5 Samspillet mellom sentrale og lokale aktører
5.4 Det sentrale nivåets relasjon til de lokale aktørene
et tema i våre intervjuer med direktoratets prosjektledelse, og ble på ingen måte avvist av informantene. Tvert i mot gjentar de flere ganger at ”vi burde vært tydeligere, det var uklar kommunikasjon” og ”vi var ikke klare nok” når det gjelder direktoratets kommunikasjon med kommunene. Samtidig skyver de en del av ansvaret for utydeligheten over på departementet og på politisk ledelse: ”Statsråd Schou skapte forventninger, bl.a. i Haugesund, som direktoratet fikk store problemer med å følge opp.” Det er for øvrig interessant at mens kommunene og kompetansesentrene forholder seg til og tenker på direktoratet som det sentrale nivået, framstiller direktoratet seg som i en vanskelig mellomposisjon mellom departementet og praksisfeltet. I dette perspektivet blir direktoratet et implementerende mellomledd. De er også opptatt av at de skal være en fagetat, og mener at departementet har urealistiske forventninger til direktoratet.
For øvrig er det mye som tyder på at det sentrale nivåets relasjon til pilot-kommunene, og dermed også til arbeidsgruppas medlemmer, forandret seg underveis. Som vi har sett var oppfølgingen i de tidlige fasene ganske tett; ordførere og lokale prosjektkoordinatorer ble ”innkalt på teppet”. Til tross for at de fleste kommunene endte opp med å gjøre som de ville, foregikk det tydelige forsøk på styring både av hva de skulle gjøre og hvordan de skulle gjøre det. I de seinere fasene av prosjektet var dette annerledes. Handlingsrommet, både lokalt og i arbeidsgruppa, økte. For så vidt er det typisk at mens prosjektplanene fra pilotkommunene ble nøye gjennomgått og førte til korrigerende tilbakemeldinger fra sentralt hold, fikk ikke kommunenes sluttrapporter en tilsvarende behandling. Slutt-rapportene var svært varierende både i kvalitet og omfang. Mens noen gjorde nøye greie for måloppnåelse, forankring og videreføring, samt hindringer og suksesser for hvert enkelt kommunale delprosjekt, hadde andre sluttrapporter ingen erfaringsoppsummering, men bare en kort opp-listing av intervensjoner, en liste som kunne vært klippet ut av den oversikten som var gitt i prosjektplanen noen år tidligere. Men ingen av kommunene fikk tilbakemeldinger på rapportene.
Nå er det selvfølgelig en forskjell på en prosjektplan og en sluttrapport.
Den første har, i motsetning til den siste, klare konsekvenser for handling.
Man kan likevel undre seg over at direktoratet ikke var mer interessert i hvilke erfaringer kommunene hadde gjort. Særlig gjelder det hvis vi går til-bake til intensjonene med prosjektet. For eksempel uttalte daværende
divisjonsdirektør Gunn Elin Bjørneboe i direktoratet seg slik da hun snakket til pilotkommunene under prosjektets oppstartskonferanse:
”Dere skal viser veien fremover når det gjelder forebygging i landet…. Sammen skal vi utvikle framtidens rusforebygging.”
Det sentrale nivåets relasjonen til kommunene kjennetegnes også av at det i all hovedsak går gjennom en person, direktoratets sentrale prosjektleder.
Naturlig nok endret hans situasjon seg når den relativt stramme styringen ble erstattet av et noe romsligere grep. I kapittel 10 kommer vi tilbake til de erfaringer som er gjort med hensyn til personfaktorens betydning.
5.5 Oppsummering
Samspillet mellom sentrale og lokale aktører var preget av uklarheter og konflikter stort sett gjennom hele Regionprosjektet. Slik sett kan man si at måloppnåelsen var mangelfull i forhold intensjonen uttrykt i Regjeringens handlingsplan (side 26):
”Pilotprosjektet skal ha som et klart siktemål å utvikle god arbeidsfordeling og gode samarbeidsrelasjoner og samordningsverktøy vertikalt mellom ulike forvaltnings- og organisasjonsnivåer og horisontalt mellom ulike lokale aktører.”
Samtidig er det viktig å få fram at det parallelt med konfliktene og frustra-sjonen, eksisterte mye entusiasme og pågangsmot på alle nivåer i pro-sjektet. Når lokale aktører i blant var oppgitt over uklare – eller i noen tilfeller utsettende eller overstyrende signaler fra direktoratet, var det nettopp fordi de hadde et sterkt ønske om å komme i gang, og om å gjennomføre tiltak som de hadde stor tro på. Dessuten var det et stort antall aktører involvert, og det er grunn til å understreke at frustrasjonen var ulikt fordelt. Det skyldes for det første at et par kommuner hadde en mer problemfri kommunikasjon med det sentrale nivået enn andre. For det andre har reaksjonene sammenheng med hvilke forventninger kommunene hadde da de gikk inn i prosjektet, og selvfølgelig også med personfaktoren. Der noen lot seg hisse opp over det de oppfattet som overstyring fra direktoratets side, oppfattet andre det som nyttige tilbake-meldinger. Der noen var godt fornøyd med muligheten til å utforme sitt eget prosjekt uten for mye innblanding, klaget andre over at de ble overlatt til seg selv. Men selv om bildet er sammensatt, er innslaget av konflikt og frustrasjon så vidt tydelig at det kan ikke underslås. Dels hadde nok problemene sin rot i Regionprosjektets spesielle styringsstruktur og
kommunikasjonsstruktur. Dels kan de knyttes til skillet mellom beslutningsarenaen og iverksettingsarenaen, et skille som mange mener utgjør en kløft som preger både kommunikasjonen og iverksettingen (jf.
Lindensjö og Lundgren 1986 og 2000). I denne sammenhengen er det viktig å minne om at det er ikke uvanlig med vanskelig og konfliktfylt kommunikasjon mellom nivåene i prosjekter som initieres sentralt og iverksettes lokalt (jf. f.eks. Baklien 1996 og 1998).
5.6 Hovedpunkter
• Direktoratets styring av prosjektet var sterk og detaljorientert i oppstartsfasen, noe som førte til frustrasjon og opposisjon både i de fleste pilotkommunene og blant medlemmer av arbeidsgruppa.
• Samtidig var kommunikasjonen fra det sentrale til det lokale nivået preget av uklarhet. Så seint som i februar 2005 hadde pilot-kommunene ulike oppfatninger om prosjektets tidsramme, hvor mye penger de hadde til rådighet, og om hvilket handlingsrom de hadde for valg av lokale intervensjoner.
• Medlemmene av arbeidsgruppa var også formidlingskanal for kommunikasjon mellom det sentrale og det lokale nivået.
Kommunikasjonen fokuserte i hovedsak på intervensjoner og prosjekter, og lite på rammebetingelsene.
• Kompetansesentrenes og arbeidsgruppemedlemmenes relasjoner til det sentrale nivået var preget både av en viss misnøye og av utålmodighet gjennom hele prosessen. De ønsket å få ting gjort, og de ble stresset og frustrert når de opplevde hindringer.
• Direktoratets oppmerksomhet og styring avtok mye i løpet av pro-sessen. Dette hadde også betydning for situasjonen til direktoratets sentrale prosjektleder.
• Når innslaget av konflikt og frustrasjon var så vidt tydelig i relasjonene mellom det lokale og det sentrale nivået i prosjektet, hadde det trolig sin rot i hvordan styring, beslutningsmyndighet og kommunikasjon var organisert. Det er for øvrig ikke uvanlig med vanskelig og konfliktfylt kommunikasjon mellom nivåene i prosjekter som initieres sentralt og iverksettes lokalt.