H ISTORISK BLIKK PÅ FATTIGDOMSFORSKNING I N ORGE

Norges første vitenskapelige fattigdomsforsker het Eilert Sundt. Han tok først for seg temaet da han studerte fantefolket på midten av 1800 tallet (Sundt 1852). Senere gjorde han en ny studie spesielt om fattigdom og utga boken ”Om fattigforholdene i Kristiania” i 1870 (Sundt 1870). Fattigdomsproblemet sto sentralt siden fattigdom var datidens største sosiale problem (Seip 1983:39, her fra Fløtten 1999:28). Sundt skulle finne ut hvor mange som fikk

fattigunderstøttelse, hvor mange som var fattige uten å få fattigunderstøttelse og dessuten undersøke hvordan ”used og uskikk” både var virkninger av fattigdom og samtidig årsak til dens vekst (Fløtten 1999:28). Arbeiderklassens bo- og inntektsforhold var så dårlige at det var umulig å unngå store sosiale problemer, og datidens myndigheter skyldte på arbeiderklassens og fattigfolks dårlige moral når fattigdom og andre sosiale problemer skulle forklares.

Arbeiderfamiliene hadde heller ikke en offentlig velferdssektor i ryggen (Lysestøl og Meland 2003:19-20). Eilert Sundt har vært svært sentral i norsk samfunnsforskning, men hans fokus på fattigdom har ikke blitt fulgt opp i betydelig grad.

Norge var tidlig et foregangsland når det gjaldt trygdesystem og velferdsordninger. I løpet av de siste århundrene har det utviklet seg forskjellige ordninger for å øke den sosiale tryggheten i Norge. De første fattiglovene ble vedtatt i 1845, og ga kommunene ansvar for visse grupper av fattige, deriblant foreldreløse barn, gamle, vanføre, syke og sinnssyke

(Andenæs 1992). Kommunale fattigkommisjoner fikk myndighet til å forvalte skattepenger til det beste for de ”verdige trengende”, men utenfor falt f.eks. arbeidsledige, og de med større familie enn de kunne forsørge. Fattighjelpen var skjønnspreget og vilkårlig, ytelsene små og mottakerne ble stemplet som andrerangs borgere (Hatland m.fl. 1994b).

Lovene fra 1845 ble avløst av nye fattiglover i 1863. Her ble det poengtert at hjelpen skulle være det minst attraktive alternativet for forsørgelse, men samtidig, etter råd fra Eilert Sundt, skulle fattigvesenet bidra til å sette folk i stand til å klare seg selv. Arbeidsføre fikk ikke lenger motta forsorgen og allerede i 1900 kom det igjen nye fattiglover (Andenæs 1992).

Etter hvert ble flere og flere grupper skilt ut fra fattiglovgivningen, ved utvikling av statlige trygdeordninger. Industrialiseringen førte til at folk flyttet fra landsbygd og slekt til byene, og ble avhengige av lønnsinntekt. Tradisjonelle nettverk av slekt og naboer kunne da vanskelig tre inn i nødssituasjoner som sykdom og ulykker. For å dempe for sosial uro grunnet usikkerhet pga tap av inntekt, ble det nedsatt en arbeiderkommisjon i 1885 (Seip 1986). Ut av dette kom den første norske trygdeordningen som var ulykkesforsikring for industriarbeiderne i 1894 (Kjønstad 1992).

Det ble bestemt at sosialforsikringen ikke lenger skulle være klasse- og inntektsbasert, men omfatte hele befolkningen, selv om tildeling av ytelser til en viss grad fortsatt kunne være behovsprøvede (Kuhnle 1994:17). Stadig nye grupper fikk egne ordninger, som syketrygden (1909), alderstrygden (1936), arbeidsledighetstrygd for lønnsarbeidere (1938), universell barnetrygd (1946), universell syketrygd (1956), alderstrygd uten behovsprøving (1957), uføretrygd og lov om attføringshjelp (1960) og siden enke og morstrygd (1964).

Restene av fattigdomslovene ble avløst av lov om sosial omsorg i 1964. Lov om folketrygd trådte i kraft i 1967, og er en sammenstilling av alle trygdeordningene med noen endringer i utforming og beløpsstørrelse. Det ble i tillegg innført tilleggspensjon, som sikret at

pensjonene ikke bare skulle være en minimumshjelp, men så store at tilvant levestandard skulle kunne opprettholdes.

Dagens sosialhjelpssystem er fattigdomslovgivningens etterfølger og er fortsatt et kommunalt ansvar. I prinsippet omfattes alle landets innbyggere og beløpene som utbetales er større enn før, men utviklingen har for øvrig ikke medført revolusjonerende forandringer.

Sosialhjelpssystemet fanger altså opp restkategoriene som faller utenfor trygdeordningene og gies uavhengig av hva sosialklienten har prestert på forhånd. (Andenæs 1992, Kuhnle

1994:17, Lysestøl og Meland 2003, Sæbø 1995). Målet for tjenesten er å

”(...) fremme økonomisk og sosial trygghet, bedre levevilkårene for vanskeligstilte, bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer, samt bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

” (Samfunnsboka 2000:231)

Velferdsordningene ble innført for å forhindre fattigdom, og ordningenes suksess resulterte i at sosialkomiteen så tidlig som i 1948 anmodet departementene om å fjerne ordet fattig fra sine publikasjoner. Fattigdomsproblemet tilhørte etter komiteens mening historien (Lysestøl og Meland 2003), og fattiglovene fra 1900 byttet navn til forsorgsloven (Andenæs 1992).

I 1979 erklærte statsminister Oddvar Nordli at det ”for første gang i dette lands historie, og for de andre nordiske land, at vi kan si bestemt at fattigdom og sosial nød er blitt utryddet.” (Stjernø 1985:13). Da Eilert Sundts verker ble utgitt på nytt på 70-tallet skriver H.

O. Christophersen i innledningen til ”Fattigforholdene i Christiania” at ”i dag er ikke fattigproblemet noe sosialt problem lenger, selv om det naturligvis til alle tider vil eksistere som et privat problem for et fåtall mennesker” (Christophersen 1978:VII).

Samfunnsproblemet fattigdom ble altså sett som utryddet, og problemet og ansvaret skjøvet ned på aktørnivå.

Helt fram til disse dager har termen fattigdom manglet selv i sentrale dokumenter som Velferdsmeldingen (St.meld. nr. 35, (1994-1995)) og Utjamningsmeldinga (St.meld. nr 50 (1989-1999)) Fattigdom som problem tilhørte landets fortid og begrepet ble hovedsakelig nevnt i forbindelse med bistands- og utviklingsarbeid.

Norge har imidlertid også etter 1948 hatt perioder med urolig økonomi, økende

arbeidsledighet og bedrifter som har gått konkurs eller flagget ut, som har ført til at mange har fått problemer med å få endene til å møtes, betjene gjeld eller å delta i samfunnets ulike arenaer (f.eks. Lunde og Poppe 1991, Aaberget m.fl. 1999). Det har også vært rettet mye oppmerksomhet omkring de dårligst stilte, også etter at fattigdommen ”ble utryddet”, men dette har da hovedsakelig vært gjort med andre begreper, og omtalt som levekårsproblemer, lavinntektsproblemer, økende inntektsforskjeller, avvikergrupper, subkulturer, sosial ulikhet, klasse og underklasse (Fløtten 1999).

2.1.1 Levekårsforskning

Norge har stått i en særstilling når det gjelder de såkalte levekårsundersøkelsene. Dette var en type velferdsundersøkelser som oppsto i de nordiske land fra slutten av 1960 tallet. Fokuset var imidlertid ikke rettet på de vanskeligstilte direkte, men man kartla levekårene i hele befolkningen, og kunne dermed si noe om omfanget av levekårsproblemer i den norske befolkningen. De skulle også belyse utviklingen i befolkningens levekår over tid (Levekårsundersøkelsen 1995).

Undersøkelsene baserte seg på en definisjon av velferd der individets ressurser, og ikke dets preferanser eller behovstilfredsstillelse, sto i fokus. Forskningen var nært knyttet til velferdspolitikk og planlegging, og baserte seg på store representative surveyundersøkelser med mange ulike komponenter for å måle levekårene. Disse omfattet f.eks. økonomiske ressurser, helse, kunnskaper, utdanningsmuligheter, boforhold, nærmiljø,

sysselsettingsforhold, arbeidsvilkår, familie og sosiale relasjoner, rekreasjon, kultur, sikkerhet

for liv og eiendom og politiske rettigheter og ressurser. Man analyserte særlig i hvilken grad det fantes en ”opphopning av levekårsproblemer” (Sosiologisk leksikon 1997:181, Lystsøl og Meland 2003:160), altså om det er de samme personene som skåret på mange av

komponentene, eller om de som har problemer på ett område var spart på andre.

I dag brukes levekårsforskning også for andre typer forskning enn de opprinnelige.

Man har i noen grad inkludert subjektive indikatorer for å få kunnskap om sammenhengen mellom objektive og subjektive indikatorer, og gjør også levekårsundersøkelse på spesielle grupper i befolkningen, med det formål å kunne sammenlikne gruppers levekår med levekår i befolkningen generelt (Sosiologisk leksikon 1997:181). Levekårsundersøkelsene har gitt grunnlag for mange nyere norske fattigdomsundersøkelser (f.eks. Fløtten 1999, 2003). Og, som vi skal se i dette kapittelet, er ikke dette så langt unna det som en del fattigdomsforskere forsker på i dag. Det oppsiktsvekkende var at fattigdom ikke var tema i velferdsforskningen, selv om man har oppdaget mennesker med store økonomiske og materielle problemer.

2.1.2 Gjenoppdaging av fattigdom

Mens andre land gjenoppdaget fattigdommen på 60- og 70- tallet, var det ikke noe tilsvarende engasjement i Norge (Stjernø 1985). Enkelte forskere stilte imidlertid spørsmål om

fattigdommen virkelig var utryddet og Vilhelm Aubert konkluderte at det fortsatt var

fattigdom i Norge, men at det var vanskelig å komme til en samlet vurdering av forekomsten pga. administrativ spredning av de berørte gruppene, og at fattigdommen dermed var blitt omdefinert til ”de gamles problem”, ”de uføres problem” osv. (Aubert 1970).

Andre som tok opp fattigdom var Stjernø i 1985, med boken ”Den moderne

fattigdommen.” hvor han nettopp tar til ordet for en gjenoppdaging av fattigdommen i Norge har mener ikke er utryddet (Stjernø 1985).

Aaberget m.fl. (1996) viste ved å se på den årlige økonomiske utviklingen i slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet at det var økende antall arbeidsledige, gjeldskriserammede og sosialhjelpsmottakere, noe som skapte oppmerksomhet om ulikhet og fattigdom også i Norge.

Studien ble forlenget, og man fant at økningen i andel fattige hadde funnet sted i perioden med dårlige økonomiske betingelser i slutten av 80 tallet og begynnelsen av 90-tallet stagnerte og snudde mellom 94 og 95 et sted (Aaberget m.fl. 1996, her fra Galloway 2002, Aaberget m.fl. 1999).

I dag er fattigdom et tilbakevendende tema i politikk og medier, og uttrykker en kollektiv erkjennelse av at fattigdom eksisterer som et samfunnsproblem også i dag. Man kan f.eks. lese om at fattigdommen innenfor enkelte grupper er økende eller minkende

(Dagsavisen 10.04.04), at et bestemt antall personer i landet nå lever under fattigdomsgrensen (Aftenposten 10.09.04), eller få skildringer fra fattige enkeltmenneskers problemfylte liv (Aftenposten 10.09.04). Et raskt søk i Aftenpostens database 16.10.04 gir meg 162 treff på fattigdom under innenriksnyheter datert fra mars 1997 til oktober 2004. Et tilsvarende søk i Dagsavisens arkiv gir meg 288 treff datert fra januar 2000.

Uttrykket fattigdom er kommet inn i politiske dokumenter igjen, og er blant annet brukt i regjeringen Stoltenbergs Langtidsprogram (St.meld. nr. 30 (2000-2001)). Under valgkampen i 2001 var fattigdom svært sentralt, og sosialdepartementet inviterte høsten 2001 forskningsmiljøene i Norge til å komme med innspill vedrørende forståelse av og tiltak mot fattigdom. (Pedersen, A. 2002) Innspillene skulle blant annet brukes som ledd i en

handlingsplan for bekjempelse av fattigdom. I Tiltaksplan mot fattigdom (St. meld nr 6 (2002-2003)), som utkom i oktober 2002, viser en gang for alle at fenomenet fattigdom er et problem og fortjener oppmerksomhet og tiltak, og forskere har tatt for seg problemet med fornyet interesse. I dag er tiltak satt i gang, men det er enda for tidlig å si noe om virkningene av disse tiltakene.