Folkehelsepolitikken

St.meld. nr. 20 (2006‐2007) Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller og St.meld. nr. 16  (2002‐2003) Resept for et sunnere Norge tar opp i seg disse perspektivene i folkehelsearbeidet. 

St.meld. nr. 16 (2002‐2003) understreker at folkehelsearbeidet må være sektorovergripende og        

21 Dahlgren, G., Whitehead, M. (1991). Policies and strategies to promote social equity in health. Stockholm: 

Institute of Futures Studies. 

lanserte partnerskapsmodellen for folkehelse. St.meld. nr. 20 (2006‐2007) peker på de store sosiale  helseforskjellene i Norge og viser til at helse henger sammen med sosioøkonomisk status. Meldingen  legger føringer for en politikk som har som mål å redusere sosiale ulikheter i helse gjennom å utjevne  forskjeller på en rekke samfunnsområder, også innen helsesektoren.  

Folkehelsepolitikkens overordnede mål er flere leveår med god helse i befolkningen som helhet, og  reduserte sosiale helseforskjeller mellom ulike sosioøkonomiske grupper, etniske grupper og mellom  kvinner og menn. 

5.3.1 Påvikningsfaktorperspektivet  

Vektleggingen av sosiale påvirkningsfaktorer innebærer en dreining av folkehelsearbeidet fra et  sykdomsperspektiv til et påvirkningsperspektiv. Mens sykdomsperspektivet tok utgangspunkt i  bestemte sykdommer eller tilstander, retter påvirkningsperspektivet oppmerksomheten mot  faktorer som påvirker helsen.  

Dette peker mot den brede samfunnsrettede folkehelsepolitikken, med tiltak i alle sektorer for å  skape gode oppvekst‐ og levekår, og for å utvikle et samfunn som legger til rette for sunne levevaner,  og fremmer fellesskap, trygghet og deltagelse.   

Fordelen med påvirkningsperspektivet er at sammenhengen mellom påvirkningsfaktorer – og den  sosiale fordelingen av påvirkningsfaktorene – synliggjøres. Ofte vil hver enkelt påvirkningsfaktor  kunne bidra til flere ulike helseproblemer. Påvirkningsperspektivet bidrar også til å tydeliggjøre  sammenhengen mellom helseforhold og andre sektorers og politikkområders ansvar. Når frafall fra  videregående skole viser seg å ha alvorlige helsekonsekvenser, blir det tydelig at skolesektoren også  har et viktig folkehelseansvar. Påvirkningsperspektivet leder oss til å rette inn tiltak mot kjente  påvirkningsfaktorer. Dersom man lykkes med disse tiltakene, kan man måle resultatene av tiltakene i  form av redusert helserisiko lenge før de slår ut på reell sykdom og død i befolkningen. Hvis man for  eksempel lykkes med å redusere skolefrafall, kan man forvente at dette får helsekonsekvenser i  fremtiden, selv om det ikke vises i statistikkene umiddelbart. 

En konsekvens av påvirkningsfaktorperspektivet, er at andre sektorer enn helsetjenesten  ansvarliggjøres. Folkehelsehensyn må i større grad inngå som et viktig element i den generelle  samfunnsplanleggingen ved at folkehelse og folkehelsearbeid forankres i ordinære plan‐ og  styringsdokumenter i fylker og kommuner, og i øvrige strategier for samfunnsutvikling. Dette er en  forutsetning for å kunne møte helseutfordringene tidligere, før de gir seg utslag i sykdomsutvikling og  beslag på kapasitet i helsetjenesten.  

5.3.2 Partnerskap for folkehelse 

Et grep i St.meld. nr. 16 (2002‐2003) Resept for et sunnere Norge var å styrke folkehelsearbeidet  gjennom en bredere tilnærming, sektorovergripende innsats og forpliktende samarbeid basert på  partnerskap regionalt og lokalt. Som oppfølging ble det i 2004 etablert en tilskuddsordning for å  stimulere til partnerskap for folkehelse i fylker og kommuner. Fylkeskommunene ble som regional  utviklingsaktør utfordret til å påta seg lederrollen i det regionale folkehelsepartnerskapet og være  pådriver og koordinator for folkehelsearbeidet i fylket. Fra 2007 er alle landets fylkeskommuner 

inkludert med statlige stimuleringsmidler, og det er etablert partnerskapsavtaler med om lag 60 % av  landets kommuner.  

Gjennom folkehelsepartnerskapene har siktemålet vært å bygge opp en infrastruktur som ikke er  direkte koblet til helsetjenesten, men som er ment å sikre en tverrfaglig og sektorovergripende  tilnærming i folkehelsearbeidet hvor også helsetjenesten deltar. Partnerskapene legger til rette for å  involvere et bredt sett av regionale aktører og lokale aktører – som blant annet regionale statsetater,  utdannings‐ og forskningsinstitusjoner, frivillige organisasjoner, andre deler av den kommunale og  fylkeskommunale forvaltningen og næringslivet. En mobilisering av næringslivet i arbeidet med  folkehelse vil både kunne gi gode løsninger for innbyggerne og en innovasjonsimpuls til næringslivet.  

St.meld. nr. 35 (2006‐2007) om fremtidens tannhelsetjenester vektlegger også betydningen av  partnerskap i folkehelsearbeidet. Fylkeskommunene skal sikre at tannhelsetjenesten etablerer  nødvendig samarbeid med regional statlig forvaltning og kommuner. Aktuelle kommunale tjenester  som nevnes er helsestasjons‐ og skolehelsetjeneste, barnehager/skoler/SFO, helse‐ og 

omsorgstjenesten, vannverk, Norsk Tannvern m.v. 

Ved lov om fylkeskommuners oppgaver i folkehelsearbeidet gikk fylkeskommunens  folkehelseoppgaver fra en frivillig til en lovpålagt oppgave, jf. Ot.prp. nr. 73 (2002‐2009). 

Stimuleringsmidlene til partnerskap for folkehelse ble i budsjettet for 2010 innlemmet i  rammetilskuddet til fylkeskommunene.  

5.3.3 Helse i plan  

Folkehelsearbeidet bør forankres i demokratiske institusjoner og inngå i ordinære plan‐ og  styringssystemer. Det følger av ny plan‐ og bygningslov § 3‐1 bokstav f, at kommunesektorens  planlegging skal fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller. Etter plan‐ og  bygningsloven er fokus i planleggingen mer rettet inn mot kommuneplanens samfunnsdel, som  legger føringer om at denne ”legges til grunn” eller skal gi ”retningslinjer” for arealbruken. Dette  styrker kommunene som samfunnsutvikler, og en slik tilnærming i samfunnsplanleggingen åpner  også for ”nye” aktører i planleggingen, og det kan bidra til at folkehelse blir en naturlig del av  kommuneplanarbeidet. 

”Helse i Plan” er et samarbeidsprosjekt mellom Helse‐ og omsorgsdepartementet, Miljøvern‐

departementet og Helsedirektoratet. Utgangspunktet er et behov for å styrke folkehelseperspektivet  i samfunnsplanleggingen. Prosjektet har som målsetting å oppnå: 

 forankring av folkehelsetiltak i ordinære plan‐ og styringsdokumenter 

 kompetanseoppbygging på plan‐ og prosess innen helsesektoren     

Helse i plan er først og fremst et innovasjons‐ og metodeutviklingsprosjekt. Verktøyet er plan‐ og  bygningsloven og kommuneplanen. Prosjektet startet i 2006 og avsluttes i 2010. Metodene som  utvikles dreier seg om hvordan ulike folkehelseformål kan realiseres gjennom forankring i  kommuneplanens samfunnsdel, arealdel og temaplaner. Organisering og samarbeid, politisk  forankring, kompetansebygging og informasjonsspredning inngår også som virkemidler i denne  sammenhengen. 

Erfaringene fra utprøvingsarbeidet i 8 fylker og 30 kommuner, og av partnerskap for folkehelse, har  gitt og vil fortsatt gi nyttige bidrag til videreutvikling av virkemidler for å styrke det lokale 

folkehelsearbeidet.   

5.3.4 Strategier og handlingsplaner på folkehelseområdet 

Strategier og handlingsplaner er virkemidler for å bevisstgjøre og ansvarliggjøre aktører i flere  sektorer. Det er derfor utviklet tverrdepartementale strategier eller handlingsplaner på en rekke  nasjonale satsingsområder som krever tverrsektoriell innsats. For eksempel gjelder dette fysisk  aktivitet, kosthold og tobakk, ulykkesforebygging, astma‐ og allergier, radon, og barn og unges miljø  og helse. Strategier er av mer overordnet karakter, mens handlingsplaner ofte inneholder mer  detaljerte tiltak for gjennomføring av politikkområdet.  

Evalueringer av tverrdepartementale handlingsplaner som virkemiddel i folkehelsearbeidet viser at  dette er viktige kunnskapsdokumenter og nyttige verktøy til bruk for myndigheter og frivillige  organisasjoner sentralt, regionalt og i kommunene. Videre bidrar slike strategier og planer til å løfte  fram utfordringer og synliggjøre ansvar og virkemidler i flere samfunnssektorer.  

5.3.5 Strukturelle virkemidler 

Når målet er å påvirke menneskers handlemåte, kan offentlige myndigheter velge mellom flere typer  virkemidler. En klassisk sondring går mellom strukturelle og andre virkemidler (for eksempel 

holdningskampanjer m.v.). Strukturelle virkemidler omfatter normative, fysiske og økonomiske tiltak. 

Med normative virkemidler mener vi lover, regler og avtaler som regulerer hva som er forbudt og  eventuelt under hvilke betingelser det er tillatt. Med fysiske virkemidler menes utforming av det  fysiske miljøet som påvirker menneskers handlingsmuligheter. Økonomiske virkemidler viser til tiltak  som påvirker individets vurdering av hva som er økonomisk fordelaktig, for eksempel avgifter. 

Strukturelle virkemidler kjennetegnes ved at de ikke retter seg mot enkeltpersoner, men mot de  fysiske, økonomiske og juridiske strukturene som enkeltmennesker forholder seg til når de gjør sine  valg. Målet med strukturelle virkemidler på folkehelsefeltet er å legge til rette for sunne valg fremfor  helseskadelige valg. 

Det tradisjonelle normative virkemiddelet er generelle påbud og forbud. Overtredelse av påbudene  og forbudene vil typisk kunne medføre straffansvar eller andre negative sanksjoner, som for  eksempel erstatningsansvar. Denne typen virkemidler er i en viss utstrekning tatt i bruk på 

folkehelseområdet. Dette gjelder særlig i forbindelse med myndighetenes arbeid knyttet til alkohol,  narkotika og tobakk. Eksempelvis er alle former for reklame for tobakksvarer forbudt med hjemmel i  lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven). Reklame for alkoholholdig  drikk er også forbudt, jf. lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk. Med grunnlag i  de samme lovene er det også fastsatt aldersgrenser for salg av alkoholholdig drikk og tobakksvarer. 

Det foreløpig siste forbudet på folkehelseområdet, mot synlig oppstilling av tobakksvarer og 

røykeutstyr på utsalgssteder, trådte i kraft 1. januar 2010. Normative virkemidler vurderes dessuten  tatt i bruk for å fremme et sunnere kosthold i befolkningen.  

Skatter og avgifter er det tradisjonelle økonomiske virkemiddelet for påvirkning av menneskers  handlemåte. På folkehelseområdet er denne typen virkemidler tatt i bruk i form av produktavgift på 

alkoholholdige drikkevarer, produktavgift på alkoholfrie drikkevarer, avgift på tobakksvarer, avgift på  sjokolade og sukkervarer og avgift på sukker.   

Skatter og avgifter har ofte flere formål. Formålene kan også endres over tid. For eksempel ble  produktavgiften på alkoholfrie drikkevarer ved innføringen i 1924 begrunnet med statens behov for  inntekter og med at varene ikke var nødvendighetsmidler og derfor kunne karakteriseres som  luksusvarer. Avgiften ble lagt om i 2007, og omfatter nå som utgangspunkt bare drikkevarer som er  tilsatt sukker eller søtstoffer. Den begrunnes i dag i ernæringsmessige og fiskale hensyn.  

Avgiftene på tobakk ble innført i 1915, og skal bidra til å redusere helseskadelig forbruk og samtidig  skaffe staten inntekter. Alkoholavgiftene skal, ved siden av å skaffe staten inntekter, begrense  alkoholforbruk som bidrar til helsemessige og sosiale problemer. Avgiftene på brennevin, øl og vin  ble innført i henholdsvis 1849, 1913 og 1942. Sjokolade‐ og sukkeravgiften ble innført i 1922. Avgiften  ble begrunnet med at sjokolade‐ og sukkeravgifter var luksusprodukter som egnet seg godt for 

beskatning, men det ble også referert til misbruk i form av overforbruk av sjokolade og sukkervarer.      

Et annet eksempel på økonomiske virkemidler er regelverket om skattefritak for rimelige  velferdstiltak (for eksempel fysisk aktivitet) som arbeidsgiver tilbyr ansatte:  

 Dersom det arrangeres fellesopplegg for arbeidstakere som arbeidsgiver betaler for, vil dette  kunne anses som velferdstiltak som de ansatte ikke skal skattelegges for.  

 Dersom en bedrift leier et helsestudio i bestemte tidsrom, eller det leies inn en instruktør som  arrangerer treningsopplegg i bedriftens lokaler, vil også dette anses som rimelig velferdstiltak. 

Det samme gjelder for arbeidstakers tilbud om bruk av trimrom mv.  

 Arbeidsgiver har alminnelig fradragsrett for kostnadene forbundet med slike velferdstiltak. 

I tilknytning til dette kan nevnes at det i ny arbeidsmiljølov som trådte i kraft fra 1. januar 2006  framgår at arbeidsgiver i tilknytning til det systematiske HMS‐arbeidet skal vurdere tiltak for å  fremme fysisk aktivitet blant de ansatte, jf. § 3‐4.