1. 1 Padrão de Orientação Liberal, Corporativista e Elitista das Políticas de Juventudes
As relações pessoais de natureza estamental no Brasil pré-capitalista e as relações de produção condicionadas ao poder patrimonial de alguns grupos sociais, e não necessariamente ao Estado, tornaram incompatível a formulação de políticas públicas pelo Estado brasileiro no
Período Imperial e na Primeira República ou Velha República , 143 esta, até certo ponto, constituiu extensão econômica do Império, visto que as instituições atenderam apenas às necessidades da elite cafeeira.
A escravidão, por outro lado, comprometeu o desenvolvimento da cidadania, impossibilitando a ação legal estatal sobre a grande propriedade rural e gerando um Estado comprometido com os interesses privados (FAORO, 1998; CARVALHO, 2002).
Nesta pesquisa, adotou-se, portanto, a visão de diversos autores, tais como Guimarães de Castro (2008), que consideram a história das políticas públicas no Brasil se iniciando com o Governo Getúlio Vargas, visto que até então havia apenas programas assistenciais e pontuais, exclusivos para determinados grupos de interesses e de profissionais144.
Em termos de políticas de juventude, tomando aqui o período de 1930 a 1985, do ponto de vista dos formuladores, considerou-se que o formato dessas políticas seguiu a Lógica 143 O período republicano começa com a derrubada do Império e a Proclamação da República em 15 de novembro de 1889 e se estende até hoje. Costuma ser dividido em cinco fases distintas: Primeira República ou República Velha (1889- 1930); Era Vargas (1930-1945); Segunda República ou República Liberal Conservadora (1946-1964); Ditadura
Militar (1964-1985) e Redemocratização, chamada Nova República (1985 até os dias atuais).
144 Das poucas categorias que tiveram suas reivindicações atendidas e expressas em forma de leis, pode-se citar os empregados da Fazenda, que adquiriram o direito a um montepio (pensão pagável mediante morte) em 1890, os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, que adquiriram direito à aposentadoria no mesmo anos, e os ferroviários, portuários e marítimos contemplados com a Lei Eloy Chaves, de 1923, e com o decreto n° 5109/26, os quais versavam sobre o atendimento de demandas com saúde, aposentadoria e auxílio funeral (HONORATO SILVA, 2009).
do Padrão Tradicional145, considerado neste estudo como o orientado pelo Liberalismo, Corporativismo e Teoria das Elites, se vinculando portanto a políticas educativas, moralizadoras, assistencialistas,146 de natureza excludente, haja vista os exemplos das políticas de Saúde, Previdência Social147 e Educação148.
Essas políticas deixaram pouco espaço à juventude em termos de expressão de demandas específicas, relacionadas aos diversos modos de ser jovem, visto que esses deveriam seguir os ideais dos adultos ou se submeterem a ações de normalização de condutas. Logo, as políticas de juventude priorizaram a inserção dos jovens no processo produtivo, centrando na assistência social (educação, saúde) e na proteção e controle social (atendimento de adolescentes abandonados e infratores ou punição a estudantes ativistas).
De 1930-1960, o público-alvo dessas políticas foram jovens tratados como futuros adultos e jovens estigmatizados-marginalizados, correspondendo às identidades juvenis: Adultocêntrica, Estigmatizada e/ou Transgressora e aos períodos dos governos dos presidentes: Getúlio Vargas (1930-45)-(1951-54); Eurico Gaspar Dutra (1945-1950), Juscelino Kubitscheck (1956-61), Jânio Quadros (1961) e Jango Goulart (1961-64).
Neste ponto, é importante salientar que as identidades juvenis, tratadas nesta pesquisa, consistem tipo-ideais weberianos e, portanto, esses tipos não podem captar totalmente a realidade complexa. Logo, em alguns períodos poderão ocorrer políticas de juventude orientadas para mais de uma identidade juvenil, mas será retratada àquela ou àquelas que mais se aproximarem da realidade social e da política em questão.
Entretanto, a juventude passou a assumir, nas décadas de sessenta a oitenta, novas identidades, a saber: a de Transformação Social, de Oportunidade Demográfica e a Sócio- Cultural, não consideradas pelos formuladores de políticas, ou seja, embora parte da juventude deixe de se identificar somente como adultos em perspectiva ou como grupo estigmatizado-marginalizado e passe a agir como agente político e/ou cultural ou a se constituir em bônus demográfico para o País, as políticas que lhe são dirigidas se orientaram pelo mesmo Padrão Tradicional até 1985, quando foi eleito o presidente 145 Souza Filho (2003) define três padrões para orientação de políticas: Tradicional, Neoliberal e Democrática.
146 De acordo com Fonseca (2008),o conceito de políticas assistencialistas, neste contexto, diz respeito à distribuição de benefícios e serviços para setores específicos da sociedade e de acordo com suas necessidades. São ações do tipo focalizado (enquadramento em um grupo ou segmento); residual (entendimento de que são poucos que necessitam), seletivas (destinadas exclusivamente a alguns membros da sociedade com características particulares) e com financiamento fiscal (não contributivo e de origem nos tributos ou impostos).
147 A previdência social foi desenvolvida de forma segmentada. Cada categoria profissional, regulamentada pelo Estado, tinha acesso a determinado conjunto de políticas sociais; a população que estava fora do mercado formal de trabalho - e seus respectivos filhos - não tinham acesso ao sistema de previdência pública operado pelo IAPs (Institutos de Aposentadoria e Pensões). Esta população era atendida pelos serviços de assistência social desenvolvidos, principalmente, pelas organizações da sociedade civil. Nesta lógica, a atuação dos sindicatos se pautava numa orientação particularista voltada para o atendimento imediato da corporação, não visando uma luta pela universalização das políticas públicas ( SANTOS:1987 apud Souza Filho:2003).
148 Apesar de ter sido estabelecido, , na Constituição de 1934, que a educação pública deveria ser obrigatória para todos, tal fato só ocorreu posteriormente, sendo que as universidades públicas só começaram a oferecer cursos noturnos, que atenderiam principalmente estudantes trabalhadores, no final dos anos 80.
Tancredo Neves, ou ainda, pioraram esse padrão no período militar, incorporando aspectos mais severos de intimidação e repressão. A partir deste ponto, as identidades juvenis Adultocêntrica; Estigmatizada e/ou Transgressora; de Transformação Social e Sócio-Cultural serão contextualizadas à luz da Teoria Política e do processo histórico (veja Quadro 4.3).
QUADRO 4.3 – Políticas de Juventude de 1930-1985 e Identidades Juvenis Período Identidades Juvenis Demandas dePolíticas Formulação dePadrão de Orientação Tradicional
Políticas Governos De 1930 a 1964 Adultocêntrica Estigmatizada Transgressora Institucionalismo Liberalismo Corporativismo Getúlio Vargas (1930-45); Gaspar Dutra (1945-1950); Getúlio Vargas (1951-54); J. Kubitscheck (1956-61); Jãnio Quadros (1961); Jango Goulart (1961-64). De 1965 a 1969 Adultocêntrica Estigmatizada Transgressora Transformação Social Marxismo Teoria de Gramsci Corporativismo Teoria das Elites
Castello Branco (1964- 1967); Costa e Silva (1967-1969); Médici (1969-1974); Geisel (1974-1979); Figueiredo (1979-1985). A partir 1970 Adultocêntrica Estigmatizada Transgressora Sócio-Cultural Teologia da Libertação De 1985 a 1988 Adultocêntrica Estigmatizada Transgressora Sócio-Cultural Transformação Social Pluralismo Contestatório Coalizões Promotoras Teoria das Elites
Tancredo Neves; José Sarney.
1.1.1 Juventude Adultocêntrica, Estigmatizada e/ou Transgressora e Teoria Política
Os processos de industrialização e modernização da sociedade brasileira, associados à crise da economia cafeeira e aos vícios da República Velha, contribuíram para a Revolução de 1930, levando Getúlio Vargas ao poder, que governou o País por quinze anos, sendo o período de 1930-45 conhecido como a “Era Vargas”. A teoria política que embasou a formulação de políticas públicas nesse período foi principalmente o Corporativismo, visto que as vertentes do Liberalismo149 econômico e da Teoria das Elites, predominantes na
149 O período que vai de meados do século XIX até a terceira década do século XX é profundamente marcado pelo predomínio do Liberalismo, vertente que se baseia no trabalho de David Ricardo. Outras interpretações do Liberalismo, do ponto de vista de Rousseau, Locke e Hobbes, foram apresentadas no Capítulo 2, que, apesar de diferenciadas, reconhecem o Estado como mediador civilizador. Os liberais ainda: a) concebem a miséria como natural e insolúvel, pois decorre da moral humana não sendo um resultado do acesso desigual à riqueza socialmente produzida; b) acreditam que as necessidades humanas básicas não devem ser totalmente satisfeitas, pois a manutenção das mesmas é um instrumento eficaz de controle do crescimento populacional e do consequente controle da miséria; c) argumentam que as políticas sociais estimulam o ócio e o desperdício, pois contribuem para reproduzir a miséria, desestimular o interesse pelo trabalho e gerar acomodação, o que poderia ser um risco para a sociedade e o mercado. Logo, as políticas sociais deveriam ser paliativas, cabendo assegurar assistência mínima a segmentos como crianças, idosos e deficientes, sendo que a pobreza deve ser minorada pela caridade privada. (BEHRING e BOSCHETTI, 2008).
República Velha e vinculadas às exportações de produtos primários perdeu espaço para a intervenção estatal no mercado, a favor do desenvolvimento da indústria nacional.
Para Bobbio (1986), o Corporativismo150 pressupõe a organização da sociedade em associações representativas de interesses profissionais (corporações), viabilizadas graças à solidariedade orgânica151 e às práticas de colaboração delas decorrentes, as quais impedem ou neutralizam elementos conflituosos, tais como a concorrência no plano econômico, a luta de classes no plano social e as diferenças ideológicas no plano político.
Para Durkheim (2002), a regulamentação da moralização da vida econômica não poderia ser instituída em gabinetes, nem por homens de Estado, mas por obras de grupos interessados.152 O Corporativismo teria a comuna medieval italiana como referência ideal – uma associação de indivíduos que exerciam a mesma atividade profissional e monopolizavam a produção de arte ou ofício, detendo poderes normativos econômicos (comércio e preços), sendo, às vezes, canal obrigatório de representação política.(BOBBIO, 1986). Para Durkheim (2002), essas corporações desempenharam papel considerável, configurando o Terceiro Estado153. Segundo Bobbio (1986), as novas formas associativas, criadas com a Revolução Industrial, não se basearam na conciliação de interesses das categorias profissionais, mas no desenvolvimento do Sindicalismo, rompendo com a ordem institucional orgânica e se baseando no conflito de interesses e na luta de classes. Logo, o modelo corporativo se contrapõe ao modelo sindical, que seria o gestor do conflito subjacente à sociedade industrializada154.
150 Bobbio (1986) cita os seguintes autores católicos do Corporativismo Contra-Revolucionário: Ozanan, Le Play, De Mun, La Tour Du Pin, Ketteler, Hitze, Luigi Taparelli d’Azeglio e no Corporativismo Dirigista: Alfredo Rocco
151 No livro Da Divisão do Trabalho Social, Durkheim (1999) constrói sua primeira resposta sobre as relações entre os
indivíduos e a sociedade, fundamentada na integração proporcionada por dois tipos de solidariedade: Mecânica e Orgânica. Na Solidariedade Mecânica, cada indivíduo permanece inconsciente de seu “isolamento” como indivíduo, que é dominado pela consciência coletiva e compartilha traços similares com outros membros da sociedade, sendo os limites da sua autonomia confinados. A força da integração moral da consciência coletiva está diretamente relacionada à força dos laços que prendem o indivíduo ao grupo, como um organismo simples, e uma sociedade assim constituída poderia dispensar indivíduos e até segmentos inteiros sem nenhuma dificuldade, visto que são semelhantes. Já na Solidariedade Orgânica, o vínculo do indivíduo com a consciência coletiva é mediado pelos seus laços com outros grupos, criados pela especialização ocupacional da divisão de trabalho, devido à necessidade da existência de indivíduos diferentes, sendo assim possível o individualismo desenvolver-se com base em uma necessidade coletiva e em um imperativo moral.
152 Para Durkheim (2002) o colégio eleitoral não deveria ser formado por indivíduos aproximados apenas por uma circunstância excepcional, sendo necessário que se vinculassem a grupos constituídos, coerentes, permanentes e que não se tornassem um corpo por um momento, no dia do sufrágio, mas se tornassem base da representação política. O mal político teria a mesma causa do mal social, que seria a ausência de órgãos secundários localizados entre o Estado e o resto da sociedade, necessários para impedir que o Estado tiranizasse os indivíduos, mas também indispensáveis para impedir que os indivíduos absorvessem o Estado. Para o autor, os grupos profissionais seriam duradouros, em razão dos vínculos fortes estabelecidos entre os seus participantes e sendo assim, estariam fadados a se tornarem no futuro, a base da representação política e da organização social.
153 Segundo Durkheim (2002) as corporações foram percursoras da independência das cidades, se tornando posteriormente base das comunas, que eram constituídas localmente. Freqüentemente, se votava e se escolhia, ao mesmo tempo, o chefe da corporação e da comuna, o que tornava a organização política e municipal intimamente ligada à organização do trabalho. Uma vez que a comuna era uma reunião de corporações e se formava segundo o tipo de corporação, foi esta, em última análise, que serviu de base para todo o sistema político que resultou do movimento comunal. Para o autor, a experiência dos séculos XVII e XVIII provou que o regime corporativo, segundo os interesses municipais, não poderia convir às indústrias que, pela amplitude de sua esfera de influência, afetavam interesses gerais da sociedade.
154 Para Bobbio (1986), o modelo corporativo, pelo contrário, impediria a formação de elementos de conflito, articulando as organizações de categoria em associações entre classes e prefixando normas obrigatórias de conciliação para os dissídios coletivos de trabalho, visto que defende a colaboração entre classes no âmbito das categorias, interpretando a dialética social de forma otimista, ao passo que as premissas, em que se baseia o modelo sindical, são conflitantes e pessimistas.
Na Era Vargas, a estrutura sindical foi controlada fortemente pelo Ministério do Trabalho, fornecendo dessa forma importante fonte de influência na economia urbana, pelo fato de possibilitar trocas em torno de interesses corporativos de trabalhadores (atuantes em setores importantes para o crescimento econômico) ou de membros dos movimentos operários organizados, para os quais se criou legislação social que não abarcou os trabalhadores rurais, os urbanos autônomos e as empregadas domésticas ou não contemplou a sociedade como um todo (SKIDMORE,1982; HONORATO DA SILVA, 2009).
Logo nesse período, as políticas públicas foram formuladas sob a ótica do Corporativismo Dirigista, que para Bobbio (1986), teria sido concretizado no Corporativismo Fascista, a partir de concepção nacionalista elaborada por Alfredo Rocco, pressupondo que corporações estariam subordinadas ao Estado, se distinguindo assim do Corporativismo Tradicional que considerava que corporações se contrapunham ao Estado. Entretanto, essa estrutura corporativa e autoritária da Era Vargas, na qual foram diminuídas as liberdades regionais dos setores dominantes e criados mecanismos de centralização e concentração do poder político (principalmente no Estado Novo), gerou o sistema de proteção social brasileiro, simbolizando grande marco em termos de políticas sociais, com o início da atuação estatal, sendo concebida vasta legislação da previdência social, como por exemplo, a assistência médica, as aposentadorias e as pensões para os trabalhadores. Até então, a assistência social compreendia todo tipo de ajuda aos pobres e era exercida por entidades privadas sem fins lucrativos e/ou religiosas (SKIDMORE, 1982).
No tocante aos cuidados com as crianças e adolescentes estigmatizados- marginalizados, herdou-se dos Períodos Colonial (1500-1892) e Imperial (1822-1899), a concepção desses sujeitos como perigos potenciais à ordem social, os quais eram atendidos majoritariamente por entidades religiosas que atuavam como internato, institutos, reformatórios e escolas correcionais, fazendo uso da educação profissional voltada para carreiras baixas da hierarquia ocupacional. Entretanto, foram estruturados o ensino primário e secundário e setores responsáveis pela saúde e cuidados correlatos e também algumas políticas de habitação. Os jovens eram tratados como adultos, não existindo nem mesmo legislação própria que tratasse a juventude marginalizada (HONORATO SILVA, 2009).
Para Honorato Silva (2009),155 a ação do Estado em relação à juventude foi, desde a origem, de caráter extremamente protecionista e controladora com a população pobre e 155 A autora cita três leis existentes antes de 1930, que mesmo de forma não específica, versavam sobre o tratamento dado às crianças e adolescentes pobres que se encontrassem em situação de abandono,1) Código Penal de 1890, promulgado pelo decreto nº 847; que versava sobre as crianças pobres e a possibilidade delas se comportarem como vadios e capoeiras ( considerados potenciais criminosos), estabelecendo para este crime o recolhimento dos maiores de 14 anos recolhidos em estabelecimentos disciplinares industriais, onde poderiam ser conservados até a idade de 21 anos; 2) Decreto nº 145 de 1893, que criou a colônia correcional da Fazenda Noa Vista, no qual os julgados desordeiros ou opositores da ordem pública seriam confinados; 3) Lei 947 de 29-12-1902, que complementava diretamente o Decreto 145, apresentando a descrição mais aprofundada das crianças e adolescentes que poderiam ser confinados na referida colônia, além de prever a construção de novas unidades similares.
marginalizada, no caso a infantil e adolescente. Nesta perspectiva, foi consolidado em 1927, pelo Decreto nº 17.943-A, o Código Mello Matos, o primeiro Código de Menores existente no País, passando a categoria do MENOR a simbolizar a infância e a juventude pobres e potencialmente perigosas, para as quais se destinava a Assistência Social e a Justiça.
Em 1943, foi criado o Serviço de Assistência ao Menor (SAM), para o atender crianças e adolescentes abandonados e infratores, cuja proposta era proteger os primeiros e recuperar os segundos, incluindo modelo de internação. Entretanto, o SAM consolidou o caráter repressivo da política social, criada pelo Código Mello Matos, angariando muitas críticas, fortalecidas pelas denúncias de maus-tratos sofridos pelos internos e pela constatação da incapacidade desses menores abandonarem a delinquência, denunciada pela divulgação de nomes de criminosos famosos, egressos dos internatos (HONORATO SILVA, 2009).
Ao término da Segunda Guerra Mundial, com a queda de Vargas e do Estado Novo (1945), assume o presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-61), sendo a Constituição de 1946, pautada em princípios liberais, o principal instrumento de normalização institucional o País.
O período de 1945 até o o golpe militar de 1964 – Segunda República ou República Liberal Conservadora – se caracterizou pela institucionalização da dependência do capitalismo internacional; populismo nacionalista; fortalecimento dos partidos políticos de caráter nacional; efervescência social e desenvolvimento industrial (SKIDMORE, 1982).
No governo de JK (1956-1961), ocorreu uma arrancada desenvolvimentista, que consolidou o capitalismo brasileiro, atrelado ao capital multinacional e sujeito às flutuações de todos os tipos. Com a crise do populismo, agravada pela renúncia de Jânio Quadros, em 1961, e mais tarde com a queda de Jânio Goulart, iniciou-se o período autoritário de 21 anos (1964- 1985), ampliando a ação do Estado e reduzindo a capacidade de atuação dos movimentos sociais e da empresa privada nacional (CASTRO GUIMARÃES, 2008).
Pelo exposto, podemos associar o período de 1930-1964 às identidades juvenis Adultocêntrica, Estigmatizada e/ou Transgressora (veja Quadro 4.4, pág.144).
As identidades Estigmatizada e Transgressora não dizem respeito somente aos jovens pobres, visto que a transgressão e a discriminação não são características específicas de uma classe social, embora essas identidades tenham associação direta com as condições precárias da vida juvenil, principalmente das periferias de grandes cidades.
Essas identidades foram associadas, do ponto de vista da construção social de políticas de juventude ao Institucionalismo e ao Neo-Institucionalismo, já que as normas e políticas foram elaboradas via instituições e não contaram com a participação da juventude ou da população como um todo.
QUADRO 4.4 – Identidades Adultocêntrica, Estigmatizada e Transgressora: Contextualização Sociologia:
Funcionalismo Macrosocial
Identidade Adultocêntrica: a transição dos jovens para a vida adulta é modelada
pela estrutura social (regras, normas), existe uma só juventude. Sociologia:
Teoria do Desvio Identidade Transgressora: a juventude é modelada pela estrutura social (regras,normas, recursos) e as condutas desviantes (desenquadradas) devem ser normalizadas
Sociologia: Teoria do Estigma
Identidade Estigmatizada: jovens que apresentam características que os tornem diferentes (portadores de deformações físicas, psíquicas, pobres, negros etc) não são reconhecidos como iguais
Horizonte
Temporal De 1930-64 (público-alvo que irá perdurar até os dias atuais) Contexto de
Referência
Jovens vistos como futuros adultos e jovens estigmatizados por situação de carência material, raça, etc ou marginalizados por situações de violência; delinquência urbana; formação de gangues ou por envolvimento com drogas.
Demandas de Políticas:
Institucionalismo
As expectativas do comportamento humano são moldadas pelas regras formais (normas, leis e constituições escritas, em geral impostas por governos ou agentes com poder de coerção) e pelas regras informais (normas e códigos de conduta ) desenvolvidas no seio da própria sociedade ou por determinada estrutura de poder.
Demandas de Políticas: Neo-
Institucionalismo
Corrente de pensamento que se constitui de pelo menos três vertentes: a) Institucionalismo Histórico: as instituições, uma vez constituídas, têm impacto decisivo sobre o comportamento dos agentes inseridos no sistema político (legisladores, eleitorado, grupos de interesse, etc), determinando o resultado político; b) Institucionalismo da Escolha Racional: diz respeito às regras e incentivos, a partir dos quais, os indivíduos, com base em cálculos estratégicos e considerando as suas conveniências, definem preferências e tentam maximizar seus interesses; c) Institucionalismo Sociológico: refere-se às normas, valores, sistemas simbólicos, esquemas cognitivos, modelos morais que estabelecem o funcionamento das organizações, mas também condicionam o comportamento individual (Codato, 2009). Nas três versões do Institucionalismo, as instituições são a variável independente (a causa na explicação) e os três modos de se pensar a influência ou ação determinante das instituições na explicação da vida social são as variáveis dependentes.
Formulação de políticas: Liberalismo
As políticas públicas devem ser pensadas pela sociedade, fundada no mérito de cada indivíduo, para potenciar suas capacidades e o Estado não deveria intervir na regulação das relações de trabalho e nem se preocupar c/ o atendimento das necessidades sociais
Formulação de Políticas Corporativismo
As políticas públicas são produzidas no bojo de uma democracia orgânica, na qual as organizações são representativas de interesses particulares identificáveis e de associações profissionais, não tendo o indivíduo valor como entidade numérica. Orientação Política Modelo de Orientação Tradicional
Fonte: síntese elaborada pela autora.
A Teoria Institucional156 resultou da convergência de influências de corpos teóricos