3.1 Helbredende kilder
3.1.2 Virksomt vann?
milhões de jovens de 10-24 anos no Brasil (ver pág. 39), ou cerca de 30% da população brasileira (no caso, com 157 milhões de habitantes). Considerando que o grau de urbanização da população foi de 78,4,% em 1996, teríamos que dos 48,6 milhões de jovens, cerca de 37,8 milhões viviam nas cidades e 10,6 milhões vivam no meio rural
Utilizando novamente o modelo de Kingdon (2003), pode-se inferir que passado o desafio da redemocratização e se considerando a necessidade de minimizar a crise econômica (Problema Real), já estava em andamento o plano de estabilização econômica – o Plano Real (Solução Real). Para o Estado “pesado” e ineficiente (Problema do Discurso), também já havia elementos de uma Solução de Discurso: a Sociedade do Bem-Estar Social ( Welfare Mix
) , a ser implementada via Modelo Gerencial no contexto da Reforma Administrativa, pela qual foram criadas as Agências Autônomas, as Organizações Sociais e valorizado o ativismo privado (veja Quadro 4.12).
QUADRO 4.12 – Problemas e Soluções para a Juventude de 1995-1998
1995-1998 Problema Real Problema do Discurso Problema Real da Juventude
Primeiro Mandato de FHC Crise econômica nacional e internacional Estado “pesado” e ineficiente
Grande contingente de jovens em situação de carência e
vulnerabilidade social, desemprego juvenil, violência, AIDS, etc. Solução-Real Solução-Discurso Solução Real para a Juventude
Ajuste macro- econômico Manutenção da estabilização econômica (Plano Real) Sociedade do Bem-Estar Social (Welfare Mix) Gerencialismo e Reforma Administrativa
Assistencialismo focalizado e desenvolvimento do Capital Social via Protagonismo Juvenil
(participação, voluntariado em prol do desenvolvimento das
comunidades e do País). Fonte: síntese elaborada pela autora.
Abrucio (1997) identificou quatro fatores sócio-econômicos que contribuíram fortemente para introdução do Modelo Gerencial no setor público, a saber: a) crise econômica mundial, iniciada em 1973 e retomada em 1979; b) crise fiscal dos Estados, colocando em xeque o consenso social que sustentara o Welfare State; c) ingovernabilidade dos Estados e d) globalização. Para o autor, o sentimento difuso contrário à burocracia estatal e favorável aos ideais da iniciativa privada, foram catalisados politicamente, em contexto de
escassez de recursos públicos e de enfraquecimento do poder estatal, pela vitória dos conservadores na Grã-Bretanha em 1979 e dos republicanos nos EUA em 1980, que introduziram inicialmente o Modelo Gerencial Puro227 sob a ótica economicista de “cortar custos”, implantado no caso inglês, pela primeira-ministra Margareth Thatcher e no caso americano, pelo presidente Ronald Reagan.
No caso do Brasil, o discurso político estabeleceu a seguinte relação causal: Administração Pública foi ineficiente, devido à inadequação da gestão burocrática, causando a “crise de Estado Brasileiro”, sendo necessária reformá-la, ou seja, a crise econômica dos anos 1980 deveria ser contida pelo Plano Real, que só poderia ser consolidado pelo enfrentamento da crise do Estado, ou seja, pela Reforma da Administração Pública228 (CAPELLA, 2004).
Em relação à juventude, o Problema229 já estava posto pela mudança na estrutura demográfica, forjada no seio de processo de Transição Urbana e de crise econômica nacional e internacional que teve como consequência grande contingente de jovens vivendo em situação de miserabilidade, vulnerabilidade social e de violência nas grandes cidades. Entretanto, como foi visto no Capítulo III, já havia se delineado outra Solução para a juventude, gestada por comunidades epistêmicas internacionais desde a década de 80, que identificava a juventude como Protagonistas ou Ator Estratégico do Desenvolvimento.
No primeiro mandato de FHC (1995-1998), foram implementados seis programas- projetos de juventude e no segundo (1998-2002), dezoito programas-projetos, número significativo em relação aos 3 três programas e um projeto existentes até 1995. Entretanto a identidade juvenil: Protagonista do Desenvolvimento, para qual se destinavam essas ações, não foi condizente com a realidade da maioria da juventude brasileira, que não se reconheceu como ator-protagonista, capaz de intervir em prol do desenvolvimento do País. Cidadania e termos correlatos foram entendidos .pelos jovens brasileiros, públicos desses programas, como algo abstrato e inalcançável, como nos mostrou a pesquisa de Sposito et alii (2007)
Admite-se neste trabalho que o padrão de orientação Sociedade de Bem-Estar Social foi se concretizando ao longo do governo FHC, pela implantação da Reforma Administrativa e pelo crescimento expressivo do Terceiro Setor, sendo mantida essa perspectiva durante o primeiro mandato do presidente Lula como alternativa de transição para esse governo.
227 Para Capella (2004) o ponto central do Modelo Gerencial Puro é a busca da eficiência, partindo do pressuposto que é
necessário modificar a burocracia tradicional, que embora tenha sido um avanço em relação ao patrimonialismo, se tornara uma estrutura rígida e centralizada, voltada ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que o desempenho é avaliado apenas com referência à observância das normas legais e éticas.
228 Capella (2004) argumenta que o ingresso da Reforma Administrativa na agenda governamental de FHC (1º mandato) foi
identificado, no campo político, desde as eleições de 1989, quando os dois candidatos (Collor e Lula) apontavam a crise do Estado como problema, demandando atuação governamental. A crise do Estado teria como um dos seus ingredientes fundamentais a crise da Administração Pública, identificada a partir daí, como uma burocracia extensiva que havia resistido às reformas modernizantes do Estado, contribuindo para a deterioração do ethos do servidor público.
Para alguns autores, como Santos (1999), não havia crise do Estado e sim crise do papel do Estado, que seria o de promover intermediações não-mercantis entre cidadãos, notadamente por meio das política fiscais e sociais. Para o autor, o Terceiro Setor ressurgiu nos países centrais como amortecedor das tensões produzidas pelos conflitos políticos, decorrentes do ataque Neoliberal às conquistas dos setores progressistas. Sendo assim, o Terceiro Setor teria se fortalecido, a partir de 1970, com as chamadas ONGs, muito mais pela iniciativa dos países centrais e de agências internacionais (incluindo ONGs internacionais), que passaram a canalizar fundos de ajuda ao desenvolvimento para agentessociaisnão estatais.
Na década de 80, com o processo de redemocratização na América Latina, muda-se o contexto político e econômico, passando a existir dois blocos no interior do Terceiro Setor: o tradicional, identificado com a caridade e a beneficência, e o das ONGs, voltadas para o desenvolvimento social e sustentável. O termo Terceiro Setor ganhou então visibilidade, sendo percebido mais como funcional do que político-ideológico (com ONGs autônomas em relação ao Estado). Logo, o caráter politizado que conduziu as ações da Sociedade Civil nas décadas de 70 a 80, em torno da participação política no contexto da redemocratização, cedeu espaço para novas formas de mobilização ao longo da década de 90, pela reestruturação do Terceiro Setor em função de atendimento de demandas sociais específicas, geralmente para suprir os precários investimentos em políticas públicas sociais (SANTOS, 1999).
A expansão do Terceiro Setor no primeiro mandato de FHC (1995-1998) foi possível pelo Plano Diretor da Reforma do Estado, permitindo que parte da responsabilidade social do Estado fosse transferida para o Terceiro Setor, no bojo do Gerencialismo e do Estado Sócio-Liberal para uns e Estado NeoLiberal para outros. Observa-se expressivo crescimento de ONGs no governo FHC (ver Quadro 4.13).
QUADRO 4.13 – Evolução do Terceiro Setor
1930-1960: associações voluntárias, fundadas pela igreja Católica, baseadas em valores de inspiração cristã e
assistencialismo (Governo Vargas)
1964-1985: Teologia da Libertação divulgada pela Igreja Católica, a qual participou da oposição à ditadura do
governo militar e ONGs com objetivos políticos
1970-1992: Popularização do conceito ONG, especialmente a partir da ECO-92. Conferência sobre o meio-
ambiente (RJ), participação política das ONGs que contam com apoio dos organismos internacionais
Governo FHC (1995-2002): aproximação entre o setor público e as ONGs; redução dos investimentos públicos e
municipalização das atividades e serviços sociais (Reforma Administrativa do Estado); Leis das OS e das OSCIP.
1991: fundação da Abong (Associação Brasileira de Organizações não Governamentais).
2002: 276.000 fundações e associações sem fins lucrativos, empregando 1,5 milhão de pessoas (IPEA-IBGE- IPEA: 2004230 apud informações do site Associação Brasileira de Organizações não Governamentais).
Fonte: Cortez (2004) e site da ABONG.
230 Segundo informações da ABONG (www.abong.org.br), a pesquisa do IBGE-IPEA (2004) revelou imensa pluralidade e heterogeneidade dessas organizações sem fins lucrativos: igrejas, hospitais, escolas, universidades, associações patronais e profissionais, entidades de cultura e recreação, meio ambiente, de desenvolvimento e defesa de direitos etc. Cerca de 77% das fundações e associações não tem sequer um /a empregado/a e, por outro lado, cerca de 2.500 (1% do total) absorvem quase um milhão de trabalhadores. Esse pequeno universo é formado por grandes hospitais e universidades pretensamente sem fins lucrativos, na sua maioria, entidades filantrópicas (portadoras do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, que lhe possibilita a isenção da cota patronal, devida em razão da contratação de prestadores de serviços).
No primeiro mandato de FHC, foram criadas por indução do Estado, em nível federal, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs, pressupondo um chamado social antecedente e as Organizações Sociais (OSs).231
As OSs., pessoas de direito privado, via de regra se destinavam a substituírem entes estatais, na prestação de serviços públicos, sendo também permitidos aos estados-membros, nas esferas de suas competências, instituírem essas organizações (ver págs. 84, 96, 101 e 126). As ONGs são frequentemente associadas às OSCIPs, visto que toda OSCIP pode perfeitamente ser considerada uma instituição do Terceiro Setor ou ONG; embora nem toda ONG constitua uma OSCIP.
Para Fernandes (200, o Programa Nacional de Publicização (PNP)232 se constituiu em forma de privatização, pela qual Estado pretendeu desincumbir-se dos serviços públicos, convertendo-os em serviços (privados) de interesse público. A autora entende que o processo de criação das OSs233 teve caráter marcadamente artificial, tendo instituído mecanismo voltado à permutação de entidades públicas por pessoas jurídicas de direito privado.
O fato é que Novo Terceiro Setor, fortalecido pela instituição legal das OSs e OSCIPs, seria totalmente aderente ao discurso do desenvolvimento do Capital Social, construído pelos organismos internacionais, baseado no trabalho de Amartya Sen: Teoria da Decisão Social e do Bem-Estar Social (ver pág. 123), sendo posteriormente aprimorado como Teoria do Capital Social, com os aportes teóricos de Putnan (1994) e Coleman (1990). Nesse contexto, as redes sociais passariam a ter grande importância nos países periféricos (MARTINS, 2004).
A expansão do Terceiro Setor possibilitou a criação de diversas organizações associadas à questão da juventude e os agentes formuladores de políticas de juventude passaram a constituir uma rede do tipo Issue Network (Rede Temática), na qual, até 2005, 231 Entretanto, sintomaticamente, enquanto a lei da OS é mais permissiva e menos rigorosa (e até lacunosa), a lei que regulou as OSCIPs parece mais austera e minuciosa, o que contrasta com as teorias de enaltecimento da Sociedade Civil, que serviram para fundamentar o projeto brasileiro do “Terceiro Setor Oficial”. A Organizações Social, em tese, teria mais flexibilidade de gestão e acesso a vultosos investimentos públicos, sendo a Sociedade Civil obliterada pelo artificialismo. Já as OSCIPs, que representam movimentos populares, quando efetivamente presentes, estariam submetidas a maiores exigência, fazendo jus, comparativamente, à parca ajuda estatal, quando são aquinhoados (FERNANDES, 2009). 232 PNP correspondeu, em um primeiro momento, ao conjunto de medidas a serem adotadas com vistas à transmissão e ao
espargimento dos serviços públicos não exclusivos do Estado, às instituições privadas, reconhecidas com mais capacitadas a desenvolvê-los, desobringando-se o Estado de exercê-los diretamente. Segundo os ditames da Lei, o PNP estabeleceria as “diretrizes e critérios para a qualificação das organizações sociais, a fim de assegurar a absorção de atividades desenvolvidas por entidades ou órgãos públicos da União, que atuassem nas áreas: ensino, pesquisa científica,
desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde, por organizações sociais
qualificadas na foma da Lei 9.637, observadas as seguintes diretrizes: I) ênfase no atendimento do cidadão-cliente; II – ênfase nos resultados qualitativos e quantitativos nos prazos pactuados; III) controle social das ações de forma transparente (FERNANDES, 2009).
233 As OS exercitariam as mesmas atividades atribuídas às entidades públicas por meio celebração de contratos de gestão, em que ao ente público caberia a condição de financiador e às Organizações Sociais, caberia o dever de alcançar os resultados almejados no longo prazo, contando com servidores, bens públicos e recursos orçamentários, mas, supostamente, não se submentendo aos rigores das normas de direito público, como as entidades públicas. A preferência pelas práticas do setor privado permitiria então, a contratação de pessoal nas condições de mercado (dispensa do concurso público); a adoção de normas próprias para compras e contratos (não vinculação à Lei 8.666/93) e ampla flexibilidade na execução do orçamento - não sujeito às regras de execução orçamentária, financeira e contábil governamentais (FERNANDES,2009).
exercerem papéis preponderantes os organismos internacionais, notadamente o Banco Mundial e a UNESCO, assunto já tratado no Capítulo II.
A Estratégia Social do segundo mandato do governo FHC constituiu combinação de cortes nas políticas sociais universais e promoção de programas sociais focalizados, como, por exemplo, a Comunidade Solidária; estímulo ao voluntarismo, transferência da gestão de instituições como hospitais e museus, etc para Organizações Sociais e por fim, o estímulo a formas privadas de atendimento especialmente na área de saúde, educação e previdência social (ARMANI, 1998).
Alguns autores denominaram esta Estratégia Social e a consequente transferência de responsabilidades para a sociedade (e para os jovens, tidos como Protagonistas do Desenvolvimento) de “refilantropização das políticas sociais”, implicando em precipitada volta ao passado, sem esgotar as possibilidades da política pública, conforme os pressupostos instituídos na Constituição de 1988, sob a justificativa do voluntariado, da solidariedade e da cooperação, que parecem estar fundadas na perspectiva da Sociedade do Bem Estar ou do Pluralismo do Bem-Estar - Welfare Mix (BEHRING E BOSCHETTI, 2008).
A Sociedade do Bem-Estar Social se constituiria opção em detrimento do Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), conceituada por Pereira (2003) como nova modalidade de atendimento às demandas sociais, operacionalizada a partir da divisão de responsabilidades entre Estado, Sociedade Civil e Mercado, pela qual se realizaria a ação compartilhada entre essas três esferas. O Estado não mais se colocaria como o principal responsável pela proteção social, havendo distribuição entre os setores não-estatais ou retorno às formas tradicionais de solidariedade social, como nos explica Bering e Boschetti (2008):
Isso explica o retorno à família e às organizações sem fins lucrativos- o chamado “terceiro setor”, categoria tão bem desmistificada por Montano (2002)- como agentes do bem-estar, substituindo a política pública. Ao não se constituir, como uma rede complementar, mas assumir a condição de “alternativa eficaz” para viabilizar o atendimento das necessidades, esse apelo ao “terceiro setor” ou à “sociedade civil”, aqui mistificada configurou- se como um verdadeiro retrocesso histórico (pág. 167) .
O governo Lula herdou a estratégia social de FHC, que foi se concretizando sob um padrão de orientação da Sociedade de Bem-Estar Social, contendo os seguintes elementos: protagonismo juvenil; capital social; redes; participação e voluntariado, alternativa que nessa época, já era totalmente compartilhada por agentes estatais e não estatais. Os jovens (sobretudo os pobres) se tornaram “empoderados” e co-responsáveis pelo desenvolvimento do País, seriam os Protagonistas e/ou Atores do Desenvolvimento do País nos dizeres propagados em eventos e publicações do Banco Mundial234 e da UNESCO respectivamente.
234 O Banco Mundial, em seu Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2000-2001 ao tratar de sua “colaboração na luta
contra a pobreza”, admite que a pobreza é mais do que renda ou desenvolvimento humano inadequada, é também “vulnerabilidade e falta de voz, poder e representação”. Nessa concepção, a grande ênfase localiza-se na autonomia e participação, local, nacional e internacional. Cada país em desenvolvimento deve preparar sua própria combinação de
Apesar de deputado do PT ter contribuído de forma incisiva para encaminhamento da emenda à Constituição, em 2003, objetivando garantir os direitos à juventude acima dos 18 anos, nos moldes do Estatuto da Criança e do Adolescente e apesar de ter sido implantado, pelo presidente Lula, grupo interministerial em 2004, para trabalhar a questão da juventude, o fato é que a política de juventude, nos primeiros anos de governo Lula, praticamente foi continuação da política do governo FHC (veja análise dos programas e projetos dos dois governos no Capítulo V).
Portanto, no primeiro mandato do governo Lula, notadamente em 2004, há compartilhamento da perspectiva do empoderamento juvenil com o Banco Mundial e da identidade juvenil: jovem como Ator Estratégico de Desenvolvimento com a UNESCO (que havia lançado, também em 2004, o livro sobre políticas de/para/com juventude), faces do mesmo discurso, o do Protagonismo Juvenil (embora existisse, como já foi dito, por parte do governo, conexão com identidade juvenil Sujeito de Direito trabalhada no Legislativo). Logo, de 2003 a 2005, o governo Lula atuou mais como agente de arbitragem na rede de agentes formuladores de políticas de juventude, enquanto o Banco Mundial, como por exemplo, no evento Vozes Jovens I, exerceu o papel de articulador e formulador de discurso, no caso o do empoderamento juvenil, assumido na Estratégia de Dakar formulada em 2001. Contudo, pode-se inferir que o governo Lula estaria formando coalizão com os organismos internacionais, no intuito de utilizar o conhecimento gerado pelos estudos sobre juventude (notadamente patrocinados pela UNESCO) e pelos fóruns já instituídos pelo Banco Mundial, como a rede formada no evento Vozes Jovens I (com mais de cem organizações juvenis) para “legitimar” a criação de estrutura institucional voltada exclusivamente para a juventude junto aos vários agentes e representações juvenis da sociedade.
5.1.1 Identidade Protagonista do Desenvolvimento e Teoria Política
O discurso do Protagonimo Juvenil passou a ser assimilado no Brasil na década de 90, pressupondo a juventude como Ator Estratégico do Desenvolvimento e orientando a formação de Capital Social, necessário para se enfrentar os problemas de exclusão aguda, que ameaçavam grande contingente de jovens, atualizando, portanto, as sociedades nacionais em relação às exigências colocadas pelos padrões de desenvolvimento internacionais.
Essa identidade, foi contextualizada no período, de 1990 a 2004, correspondendo, portanto, aos mandatos de Collor de Mello, Itamar Franco, embora tenha se tornado visível nos programas-projetos do governo FHC e do governo Lula (primeiro mandato), sendo associada, do ponto de vista das demandas de políticas à Teoria da Decisão Social e do Bem
políticas para reduzir a pobreza, de acordo coma as realidades locais. Para tanto, a recomendação é “reforçar o capital social dos pobres” a partir da implementação de ações que fortaleçam sua capacidade de influenciar políticas estaduais nacionais, vinculando as organizações locais a organizações mais amplas (STEIN, 2003).
Estar Social e à Teoria do Capital Social e do ponto de vista dos formuladores de políticas ao NeoLiberalismo, ao Gerencialismo e à teoria de Redes Políticas (Quadro 4.14).
As Teorias da Decisão e do Bem-Estar Social já foram explicitadas (pág. 123), as vertentes teóricas do Neliberalismo (pág. 173) e Gerencialismo (pág. 99). e portanto iremos trabalhar, neste item, somente a Teoria das Redes Política (Policy Network) que são “redes de relações sociais que se repetem periodicamente, mas que são menos formais e delineadas do que as institucionalizadas (para as quais se possa prever uma distribuição concreta de papéis organizacionais)” (MILLER, 1994, pág. 379).
QUADRO 4.14 – A Identidade Juvemil Protagonista do Desenvolvimento: Contextualização Sociologia
Teoria do Ator Social Identidade Juvenil: Protagonista do Desenvolvimento – a juventude deveparticipar no desenvolvimento do País
Orientação das Políticas Autonomia e responsabilização da juventude, estabilização econômica efocalização das políticas sociais.
Horizonte Temporal 1990 a 2004
Contexto de Referência Jovens em situação de carência material e vulnerabilidade
Demandas de Política: Teoria da Decisão Social e do Bem-Estar Social
A política de desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas de exercerem sua condição de cidadão
Demandas de Política: Teoria do Capital Social
As políticas públicas devem desenvolver os recursos sociais, os quais influenciam a performance econômica e a estabilidade democrática de uma sociedade, a saber: a) relações de confiança, reciprocidade e intercâmbio entre os diversos membros de uma sociedade; b) grau de associatividade; c) comportamentos cívicos; d) valores éticos; e) redes informais de indivíduos ou instituições
Formulação de Política: Redes Políticas
As políticas públicas são produzidas por Redes Temáticas (Issue
Network), que dizem respeito a processo altamente segmentado, (com diversos atores envolvidos) e fortemente limitado a uma área de política específica, se constituindo assim em um espaço social menos fechado.
Formulação de Políticas: Gerencialismo
As políticas públicas devem ser formuladas em contexto de Reforma Administrativa, visto que a burocracia tradicional foi concebida como uma estrutura rígida e centralizada, voltada ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos, tendo o desempenho avaliado apenas em termos de normas legais e éticas.
Fonte: síntese elaborada pela autora.
As Redes Políticas235 são menos elitista do que enfoques como o Triângulo de Ferro (pág. 164), pois possuem “interações de diferentes instituições, grupos do executivo, legislativo e da sociedade, na gênese e na implementação de uma determinada política” (HECLO, 1978, p.102). Segundo Massardier (2006), inicialmente a descoberta das redes veio do questionamento sobre teorias disponíveis quanto aos “processos de intermediação dos