Kommunen som gjennomfører og arena

Regionprosjektets midler kom inn i en kommuneøkonomi som er relativt fattig. I hvert fall var fattigdomsbeskrivelsene svært vanlige i svarene til de rådmenn og ordførere vi intervjuet. Da er det naturlig at det blir viktig å jakte på sentrale pengekilder. Regionprosjektet var en slik kilde. Antropo-logene snakker om at det menneskelige utviklingstrinnet før jordbruks-samfunnet, er jeger- og sankekulturen. Vi kan godt si at i en del flinke, norske kommuneadministrasjoner finnes det en slik jeger- og sankekultur.

Flere de intervjuede ordførerne, sa seg for øvrig enig i en slik beskrivelse.

De la også vekt på at mange sentralt initierte prosjekter forutsetter en viss kommunal egeninnsats. Regionprosjekt kom ikke med noe slikt krav, og det oppfattet de som positivt.

Noen kompetansesentre klaget over at enkelte kommuner lar fore-byggende arbeid være helt avhengig av eksterne midler. Vi har også blitt fortalt at noen kommuner har egne stillinger som har som hovedoppgave å lete etter sentralt utlyste prosjektpenger. Enkelte kommunale aktører,

særlig de på ordfører- og rådmannsnivå, har også ytret at denne formen for styrte og merkede tilskudd kan sees på som en uthuling av det kommunale selvstyret. Dette er imidlertid et tema som faller utenfor evalueringen av Regionprosjektet.

3.3.1 Ulike kommunale rammer

Den kommunale rammen for gjennomføringen av Regionprosjektet har vært forskjellig langs flere dimensjoner. For det første er hele det politiske spekteret representert blant ordførerne, fra FrP i Os til SV på Nesodden.

For det andre er pilotkommunene ulikt organisert. Kanskje mest spesiell er Larvik, som har en rendyrket to-nivå-modell der kommunestyret har delegert all den myndighet som loven tillater til rådmannen. Aktørene i Larvik har vært opptatt av at de har en organisering som har forenklet prosjektgjennomføringen. De andre pilotkommunene har organisert forvaltningen på en slik måte at det politiske nivåer blir mer direkte involvert i arbeidet, både med det lokale regionprosjektet og med andre saker. For det tredje er kommunene ganske ulike når det gjelder folketall, selv om de aller minste og de aller største kommunene mangler i prosjektet. De lokale rammebetingelsene er også ulike ved at Region-prosjektet omfatter både enkeltkommuner, og småkommuner som samarbeider.

Det er også en viss variasjon i den lokale organiseringen av prosjektet, igjen langs flere dimensjoner. Noen kommuner bygget på prosjekter som allerede var i gang, noe som kanskje gav dem et forsprang. Som vi skal komme tilbake til, gjaldt det blant annet Larvik. På Ytre Søre Sunnmøre kunne de fire pilotkommunene bygge videre på det arbeidet som var gjort i det interkommunale ungdomsteamet. På Nesodden og i Haugesund kunne man bruke et veletablert SLT-arbeid³ som grunnmur for sitt lokale regionprosjekt. Os og Narvik startet i noe større grad med ”blanke ark”

når de skulle organisere og strukturere sitt lokale prosjekt.

3.3.2 Prosjektorganisering eller plassering i den ordinære strukturen

Det er to hovedformer for organisering av den typen lokale satsninger som Regionprosjektet representerer i kommunene. Den ene er det vi kan kalle en prosjektorganisering, mens den andre innebærer å gi prosjektet en

3 SLT står for Samordnende lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak.

plass i den ordinære kommunale forvaltningsstrukturen. Begge måtene å gjøre det på har sine fordeler og ulemper, og begge organisasjonsformene er representert blant pilotkommunene. Så vidt vi kjenner til, har verken kompetansesentrene eller direktoratet forsøkt å påvirke hvilken organisa-sjonsform den enkelte kommunen skulle velge. Det vanligste ser imidlertid ut til å være en tradisjonell prosjektorganisering, noe som innebærer at prosjektet er organisert på utsiden av den ordinære forvaltningsstrukturen.

En slik organisering er gjerne betegnet som en midlertidig modifikasjon av den eksisterende organisasjonen, rettet inn på en tidsbegrenset engangs-oppgave (jf. Ryen 1993, Baklien 1996).

For flere av kommunene ser det ut til at det lå føringer i den kommunale strukturen som var med på å bestemme hvordan prosjektet ble plassert.

Det kunne dreie seg om at man koblet seg på allerede eksisterende pro-sjekter, eller at den som skulle koordinere pilotprosjektet allerede hadde en bestemt plassering i forvaltningshierarkiet. For Larvik var det to viktige føringer. Den ene var kommunens eget prosjekt, Sentrumsprosjektet, som hadde felles styringsgruppe med Regionprosjektet. Kommunen har i flere sammenhenger understreket at de opplever seg som ”en småby med storby-problemer”. Den andre var som vi har nevnt foran, kommunens spesielle organisasjonsstruktur der rådmannen er ansvarlig leder for hele den kommunale organisasjonen. Prosjektet var altså ikke bare plassert direkte under rådmannen, men under en rådmann som har større handlingsrom enn i de fleste andre kommuner. Likevel sammenfaller organisasjons-planen for prosjektet i Larvik med den vi finner i de fleste andre pilot-kommunene. Den har en prosjektleder og en styringsgruppe, og på grunnivået finner vi arbeidsgrupper eller prosjektgrupper for innsats-områder og delprosjekter (jf. figur 3.2).⁴

Også i Haugesund kommune var den lokale prosjektlederen plassert rett under rådmannen. Der var ikke dette en beslutning som var tatt spesielt for Regionprosjektet, men som hadde sammenheng med at dette var den plasseringen de allerede hadde av kommunens SLT-koordinator. En sentral aktør beskriver situasjonen i Haugesund slik:

”Prosjektgruppa ruller og går av seg selv. Dette er kombinert med en sterk politisk vilje, og preget av en klar og tydelig tverrpolitisk enighet. Det er veldig kort vei til beslutningstakerne, og dette har blitt en del av Haugesund kommunes politikk.”

4 Kilde: Sluttrapport fra Larvik kommune.

Figur 3.2. Eksempel på lokal prosjektorganisering: Larvik.

Prosjektansvarlig Rådmann

Prosjektleder

Styringsgruppe

Prosjektgruppe

Arb.gruppe Innsatsområder Arb.gruppe

Innsatsområder

Arb.gruppe Innsatsområder Koordineringsgr.

Varaordfører Rådmann Prosjektleder

På Ytre Søre Sunnmøre lå den viktigste føringen i at prosjektet skulle dekke fire kommuner. Det var derfor ikke naturlig å legge det inn i forvaltnings-strukturen i én kommune. Der forholdt prosjektlederen seg til en styrings-gruppe som hadde lensmannen i Ulstein og Hareid som leder, og som for øvrig besto av rådmennene i de fire kommunene. Ved avslutningen av prosjektet oppsummerer de at en tradisjonell prosjektorganisering har fungert bra for dem. De mener også at det for dem har vært gunstig å skille politikk og administrasjon, og å unngå politikere i styringsgruppa.

Narvik kommune begynte med en prosjektorganisering. I den siste fasen, da alle delprosjektene var i god gjenge, gikk prosjektlederen ned til halv stilling, og brukte den andre halvparten av tiden som barnevernsleder. I følge henne selv var det en løsning som både prosjektet og barnevernet tjente på, fordi hun kunne ta med seg nettverket som var etablert gjennom prosjektet inn i jobben som barnevernsleder, en jobb som var plassert i det ordinære, kommunale forvaltningshierarkiet. Dermed fikk hun også barne-vernet mer involvert i det lokale Regionprosjektet.

Den kommunen som tydeligst har plassert pilotprosjekt inn i den ordinære kommunale strukturen, er Os. Der bar opplegget preg av ”et løsning finner sitt problem” (jf. ”garbage can”-teorier om beslutningsprosesser. Cohen m.fl. 1972). Kommunen hadde en relativt nyansatt rusmiddelkonsulent, som ikke hadde rukket å få timeplanen og skrivebordet fylt av arbeids-oppgaver. De hadde med andre ord en person som satt klar da Region-prosjektet kom. Kanskje var dette en grunn til at Os kom raskere i gang enn andre kommuner, det kan nesten virke som prosjektet der var etablert

før direktoratet hadde sendt ut invitasjon om å delta i Regionprosjektet.

De fikk godkjent prosjektplanen i den sentrale arbeidsgruppa flere måneder før de andre kommunene. Kanskje betydde det også noe at den kommunale forvaltningen nylig var omorganisert. Det lå få føringer i den nye organisasjonen. Men ressursmangel begrenset handlingsrommet. Så kom Regionprosjektet, som bidro med både økonomiske og faglige ressurser, og dermed også skapte nytt handlingsrom. Deres beskrivelse av situasjonen var at ”dette gir oss en unik sjanse”. Også i Os har prosjektlederen hatt direkte tilgang til rådmannen, men han har også forholdt seg til enhetsleder og kommunaldirektør. Hans enhetsleder beskriver for øvrig posisjonen slik: ”Prosjektkoordinatoren skal være mer kommunal enn de fleste av oss. Han skal samordne.”

Plasseringen i en ordinær forvaltningsstruktur gir en annen type autoritet enn prosjektorganiseringen. Det blir lettere å spille på andre som en har rundt seg i strukturen, mens prosjektorganiseringen utenfor den byrå-kratiske linjeorganisasjonen gir noen friheter som man har hatt mindre av for eksempel i Os. En slik plassering på ”innsiden” kan imidlertid gi be-grensninger i handlingsrommet. Kanskje må prosjektet konkurrere med andre oppgaver, om arbeidskraft, penger og oppmerksomhet. Fordelen er imidlertid at en slik innsideplassering kan gi tettere kontakt med andre posisjoner og personer som det kan være nyttig å forholde seg til. Det er også lettere å gi andre et eierforhold til prosjektet, det blir lettere til ”vårt prosjekt”. Dette kan også virke positivt inn på mulighetene for videre-føring.

En prosjektorganisering på utsiden av den ordinære strukturen kan øke handlingsrommet fordi prosjektleder i mindre grad må forholde seg til byråkratiske barrierer. Prosjektleder får en mer entydig og eksklusiv lojalitet til prosjektet. Men tilgangen til viktige andre kan bli vanskeligere, og det blir lett ”mitt prosjekt” heller enn ”vårt prosjekt”. Manglende eierskap hos andre, kan også hemme forankring og videreføring.

Prosjektorganiseringen gir også en entydig og eksklusiv lojalitet til pro-sjektet og ikke til noe annet, mens den hierarkiske plasseringen gjør det litt vanskeligere. Men når det gjelder forankring og videreføring, er trolig den hierarkiske plasseringen er en styrke. En prosjektorganisering blir lettere en utenpå-aktivitet. Når den lokale prosjektledelsen er plassert inn i den ordinære forvaltningsstrukturen, så kommer også prosjektet inn i hver-dagslivet på en annen og bedre måte. For forholdet mellom prosjektliv og hverdagsliv kan være vanskelig.