Del III – Forslag til ny lov om folkehelsearbeid
9 Formål og virkeområde
9 Formål og virkeområde
En formålsbestemmelse gir uttrykk for de overordnede målene som loven skal fremme.
Formålsbestemmelsen vil ha betydning for hvordan de øvrige bestemmelsene i loven er å forstå.
Lovforslagets formålsbestemmelse i § 1 og det saklige virkeområdet i § 2 må ses i sammenheng. I dagens lovgivning følger formål og virkeområde delvis av de samme bestemmelsene. Virkeområdet vil videre definere hvilke instanser og pliktsubjekter loven retter seg mot.
9.1 Gjeldende rett
9.1.1 Kommunehelsetjenesteloven
Formål og virkeområde for folkehelsearbeidet i kommunene følger i dag av kommunehelsetjeneste‐
loven § 1‐2:
”Kommunen skal ved sin helsetjeneste fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold, og søke å forebygge og behandle sykdom, skade eller lyte. Den skal spre opplysning om og øke interessen for hva den enkelte selv og almenheten kan gjøre for å fremme sin egen trivsel og sunnhet og folkehelsen.”
Ordlyden i § 1‐2 i kommunehelsetjenesteloven har vært uforandret siden loven trådte i kraft i 1984. I Ot.prp. nr. 66 (1981‐82) uttales at:
”den kommunale helsetjenesten i tillegg til å behandle og forebygge sykdom, skade og lyte, også har som et videre siktemål å fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold.
Paragrafen framhever også at kommunen har et ansvar for å spre opplysning om og øke interessen i befolkningen for helsespørsmål.”
Fram til lovrevisjonen av 1988 da § 1‐3 ble endret og § 1‐4 og kapittel 4a om miljørettet helsevern ble tatt inn i loven, var imidlertid folkehelsearbeidet fortsatt regulert i lov 16. mai 1860 om
Sundhetscommissioner og om Foranstaltninger i Anledning af epidemiske og smitsomme Sygdomme (sunnhetsloven). Sunnhetslovens formål og virkeområde kom til uttrykk i § 2 om at
sunnhetskommisjonene (senere helserådene) skal ha sin oppmerksomhet henvendt på stedets sundhetsforhold og hva derpå kan ha innflytelse, videre ga lovteksten en rekke eksempler på slike forhold, blant annet renslighet, drikkevannets beskaffenhet, husrom der et større antall mennesker jevnlig samles, samt at ingen næringsvei bedrives med større fare for den alminnelige
sunnhetstilstand enn nødvendig for bedriftens eget vesen. Sunnhetsloven ble opphevet gjennom kommunehelsetjenesteloven i 1988 og senere smittevernloven i 1995.
Ot.prp. nr. 40 (1986‐87) viser til at det er et siktemål med lovrevisjonen å styrke arbeidet med å fremme helse og forebygge sykdom. Dette skal blant annet skje gjennom å øke forståelsen for betydningen av forebyggende arbeid, og derved legge grunnlaget for økt satsing på forebyggende helsearbeid i kommunene. I proposisjonens kapittel 5.1 vises det til at sunnhetslovens virkeområde skulle deles mellom kommunehelsetjenesteloven (miljørettet helsevern og epidemiologi) og smittevernloven som trådte i kraft i 1995. Det ble videre understreket at
kommunehelsetjenesteloven ikke skulle ha noen snevrere ramme enn sunnhetsloven. Definisjonen av fagområdet og dermed det saklige virkeområdet til sunnhetsloven, ble altså videreført.
Forskriftene som var gitt med hjemmel i sunnhetsloven ble videreført i medhold av kommunehelsetjenesteloven § 7‐9.
I proposisjonens omtale av virkeområdet til miljørettet helsevern brukes begrepene
omgivelseshygiene, teknisk hygiene og miljøhygiene. Det vises til WHOs generelle definisjon;
”Omgivelseshygiene omfatter kontroll med alle fysikalske, kjemiske og biologiske faktorer som direkte eller indirekte kan øve en påviselig effekt på den fysiske eller mentale helse eller sosiale velvære til befolkningen.” Definisjonen suppleres med en liste på 17 punkter over viktige områder for omgivelseshygienen, herunder vannforsyning, søppelbehandling, kontroll med luftforurensning, støykontroll, helseaspekt i planlegging, ulykkesforebygging m.v.
Kommunehelsetjenestelovens saklige virkeområde kommer også til uttrykk i § 4a‐1 som omfatter de faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha positiv eller negativ innvirkning på helsen. Disse omfatter blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. Begrepet miljørettet helsevern er dermed meget vidt. ”Videre er det lagt opp til at bestemmelsen skal kunne fange opp utviklingen etter hvert som nye miljørelaterte helseproblemer oppstår”, jf. Ot.prp. nr. 40 side 66. Bestemmelsens annet ledd gir hjemmel for forskriftene om miljørettet helsevern.
Departementet antar at de fleste behov kan dekkes gjennom denne forskriftshjemmelen, jf. Ot.prp.
nr. 40 side 67.
Folkehelsebestemmelsene i §§ 1‐2 til 1‐4 i kommunehelsetjenesteloven retter seg mot kommunen og kommunens helsetjeneste. Virkeområdet for kapittel 4a om miljørettet helsevern omfatter i
tillegg til kommunene, private og offentlige virksomheter og eiendommer. Kapitlet gir hjemmel for å pålegge virksomheter og eiendommer blant annet retting, stansing og tvangsmulkt der det foreligger forhold som kan ha negativ innvirkning på helsen.
9.1.2 Lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet
Folkehelseloven for fylkeskommunene § 1 gir uttrykk for lovens formål og lyder:
”Fylkeskommunen skal fremme folkehelse herunder trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold og bidra til å forebygge sykdom, skade eller lidelse, samt bidra til en jevnere sosial fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen.”
Gjennom denne loven ble fylkeskommunenes koordinerende rolle i folkehelsearbeidet, slik det har utviklet seg gjennom de frivillige partnerskapsordningene, lovfestet.
At loven for det første skal fremme helse for befolkningen, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold innebærer at fylkeskommunen aktivt må arbeide for en positiv utvikling for folkehelsen innen fylket, slik som å legge til rette for økt fysisk aktivitet blant annet ved gang‐ og sykkelveger, bedre ernæring, bedre miljøforhold som ren luft, fravær av støy mv, i tillegg til bakenforliggende årsaker til helse slik som oppvekstmiljø, utdanning, inntekt, arbeidsmarked mv.
Loven skal videre bidra til en jevnere sosial fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen. En rekke av fylkeskommunens aktiviteter, ikke minst innen planlegging og regional utvikling, er med på å motvirke forhold som kan medføre en skjevere sosial fordeling i helse, herunder til innvirkning på helsen til fremtidige generasjoner.
Loven har en egen virkeområdebestemmelse i § 2 der det vises til at loven gjelder fylkeskommunene og Oslo kommune.
9.2 Departementets vurderinger og forslag
9.2.1 Formål for ny folkehelselov
Forslaget til ny folkehelselov skal bidra til å møte de utfordringene som samfunnet står overfor blant annet når det gjelder sykdomsutvikling, miljøutfordringer som har innvirkning på folks helse m.v.
Loven skal gi kommunene gode verktøy for å kunne iverksette tiltak som kan ha positiv effekt på folkehelsen. Departementet ønsker å videreføre og bygge videre på det grunnlaget som ligger i dagens regelverk og som tidligere kom fra sunnhetsloven av 1860. Forslaget til formålsbestemmelse bygger derfor på dagens formålbestemmelser i kommunehelsetjenesteloven og folkehelseloven for fylkeskommunene.
Lovforslagets formål må ses i sammenheng med bakgrunnen for at departementet foreslår en helhetlig folkehelselov for kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter. Slik det er gjort rede for i kapittel 4, er helseutfordringene som samfunnet i dag står overfor i endring. Blant annet vil vi i årene som kommer få en stadig sterkere økning i sykdommer som forårsakes av, eller er påvirket av livsstil, som for eksempel diabetes, hjerte‐karsykdommer m.v. Videre vil
befolkningssammensetningen i årene fremover endres slik at vi blir relativt flere eldre i forhold til de i
arbeidsfør alder.24 Man ser også en utvikling med økende utfordringer innenfor psykisk helse. Godt folkehelsearbeid er viktig for å unngå sykdom og lidelse for enkeltindivider. Men også den
demografiske utviklingen gjør det mer nødvendig enn tidligere å ivareta og bygge opp befolkningens helsetilstand og funksjonsevne, blant annet for å sikre samfunnets bærekraft.
Samfunnsutviklingen har stor betydning for befolkningens helse, og ikke minst hvordan helsen er fordelt i befolkningen. Bak gjennomsnittstallene skjuler det seg store sosiale forskjeller. I dag er det for eksempel store forskjeller i helsen mellom ulike områder som Oslo øst og Oslo vest, mellom grupper med høy inntekt og grupper med lav inntekt. Å utjevne sosiale helseforskjeller er viktig for folkehelsen og for å sikre grunnleggende rettferdighet. Helseforskjellene er sosialt skapt, er grunnleggende urettferdig, og det er mulig å gjøre noe med.
Vi står også overfor miljøutfordringer slik at det er viktig å fortsette arbeidet med å redusere negativ helsepåvirkning fra miljøet og forebygge ulykker. Det er dokumentert betydelige sosiale ulikheter i helse i Norge for en lang rekke helsemål. Helseatferdsfaktorer som alkohol og andre rusmidler, tobakk, kosthold og fysisk aktivitet bidrar også til å skape og opprettholde sosiale ulikheter i helse.
Påvirkningsfaktorene befinner seg på alle forvaltningsnivåer og innenfor svært mange
samfunnssektorer. Dette understreker betydningen av et bredt og tverrsektorielt folkehelsearbeid, men måten folkehelsearbeidet er organisert og forankret på understøtter ikke helhetlig og langsiktig arbeid for å forebygge sykdom og skade. Dette er nærmere gjort rede for i høringsnotatets kapittel 5.
Folkehelsearbeid er samfunnets samlede innsats for å påvirke det som fremmer og vedlikeholder befolkningens helse. For å fremme god helse er hovedstrategien å påvirke forutsetningene for god helse. Helsetilstanden i befolkningen påvirkes av ulike forhold av sosial karakter, miljøfaktorer, levevaner, økonomiske forhold og biologiske forutsetninger. Departementet mener formålet med en helhetlig folkehelselov skal være å bidra til at befolkningens helse ivaretas i samfunnsutviklingen, blant annet for å utjevne sosiale helseforskjeller, møte de demografiske utfordringene med en aldrende befolkning m.v., jf lovforslaget § 1 første ledd.
Departementet viser videre til kapittel 3 der det gjøres rede for grunnleggende prinsipper som kommer til anvendelse på folkehelseområdet og som er førende for politikken både nasjonalt, regionalt og lokalt. Departementet foreslår at enkelte av disse prinsippene forankres i loven, både i formålsbestemmelsen og i enkelte andre lovbestemmelser. Prinsippet om utjevning av sosiale helseforskjeller følger i dag av formålsbestemmelsen for folkehelseloven for fylkeskommunene, og foreslås videreført i dette forslaget.
Loven skal legge til rette for et målrettet og systematisk folkehelsearbeid. Det vises til forslaget om at lokal folkehelsepolitikk skal forankres politisk i kommunen ved at det fastsettes overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet. Videre skal loven sikre at kommuner, fylkeskommuner og sentrale helsemyndigheter setter i verk tiltak og samordner sin virksomhet i folkehelsearbeidet.
Folkehelseinnsatsen bør også koordineres med øvrige aktører i samfunnet, som frivillige
organisasjoner og arbeidslivet. Gjennom å iverksette tiltak på folkehelseområdet som er samordnet,
24 Finansdepartementet: St.meld. nr. 9 (2008‐2009) Perspektivmeldingen.
kan gevinsten bli større. Gjennom å iverksette tiltak på folkehelseområdet som er koordinerte, kan gevinsten bli større.
Folkehelsearbeidet er ofte initiert i kommunesektoren for å møte lokale behov og utfordringer. I tillegg har man fra nasjonale helsemyndigheter også fastsatt nasjonale mål på utvalgte områder for eksempel gjennom handlingsplaner for tobakk, ulykker m.v. Det er et mål at forslaget til ny
folkehelselov skal sikre at kommunesektoren arbeider systematisk og målrettet med folkehelse og at nasjonale, regionale og lokale tiltak er samordnet. Lovforslaget vil legge til rette for at kommunene får gode verktøy i folkehelsearbeidet, spesielt gjennom tydeliggjøring av den støtte fylkeskommuner og staten skal gi kommunene, og at nasjonale tiltak bidrar til at kommunen utvikler sine egne mål og legger til rette for at de kan nås, for eksempel gjennom å tilgjengeliggjøre verktøy for planlegging, styring, kunnskapsbaser m.v.
9.2.2 Virkeområde for ny folkehelselov
Lovforslaget gir bestemmelser som retter seg mot offentlig forvaltning, henholdsvis kommuner, fylkeskommuner og statlige helsemyndigheter. Kommunen er hovedaktøren i det lokale
folkehelsearbeidet. Fylkeskommunenes ansvar og oppgaver videreføres som et eget kapittel i folkehelseloven. En viktig oppgave for fylkeskommunene er å understøtte kommunene i deres arbeid. Loven retter seg videre mot staten ved at det gis bestemmelser om fylkesmennene, Helsedirektoratet og Nasjonalt folkehelseinstitutts understøttelse av kommunenes arbeid.
Lovforslaget gjelder også for private og offentlige virksomheter og eiendom hvis forhold direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Lovutkastet kapittel 3 om miljørettet helsevern definerer nærmere de krav som stilles til virksomheter og eiendommer hvis forhold kan påvirke helsen. Der det kan oppstå forhold med negativ helsepåvirkning, vil kommunen ha et sett av virkemidler som kan pålegges virksomhet eller eiendom. Lovforslagets kapittel 3 er en videreføring av
kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a om miljørettet helsevern.
Lovforslaget skal gi hjemmel for å gjennomføre internasjonalt helsereglement (IHR) i norsk rett.
Reglementets formål og virkeområde er i artikkel 2 ”å forebygge, beskytte mot, kontrollere og sikre en helsemessig respons mot internasjonal spredning av sykdom på måter som står i forhold til og er begrenset til folkehelserisiko, og som unngår unødvendig forstyrrelse av internasjonal trafikk og handel”. IHR omfatter A‐(stråling/atom), B‐(biologiske) og C‐hendelser (kjemiske). IHR vil dermed omfattes av det saklige virkeområde og formålet for lovforslaget.