Lineær regresjon

Na visão de diversos estudiosos do instituto da ouvidoria, a exemplo de Brittos e Brown (2007), os mecanismos de mediação entre as instituições governamentais e o cidadão não são apanágio dos tempos modernos, já que ao longo de toda a história da humanidade parece ter havido, desde sempre, por parte dos governantes, a necessidade de uma entidade que se posicionasse entre eles e o comum dos cidadãos, quer para zelar pelo cumprimento da lei e pela ordem dos serviços públicos, quer para ouvir as queixas que contra a sua administração lhes eram feitas pelo povo com o objetivo de falar-lhe. Nestas reuniões eram

discutidas e analisadas proposições referentes a assuntos da esfera política, militar e administrativa.

De acordo com as escrituras sagradas do Antigo Testamento, desde a Antiguidade sempre houve a figura do conselheiro. Nesse sentido, Moisés nomeou funcionários especializados para apreciarem as queixas apresentadas pelos hebreus e reis egípcios tinham nas suas cortes altos funcionários que recebiam as queixas do povo.

Na Roma Antiga eram encaminhadas reclamações dos cidadãos aos poderes administrativos: o tribuno romano. A origem do tribuno é consequência das reivindicações da plebe por reformas, no então verificado domínio exercido pela autoridade da classe aristocrática da ainda recente república romana. A mais importante das funções exercidas pelos representantes da plebe na república romana era a chamada ius agendi cum plebe, o direito adquirido de convocar o povo com o objetivo de falar-lhe.

Na Idade Média, os intermediários entre governantes e cidadãos e entre administradores e administrados eram comuns, em nível de Estado, Igreja e organizações comerciais. Os monarcas do período absolutista, que surgiram dos estados-nação, designavam representantes especiais ou agentes para se certificarem de que os funcionários públicos obedeciam à lei, davam andamento às suas determinações e se, de uma forma geral, se comportavam devidamente.

Mas foi de fato em 1713, na Suécia, que a figura do ouvidor nos moldes em que hoje a conhecemos e que neste país se denomina Ombudsman surgiu graças à desdita do rei Carlos XII que foi forçado ao exílio, com a derrota que lhe foi infligida pela Rússia e que o obrigou a fugir para a Turquia em 1709. Assim sendo, foi na Turquia que o Rei Carlos XII da Suécia veio a tomar conhecimento da existência de um Gabinete de Justiça Suprema encarregado de supervisionar e garantir que a Lei Islâmica fosse respeitada e seguida por todos os funcionários públicos.

Segundo Bastos (2006, p. 10):

A criação do Instituto do Supremo Representante (Högste Ombudsmannen), inspirado no modelo da Turquia, tinha como atribuição manter vigilância geral assegurando que os funcionários do governo exercessem suas funções devidamente de acordo com as leis e regulamentos.

Amaral Filho (1993, p. 22) afirma que:

Com a morte de Carlos XII, a nova Constituição sueca de 1719 instituiu um governo parlamentar que foi o prenúncio de um novo período iluminista em que os valores democráticos ganharam peso. Assim, em 1719, houve mudança na nomenclatura do instituto, passando a chamar-se Chanceler da Justiça

Em 1739, a Assembleia Representativa (Riksdag) deliberou no sentido de o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça (Office of the Chancellor of Justice) lhe dar conta de todas as decisões judiciais.

A partir de 1766 chegou-se ao ponto de ser a própria Assembleia Representativa a nomear o Presidente do Supremo Tribunal. Esta situação manteve-se até ao ano de 1772, data em que um golpe de estado repôs a monarquia.

A derrota sofrida pela Suécia em 1809, mais uma vez infligida pelos russos, foi seguida por outro golpe de estado, desta vez liderada pela oposição revolucionária. O rei Gustavo IV foi obrigado a abdicar e uma nova Constituição repôs os princípios parlamentares. Então, nesse ano, uma nova Constituição Sueca consagrou a figura de um Ombudsman para a Justiça, que deveria ser alguém de reconhecida capacidade jurídica e de irrepreensível integridade moral, a ser eleito pela Assembleia Representativa (Parlamento).

Assim, em 1810, deu-se a eleição, então, do primeiro “Ombudsman”. Em 1915, foi criado o cargo de Ombudsman Militar (MilitieOmbudsman), tendo em vista o acúmulo de serviços empreendidos pelo procurador Parlamentar de Justiça. A partir de então havia, por conseguinte, dois Ombudsman. Entretanto, os encargos do Procurador Parlamentar aumentavam sensivelmente após a Segunda Grande Guerra, enquanto que os concernentes ao Procurador Parlamentar Militar diminuíam.

Desse modo, em dezembro de 1967, o “Rikisdag” empreendeu reformas radicais, sendo essa separação, isto é, o cargo de Procurador Parlamentar junto à justiça e o de Procurador Militar junto aos Exércitos, prevista na Constituição de 1809. Ela perdurou até março de 1968, quando foram criados três cargos de procuradores, de idêntico status, sob a mesma denominação – os JustitieOmbudsman – porém responsáveis por diferentes esferas de atribuição e tendo cada um uma equipe comum de assistentes.

Na reforma de 1967/1968, foram definidas as atribuições dos três procuradores de acordo com os limites tradicionais traçados por aquela Constituição. O primeiro Procurador Parlamentar cuida de casos sobre impostos e execução de julgamentos e, em geral, de assuntos concernentes à Administração Civil. O segundo Procurador Parlamentar supervisiona as Cortes de Justiça, os Promotores Públicos, a Polícia e as Forças Armadas. O terceiro tem por atribuição supervisionar o campo relativo ao bem estar social, assuntos sobre seguro social, educação e assuntos relativos a documentos oficiais acessíveis ao público.

Convém destacarmos que outros países além da Suécia adotaram o instituto do Ombudsman em seus territórios. Um desses países era a Finlândia, que foi dominado durante séculos pela Suécia, mas que a partir de 1809 passou s ser de domínio da Rússia.

Em 1919 a Finlândia se tornou um estado soberano independente depois da 1ª Guerra Mundial e manteve o poder e autonomia executiva do Gabinete do Procurador Geral (que passou a ter a designação de Chancellor of Justice), como Procurador Supremo para assegurar que o governo não tomasse nenhuma medida inconstitucional ou ilegal e em simultâneo prover às necessidades legislativas do Ombudsman (que tinha sido historicamente ultrapassado pela figura do Chancellor).

Segundo Odila de Lara Pinto (1998, p. 33), “a Finlândia foi o segundo país a criar o instituto do Ombudsman, por meio da Constituição de 1919, que era um defensor dos direitos do indivíduo, enquanto o chanceler de justiça era um conselheiro jurídico do governo”.

Em 1933, na Finlândia, foi atribuída ao Ombudsman a responsabilidade exclusiva de investigar as queixas de militares e de reclusos para aliviar as pesadas funções do Chancellor e ao mesmo tempo assegurar as funções inspectivas. Conquanto os dois gabinetes pudessem sobrepor-se nas suas funções, o Parlamento fez questão de preservar o Ombudsman como uma instituição distinta e independente.

Em 1953 a Dinamarca instituiu o Ombudsman e criou um Ombudsman para assuntos civis e outro para assuntos militares, não havendo controle sobre o Parlamento e sobre os juízes. O Ombudsman dinamarquês difere do sueco e do finlandês na medida em que estava impossibilitado de investigar queixas contra o poder judicial, e os seus poderes eram limitados.

Em 1957, segundo afirma Amaral Filho (1993), a República Federal da Alemanha instituiu o Comissário Parlamentar das Forças Armadas. Cinco anos após foi instituído um

Ombudsman pelo Parlamento da Noruega, que tinha atribuições de assuntos civis. Conforme

salienta esse autor, em 1962, a Nova Zelândia implantou o instituto do Ombudsman que não tinha competência para fiscalizar atos dos ministros de estado, dos tribunais e de seus funcionários. Mas foi, indubitavelmente, por causa do empenho da Divisão de Direitos Humanos das Nações Unidas, a partir da década de 60, que este instituto se solidificou, definitivamente, em nível mundial. E, em 1971, na Conferência Parlamentar Europeia, que teve lugar em Viena, foi recomendada a necessidade de todos os países considerarem a hipótese da criação de um órgão autorizado a receber e examinar as queixas individuais referentes aos departamentos do governo.

Na atualidade, o Ombudsman, nos países em que está instituído, possui prerrogativas de ministro de Estado, sendo uma instituição independente e autônoma, sem qualquer subordinação hierárquica a nenhum dos três poderes do Estado, apesar de, na maioria dos casos, ser eleito e nomeado pelo parlamento. A sua atuação é definida por mandatos fixos, marcados pela imparcialidade e integridade do seu Gabinete, ficando garantida a imunidade penal no

exercício de suas funções, cuja característica é a informalidade, tanto no recebimento das denúncias quanto nas recomendações encaminhadas a fim de que o serviço torne-se rápido e eficiente frente aos procedimentos administrativos e judiciais.

Com a necessidade de atender à complexidade crescente das atividades do Estado, houve a descentralização das funções de Ombudsman, que em alguns países também fiscalizam as atividades dos tribunais, dos órgãos fiscais, das Forças Armadas e da polícia, além dos assuntos atinentes à Administração Pública como transporte, educação e saúde.

Antiguidade - Na Grécia havia os Euthynoi (Atenas) e os Efhorat (Esparta), que eram os próprios cidadãos que exerciam vigilância sobre os funcionários públicos.

- A figura do Ombudsman, foi lançada durante a dinastia Han, na China (202ac), com a missão e representar o cidadão perante o Estado ou o poder instituído.

1713 O rei Carlos XII da Suécia instituiu o Supremo Representante do Povo, responsável pela supervisão do cumprimento das leis e das atividades exercidas pelos funcionários públicos.

1776 Com o fortalecimento do parlamento (Sueco) e sob a denominação de Chanceler de Justiça é que o instituto pôde ser considerado o precedente do Ombudsman.

1809 No ocidente surgiu o Ombudsman na Suécia, após a derrota na guerra contra a Rússia, em que perdeu a metade do seu território. Foi eleito pelo Parlamento para atuar como intermediário entre o governo e a população. A nova Constituição foi promulgada em 1809, limitava o poder real e dava ao Parlamento novas competências, fortalecendo os direitos dos cidadãos diante do Poder Estatal. O 1º Ombudsman foi nomeado em 1810.

1913 O jornal norte-americano New York World instituiu seu Bureau de Accuracy and fair play, um departamento de aperfeiçoamento e jogo limpo, na tradução literal, destinado a registrar erros da edição.

1917 Foi sugerido pelo jornalista Bem Bagdikian, em artigo em revista Esquie, um Ombudsman para os jornais norte-americanos.

1919 Instituído o 2º Ombudsman no mundo, na Finlândia.

1957 Depois dos países escandinavos, o primeiro país a adotar este instituto foi a República Federal da Alemanha.

Década de 60

Devido ao empenho da Divisão de Direitos Humanos das Nações Unidas, este instituto se solidificou, definitivamente, em nível mundial.

1971 Cerca de 15 países já tinham figuras representativas com funções equivalentes à ideia do

Ombudsman.

1980 Nessa década, com o fortalecimento da democracia participativa ocorrido na Europa e na América Latina, resultado da democratização de vários países, foram criadas as condições necessárias para a constituição do instituto do Ombudsman na Europa, abrindo caminho para sua implantação na América Latina. Trinidad e Tobago. foi a 1ª iniciativa de implantação na America Latina.

1983 21 países haviam instalado o Ombudsman.

Na Venezuela acontece o primeiro encontro “Ombudsman para La America Latina”.

1995 No âmbito comunitário, a primeira e mais importante iniciativa foi a criação do

Ombudsman europeu, com abrangência sobre todos os países membros da comunidade. O

Euro-Ombudsman tem como objeto de atuação receber manifestações de cidadãos, instituições e empresas, domiciliadas na União, que se considerem vítimas de ato de "má administração" por parte das instituições ou dos órgãos comunitários. Exerce as suas funções com total independência e imparcialidade e não solicita nem aceita instruções de nenhum governo ou organismo. Atua como mediador entre os cidadãos e a administração da comunidade europeia. Ao Ombusdsman é conferido o direito de formular recomendações dirigidas às instituições comunitárias e de submeter questões ao Parlamento Europeu, a fim de que este possa se necessário, retirar as devidas ilações políticas dos casos de má administração.

2003 Dos 191 países reconhecidos pela ONU, 120 países haviam instalado Ombudsman nacional, de acordo com a International Ombudsman Institute.

Quadro 2 - Resenha cronológica histórica do instituto das Ouvidorias no Mundo. Fonte: Lemos (2009)