nord-Hålogaland bispedømmeråd mener pri-mært at et slik antallskrav bør settes så lavt at
«reserveordninger» ikke er nødvendig, men sekundært må det lages ordninger som sikrer at trossamfunn som har organisert seg på en annen måte enn «malen» også får støtte. En slik paragraf må utformes på en slik måte at den ikke tvinger for eksempel Pinsebevegelsen til å endre sin teologi, men at det kun er en ordning som skal sikre utbetaling.»
Blant instansene som sa seg uenig i forslaget, ble det blant annet argumentert ut fra hensynet til likebehandling, samfunnenes frihet og deres egenart og selvforståelse.
Det evangelisk-lutherske kirkesamfunn uttalte:
«Sammenslutninger vil for flere av dagens små trossamfunn ikke være forenlig med deres egenart og selvforståelse. Det vil gjøre etable-ring av nye tros- og livssynssamfunn svært van-skelig. Antallskravet vil virke diskrimine-rende.»
Misjonskirken Norge skrev:
«Misjonskirken Norge mener dette må være basert på frivillighet og ikke tvang slik lovfor-slaget legger opp til.»
Muslimsk Dialognettverk (MDN) uttalte:
«At antallskravet kan oppfylles ved at likear-tede samfunn søker om å bli registrert i felles-skap oppleves i denne sammenheng som et for-søk på å overføre arbeidsbyrden ved registre-ring over på små trossamfunn. Realiteten vil være at disse må etablere et felles medlemsre-gister og apparat for å følge opp medlemslister o.l. hvert år. Å overføre arbeidsbyrden på små trossamfunn som for en stor del drives på frivil-lig basis vil måtte gå utover trossamfunnets kjerneoppgaver.»
Fylkesmannen i Vestfold, som også gikk imot for-slaget, mente at
«… dette vil være svært vanskelig å håndheve og kan «misbrukes» utfra rent økonomiske hensyn.»
Forslaget om at antallskravet skulle kunne fravi-kes i særlige tilfeller, fikk støtte fra et klart flertall av dem som avga høringsuttalelse. Instanser i Den norske kirke utgjorde den største delen av dem som støttet forslaget. Også blant fylkesmennene var det stor oppslutning om forslaget. Nær halv-parten av tros- og livssynssamfunnene utenom Den norske kirke sa seg enig i forslaget, mens en betydelig andel av dem uttalte seg ikke om forsla-get.Nord-Hålogaland bispedømme uttalte at forsla-get
«… er særlig viktig for innvandrergrupper som ikke kan gå inn i paraplyorganisasjoner for å nå et minstekrav.»
Blant dem som støttet forslaget, var det flere som etterlyste konkretisering av eller retningslinjer for hva som regnes som «særlige tilfeller», blant
andre tre av fylkesmennene. Betania Fauske var også opptatt av dette og skrev:
«Vi er enig under forutsetning av at loven spe-sifiserer hvem som omfattes og at det ikke overlates til en tilfeldig vurdering. F. eks nevne historiske og allerede registrerte kirkesam-funn.»
NKR sa seg enig i forslaget, men bemerket:
«Dersom det settes et krav om et antall med-lemmer over 15 år for registrering av tros- og livssynssamfunn, mener NKR det er viktig at det gis hjemmel i loven for at antallskravet kan fravikes i helt særlige tilfeller.
Lovutkastet åpner opp for bruk av skjønn overfor «et trossamfunn som tilhører en veleta-blert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år».
Både kriteriene «veletablert» og «mange år» er problematiske. Slike utydelige formuleringer som inviterer til skjønn på upresise ikke lovfes-tede vilkår, hører etter vår oppfatning ikke hjemme i en lovtekst, men må bygges på objek-tive kriterier.
Kriteriene er svært utydelige og heller ikke i tråd med anbefalingene fra OSSE og Europa-rådet: «It is not appropriate to require lengthy existence in the State before registration is per-mitted» («Guidelines for Review of Legislation Pertaining to Religion or Belief», s. 17).»
Misjonskirken Norge, som var uenig i forslaget, uttalte:
«Misjonskirken Norge mener sammen med Norges Kristne Råd at retten til å ikke bli for-skjellsbehandlet på grunn av tro eller livssyn er ikke noe du opparbeider deg over tid eller fordi du hører til en mer anerkjent og etablert gruppe. Forestillingen bak lovforslaget minner mye om den menneskerettstridige differensi-eringen mellom «traditional» og «non-traditio-nal» religioner benyttet av mange tidligere Sov-jetstater. Registreringsvilkårene bør være av slik karakter at de trossamfunn man tenker på med denne unntaksadgangen vil bli omfattet av lovens generelle bestemmelser. Vi vil advare mot at noen trossamfunn skal tildeles privile-gier på bakgrunn av skjønn.»
Fylkesmannen i Hordaland gikk også imot forsla-get og begrunnet dette med:
«Uansett hva som eventuelt blir antallskravet, forutsetter vi at denne skjønnsmessige vurde-ringen skal gjøres av fylkesmannen. Dersom formålet med antallskravet er å spare res-sursbruk hos myndighetene, blir det viktig at myndighetene ikke i stedet må bruke mye res-surser på å fatte skjønnsmessige vedtak etter denne bestemmelsen. Det blir viktig med klare retningslinjer for hva som ligger i «helt særlige tilfeller».»
MDN uttalte at forslaget kunne lede til diskrimi-nering:
«At antallskravet kan fravikes hvis det dreier seg om «et trossamfunn som tilhører en veleta-blert religion eller trosretning internasjonalt, og som har vært virksom i Norge i mange år» i paragrafens tredje ledd mener vi er uheldig som rettslig formulering. En slik formulering vil åpne for synsing og kan derigjennom virke diskriminerende.»
Norges nasjonale institusjon for menneskerettig-heter uttalte blant annet følgende om forslagene til vilkår for registrering, tilskudd og vigselsrett, herunder antallskravet:
«Som departementet skriver, er ikke tros- og livssynsfriheten prinsipielt til hinder for at sta-ten kan knytte vilkår til statlig økonomisk støtte til tros- og livssynssamfunn. Men tros- og livssynsfriheten (sammenholdt med diskrimi-neringsvernet) kan etter forholdene sette ram-mer for hvilke vilkår som kan stilles, og hvor-dan disse praktiseres. Forenklet sagt stilles det krav til at vilkårene har et saklig formål og er objektive og rimelige (forholdsmessige), og at vilkårene også praktiseres på en ikke-diskrimi-nerende måte. […]
Det vil kunne være ulike syn på de fore-slåtte vilkårene, både når det kommer til hen-siktsmessighet og terskler (f.eks. antallsvilkå-ret om 500 medlemmer og aldersgrensen på 15 år). Nasjonal institusjon er likevel i utgangs-punktet ikke av den oppfatning at skjønnsmar-ginen overtres med det skisserte forslaget.
Departementet har gjort en relativt grundig vurdering av ulike hensyn for og mot de vilkå-rene som foreslås (evt. ikke foreslås), og også sett hen til de menneskerettslige rammene i sine vurderinger.»