2.2 Spørsmålet om hellige kilders opprinnelse
2.2.1 Hellige kilder i før-kristen tid
A Constituição de 1988201 garantiu aos cidadãos oportunidades de atuar de forma direta ou indireta, por meio de representantes eleitos, e introduziu uma série de inovações democratizantes, tais como o novo estatuto dos municípios como entes federativos autônomos, os conselhos paritários de políticas e de direitos e a instituição de ciclo orçamentário que passou a comportar o orçamento da Seguridade Social (conceituada como articulação de políticas de previdência, saúde e assistência social e de direitos vinculados).
Os fatores que possibilitaram a abertura da janela, pelo modelo de Kingdon (2003), viabilizando uma Solução na Constituição de 1988 em termos de Política de Juventude, sob orientação de novo paradigma conceitual, foram analisados no Capítulo III.
Neste item, será aprofundada a análise desse momento, considerando que foram constituídas duas coalizões quando da formulação da Constituição de 1988, decorrentes de dois tipos de projetos políticos, denominados neste estudo: “Projeto Democracia de Massa” e “Projeto Liberal-Corporativista,”202 associados, respectivamente, aos dois tipos de Soluções identificadas no Capítulo III, em termos de política de juventude, uma inspirada pelos anseios nacionais, manifestos publicamente por parte da população; pautada na identidade juvenil Sujeito de Direitos (e, portanto, alinhada com o projeto “Democracia de Massa”) e a outra inspirada pelos ventos internacionais, pautada na identidade Protagonista do Desenvolvimento e, portanto, alinhada com o projeto “Liberal-Corporativista”. Essas duas coalizões foram mediadas por uma terceira coalizão denominada “Centrão”.
Neste estudo, essas coalizões serão tratadas pela Teoria das Coalizões Promotoras (Advocacy Coalition Framework – ACF) desenvolvida por Jenkins&Sabatier (1993), que ampliou o conceito tradicional de Triângulo de Ferro,203 no processo de formulação política, preconizando a participação de diversos agentes na elaboração de política setorial específica (Subsistema Político), a saber: a) atores governamentais, independente do nível (locais, regionais e nacionais); b) grupos de interesses e de pesquisa (pesquisadores e analistas políticos); c) instituições públicas e privadas e d) a mídia (jornalistas).
201 No texto constitucional, os municípios recebem o real reconhecimento de entes federados, assim, como em termos de Administração Pública, são observadas a desconcentração (Administração Direta) e a descentralização (Administração Indireta) das funções públicas. A fiscalização das atividades públicas é também ampliada, por meio de diversas formas de controle interno, externo e popular das atividades da Administração Pública.
202 As denominações dos projetos foram baseadas em Souza Filho (2003).
203 A Teoria do Triângulo de Ferro, desenvolvido por Theodore Lowi, nos Estados Unidos em 1964, postulou que o
processo de formulação de políticas envolveria as agências governamentais, o Congresso e grupos de interesse. Segundo Massadier (2006) essa teoria foi desenvolvida contra o Pluralismo então dominante na explicação da relação Estado e sociedade, pressupondo que as políticas industriais americanas eram resultado de relações estreitas, estáveis e, sobretudo, informais entre os grupos de pressão dos industriais (grupos de interesse), os representantes dos ministérios (burocratas) e os membros do Congresso (políticos). Relata o autor: “Essas políticas foram, então descritas, como resultado de
coalizões de atores que intermediavam nos sub-governos (que se traduz comumente por “governos intermediários” entre grupos e governo) que tinham como característica impedir que a maioria dos outros setores industriais interessados tivesse acesso ao governo e, então, reduzisse a formação de políticas públicas industriais a interações informais e elitistas. Noções como a do “triângulo de ferro” ou “governo intermediário” tinham-se tornado ferramentas comuns de descrição das relações entre Estado e grupos de interesse” (pág. 169).
Esses agentes seriam agrupados em poucas coalizões (uma a quatro), em razão de crenças básicas (baseadas no conhecimento compartilhado sobre dado problema público e/ou em interesses comuns) e procurariam manipular regras, orçamentos e pessoal das instituições governamentais,204 de modo a alcançarem metas no longo prazo, não havendo fórmula única para se compreender as políticas públicas, pois cada arena política tenderia a desenvolver estrutura política própria e seguir dinâmica distinta, liderada por atores específicos.
Para desenvolver análise ACF, seria necessário definir o Subsistema Político pela delimitação de suas margens, em relação tanto ao escopo territorial (geográfico), quanto ao escopo substantivo (tópico da política), sendo aconselhável que as fronteiras do Subsistema fossem delineadas de forma empírica, por meio de entrevistas com os participantes da política e com os principais grupos de interesse e agências governamentais envolvidas. Outra maneira seria iniciar os estudos por meio da análise de redes (network approach), possibilitando o mapeamento de atores envolvidos na área política e, posteriormente, agrupá-los em torno dos atores principais, disseminadores de crenças e opiniões, formando as chamadas coalizões.
A perspectiva da advocacy coalitions está interessada em explicar os padrões de mudança nas políticas públicas em um mundo cada vez mais interdependente e marcado pela incerteza. Para isso, focaliza as interações no interior das e entre as distintas coalizões de advocacy, cada uma consistindo de atores de várias instituições governamentais e não governamentais, que compartilham um conjunto de policy belifies e atuam dentro de um dado subsistema de políticas ou área setorial específica. A mudança nas políticas é interpretada como função tanto da competição no interior do subsistema como de eventos externos (SOUSA REGINA, 2006, pág. 24).
A ACF considera que o Sistema de Crenças desempenha papel fundamental na formação das Coalizões Promotoras, visto que os indivíduos são racionalmente motivados, mas limitados, por restrições cognitivas, a compreenderem o mundo complexo205, sendo formado pelos seguintes níveis: a) núcleo profundo, formado por normas e crenças fundamentais (deep core beliefs), constituídas pelos valores prioritários (direitos individuais e sociais) e pela identidade sócio-cultural (etnicidade e religião); b) núcleo de crenças quanto à política (policy core beliefs), composto por posições acerca dos cursos de ação preferenciais que são consensuais entre os participantes e resistentes a mudanças, embora possam ser mais modificáveis do que o núcleo de crenças fundamentais; c) multiplicidade de decisões instrumentais necessárias para se implementar a policy core beliefs;206 e d) as crenças
204 A ACF assume que os indivíduos empregam uma variedade de recursos capazes de desenvolver estratégias para influenciar a política em diversos tipos de arena que incluem: a) autoridade formal e legal para tomar decisões; b) opinião pública; c) informações; d) recursos financeiros; e) habilidades de liderança.(JENKINS&SABATIER,1993)
205 Para ACF, os indivíduos não possuem plena capacidade de adquirir e interpretar novas informações e simplificando os eventos e o mundo em torno deles, pela: a) filtragem de percepções por meio de sistemas de crenças, tendendo a ignorarem informações que desafiam suas crenças (mesmo de alta qualidade técnica) e b) aceitação pronta de informações que reforçam suas crenças (mesmo com alto nível de incerteza), (JENKINS e SABATIER,1993).
206 A ACF identifica onze categorias de policy core beliefs, incluindo percepções sobre a severidade e causas dos grandes problemas no Subsistema, orientações sobre valores básicos prioritários diretamente relacionados com o Subsistema Político; efetividade dos instrumentos da política e a própria distribuição de autoridade entre mercado e governo.
secundárias, constituídas pelas crenças empíricas e preferências políticas, relacionadas ao sub- componente (substantivo ou territorial) de um Subsistema Político (preferências para especificar instrumentos governamentais, voltados para realizar objetivos ou percepções sobre problemas em locais específicos), que é o nível mais suscetível à mudanças.
O trabalho de Sabatier e Weible (2007a e 2007b) apresenta uma versão mais “digestiva” da ACF, desenvolvida inicialmente por Jenkins e Sabatier (1993), explicando seus componentes a partir do estudo de caso do Lago Tahoe Basin. Para a ACF, as mudanças das políticas públicas deve-se a três processos: Efeitos de Parâmetros Estáveis; Eventos Externos e Interação de Coalizões de Defesa Rivais no Subsistema Político (Figura 12).
FIGURA 12 – O Modelo ACF
Fonte: Jenkins-Smith (1993)&Sabatier (1993).
Jenkins e Sabatier (1993) pressupõem que a política pública deve ser concebida a partir do conjunto de Parâmetros Relativamente Estáveis,207 que se articulam com Eventos Externos,208 criando constrangimentos e gerando recursos para cada política pública.
207 Os Parâmetros Relativamente Estáveis: fatores estáveis por longo período de tempo (cem anos ou mais), importantes para: 1) estruturação do Problema; 2) condicionamento dos recursos disponíveis para participantes da política; 3) estabelecimento de regras e procedimentos estáveis para a mudança da política e para os objetivos de decisões coletivas; 4) ampla referência de valores. São parâmetros estáveis: a) atributos básicos do problema ou bem, objeto de determinada área política pública (características-chave do problema e da necessidade de intervenção sobre o mesmo); b) distribuição básica de recursos naturais: quantidade existente de matéria-prima para produção do bem; c) valores fundamentais sócio- culturais e estrutura social existentes referem-se à divisão de classes, grupos sociais, raciais e religiosos existentes (minoritários e majoritários); d) estrutura constitucional básica, que determina o regime e sistema político adotado (presidencialismo, parlamentarismo, federalismo etc) e as regras legislativas básicas (JENKINS e SABATIER, 1993). 208 Eventos Externos são importantes porque freqüentemente mudam a atenção pública (e, em conseqüência, os recursos)
alterando a dinâmica do subsistema político. a) mudanças sócio-econômicas e tecnológicas: que podem afetar o subsistema substancialmente, inclusive sobre-determinando as causas das políticas públicas ou funcionando como elemento de suporte político às coalizões; b) mudanças na opinião pública; c) mudanças nas coalizões governantes: composição política (executivo e legislativo) em face de eleições, ou seja, mudanças ou permanência da coalizão dominante em nível de governo; d) decisões políticas e impactos provenientes de outros subsistemas: o subsistema apresenta grau de dependência em relação ao funcionamento do Sistema como um todo, sendo correto assumir que ele
Nas Interações das Coalizões Concorrente no Subsistema Político,209 o sucesso dos participantes de uma política depende, sobretudo, de suas habilidades para transformarem as policy core beliefs em políticas atuais. Para aumentarem as chances de sucesso, esses participantes procuram alianças e coordenam suas ações com os aliados em uma Coalizão Promotora, que para Jenkins e Sabatier (1993) inclui atores que a) possuem policy core beliefs semelhantes e b) são envolvidos em nível formal de coordenação, existindo, na maioria dos casos, pelo menos duas Coalizões Promotoras210 em cada Subsistema Político.
No Brasil, no processo de elaboração da Constituição, foi constituída uma coalizão mais à esquerda (Projeto Democracia de Massa) e outra mais à direita (Projeto Liberal- Corporativista) mediadas por coalizão conhecida como “Centrão”, denominada, na ACF, de Intermediadores Políticos (policy brokers), que seriam agentes respeitados pelo conhecimento do problema; pelos compromissos e pela legitimidade com as coalizões envolvidas no conflito; possuindo, portanto, posição de autoridade e algum poder de decisão.
A primeira coalizão: Projeto de Democracia de Massa partia das manifestações e pressão pública (Pluralismo Contestatório), contando com partidos construídos sob base homogênea de representantes (incluindo o PT, criado em 1982), sindicalismo classista e organizações da Sociedade Civil (movimento popular, fóruns de direitos, igrejas, ONGs, etc) e de agentes que defendiam mudança paradigmática para a política voltada para crianças e adolescentes, tendo como objetivo a garantia os direitos deste segmento da população e a visão universalista da política social. Segundo Countinho (2003), a segunda coalizão (Projeto Liberal-Corporativista) foi construída por partidos frouxos, tendo representantes de múltiplos interesses e atuando por meio de lobbies, se vinculando ao padrão de formulação de políticas orientado pela ajuda focalizada, responsabilização do indivíduo pela sua situação e pela critica tanto ao conceito de Estado como garantidor dos direitos sociais, quanto à noção do universalismo de atendimento, sendo, portanto, aderente ao discurso do Protagonismo Juvenil. Nesse estudo, a definição do Subsistema Político foi realizada segundo a recomendações da ACF, pelo mapeamento de agentes formuladores da Política de Juventude
também apresenta relativa autonomia em relação aos demais subsistemas, que compõem esse mesmo Sistema Geral.. 209 Interações de Coalizões Subsistema Político entendido como o produto da interação de atores de diferentes
instituições, que procuram influenciar as decisões do governo em determinada área política, sendo justificados pela complexidade da ação estatal, pela especialização das políticas públicas e estruturas governamentais e, portanto, dos próprios atores envolvidos em uma determinada política pública. De acordo com Sabatier e Jenkins-Smith (1993), existe ampla literatura que reconhece que as elites políticas relacionadas a uma área específica de política ganham relativa autonomia, ou seja, configura-se um processo de insulamento. (JENKINS e SABATIER, 1993).
210 As coalizões influenciam a política em espaços potenciais, tais como câmaras legislativas, cortes estaduais e federais, agências de regulamentação e a esfera midiática, nos quais os stakeholders vislumbram oportunidades para influenciarem crenças ou a política. Para tanto, despendem considerável tempo procurando arenas, nas quais possam contar com vantagem competitiva e frequentemente participam de diversas arenas simultaneamente, nas quais tentam influenciar o ponto de vista de formadores de decisão, com a finalidade de modelarem o processo político e os seus resultados; mudarem as regras institucionais, a alocação de recursos e compromissos. Essas ações, certamente, geram resultados políticos e impactos com feedback no Subsistema político, mas também afetando políticas fora do Subsistema (op.cit.).
que participavam de alguns eventos, como o Vozes Jovens I e II, patrocinados pelo Banco Mundial, operando em uma estrutura de rede (ver pp. 80 a 85).
Em 1988, não houve hegemonia de uma das coalizões concorrentes, se estabelecendo acordos (influenciados pela maioria, conhecida como “Centrão”), a partir de mudanças nos Parâmetros Externos, devido à saída dos militares, à estruturação de partidos de esquerda, à crise econômica, a mudanças na opinião pública em favor de crianças e adolescentes (tornada possível pelo Pluralismo Contestatório); fatores que tornaram possíveis a alteração dos Parâmetros Relativamente Estáveis, com novas normas constitucionais em relação à juventude.
Embora no Subsistema Político de Juventude, as modificações tenham ocorrido no núcleo de crenças quanto à política (policy core beliefs), tal fato não ocorreu para outras políticas setoriais, como a Política Agrária (nas disputas das mesmas coalizões houve a vitória conservadora, com a derrota das emendas em prol da reforma agrária, beneficiando os ruralistas - grandes proprietários de terras). Logo, embora a janela tenha sido aberta para modificações políticas, o nível de mudança nos Subsistemas Políticos estaria condicionado à capacidade de serem modificadas as crenças em relação a uma política. Ou seja, em relação à crianças e jovens até dezoito anos, o impacto dos Eventos Externos levou os participantes resistentes a construírem consenso (Imagem Política no dizer de Baumgartner-Jones,) sob novo paradigma. Já em outros Subsistemas Políticos, apesar de haver possibilidade de junção dos três fluxos (Problema; Solução e Dinâmica Política), o link não ocorreu devido a inexistência de modificações nas crenças sobre as políticas a serem seguidas nestes setores.
Sendo assim, a confluência de forças políticas e sociais permitiu a abertura da janela (Modelo dos Fluxos Múltiplos) e o consenso inusitado sobre as políticas para as crianças e jovens até dezoito anos, possibilitando a inserção de um Parâmetro Relativamente Estável para o Subsistema “Política de Juventude” pela explicitação do conjunto de direitos da população infanto-juvenil brasileira. no artigo 227 da Constituição de 1988.
O consenso sobre a prioridade absoluta desse segmento e sobre a inimputabilidade penal abaixo dos 18 anos implicaria forte reordenamento institucional, em termos de leis correlatas. Entretanto, tomando os fundamentos da ACF, embora mudanças significativas tenham instituído novos Parâmetros Estáveis em relação à juventude, a alteração política ocorreu em sentido secundário, mantendo intacto o conjunto principal das crenças fundamentais, ou seja, o núcleo duro de axiomas normativos de cada coalizão concorrente (deep core beliefs).
Pressupõe-se neste trabalho que, do ponto de vista das ideias e valores, foi possível a confluência das forças políticas, em razão de ter sido a Teoria da Escolha Pública (Public Choice)211 a vertente teórica da Ciência Política que embasou implicitamente a formulação da
211 A Teoria da Escolha Pública foi herdeira, por um lado da democracia e por outro, das finanças públicas e originou-se em meados da década de cinquenta, tendo aplicado método da ciência econômica a um objeto, tradicionalmente considerado no âmbito da ciência política: grupos de interesse, partidos políticos, processo eleitoral, análise da burocracia, escolha
Constituição de 1988, possibilitando, em situação de transição, a convivência de dois padrões fundamentais de orientação na formulação de políticas, pelo reconhecimento tanto dos fracassos dos mercados, quanto dos fracassos do governo (veja Quadro 4.10 ).
QUADRO 4.10 – A Constituição de 1988: Teoria Política e Contextualização Estado de Direitos
Garantia de Direitos Identidade Juvenil: Sujeito de Direitos – as crianças e os até 18 anosdevem ter os seu direitos assegurados legalmente
Horizonte Temporal Redemocratização do País e elaboração da Constituição de 1988
Contexto das políticas Crise econômica e gradual abertura política
Demandas de Políticas: Pluralismo Contestatório
As políticas públicas são construídas pela participação de grupos, mas tal participação é o resultado direto da pressão que as bases fazem em relação à direção do grupo.
Formulação de políticas:
Formação de Agenda Modelos de Fluxos Múltiplos (Kingdon, 2003) e Modelo do EquilíbrioPontuado (pág. 110 a 113). Formulação de Políticas:
Coalizões de Defesa O processo de formulação de políticas é dominado por grupos relativamentepequenos de líderes influentes, que compartilham objetivos e valores. Formulação de Políticas:
Teoria da Escolha Pública
As políticas públicas são formuladas, de modo compartilhado, pelo Estado descentralizado e pelo mercado, tendo em vista o estabelecimento de limites à interferência de políticos nas decisões econômicas, as quais devem ser inseridas na Constituição do País.
Formulação de Políticas: Estado do Bem-Estar Social (Welfare State))
As políticas públicas (o Estado) devem regular o mercado, com vistas a manter o equilíbrio entre a oferta e a demanda e assegurar benefícios de proteção aos trabalhadores em momento de perda de capacidade laborativa, e mais, globalmente, aos cidadãos em situações de dificuldades econômicas e sociais
Orientação das Políticas Disputa entre orientações políticas de duas coalizões políticas
Fonte: síntese elaborada pela autora.
A Teoria da Escolha Pública parte de visão mais realista do processo político: identifica problemas no funcionamento no setor público e no sistema político212 e considera que as decisões políticas e econômicas dos governos se sujeitam aos poderes de vários agentes213. Entretanto, o fato de os governos se submeterem periodicamente ao sufrágio popular influenciaria as decisões políticas, tomadas no seio das instituições de acordo com regras específicas,214 fato que permitiria se passar de múltiplas preferências individuais para uma única escolha coletiva215 (vereadores na câmara municipal, deputados no parlamento). Segundo Pereira (2006), a Teoria da Escolha Pública216 tornou-se crítica à Teoria da
parlamentar e análise constitucional (PEREIRA, 2006).
212 Tais como ineficiência da administração pública; dificuldades em se obter informação acerca das preferências dos cidadãos; a participação das burocracias e dos grupos de interesse no desenho das políticas; as regras e procedimentos associados ao sistema político formal (partidos políticos, sistemas eleitorais, processo de tomada de decisão coletiva, restrições constitucionais à ação dos governos e das instituições); a permeabilidade do sistema político à atuação dos lobbies e o financiamento ilegal de partidos políticos, etc (PEREIRA, 2006).
213 Esses agentes possuem funções diferentes no sistema político: presidente, executivo, legislativo, sistema judicial, burocratas da administração pública, partidos políticos, grupos de interesse (PEREIRA, 2006).
214 É fundamental compreender as regras de jogo do processo democrático, visto que em grande parte determinam as políticas e não (apenas) a especificidade ideológica do partido do governo, sendo que a única garantia, para que se legitimem emendas, revisões constitucionais ou alterações em qualquer lei que defina as regras essenciais do processo político democrático (por exemplo, a lei eleitoral) é o fato de serem aprovadas por maiorias qualificadas (Pereira, 2006). 215 A Teoria da Escolha Pública distingue-se em dois tipos de escolhas coletivas sobre os quais o parlamento (ou qualquer
outra instituição) decide: a) as propostas (se aprovadas) melhoram a situação de todos os indivíduos envolvidos na escolha (“jogos de soma positiva” em que todos ganham); b) propostas redistributivas, associadas à função de redistribuição do governo (PEREIRA, 2006).
216 Segundo Pereira (2006), a origem mais recente da teoria Escolha Pública pode situar-se em seis obras clássicas, escritas na década de 50 e 60: Duncan Black (1958), James Buchanan e Gordon Tullock (1962), Kenneth Arrow (1951), Anthony Downs (1957) e William Riker (1962). Estas obras são geralmente consideradas como as fundadoras de dois programas de investigação que têm estado interligados embora sejam distintos: a Teoria da Escolha Pública (Public Choice) e a
Economia do Bem-Estar Social (que criou o conceito de “fracassos de mercado” para se referir à incapacidade dos mercados competitivos alcançarem alocação eficiente de recursos, demandando a intervenção corretora do Estado). Essa teoria surge, portanto, no primeiro momento, com o objetivo de analisar o funcionamento do setor público, com vistas a clarificar os “fracassos do governo”217 e estabelecer, em que medida, a intervenção governamental poderia solucionar os problemas dos mercados. Propõe, portanto, nova relação entre Estado e Sociedade, tendo como ideia central que o Estado não é uma ilha de excelência, pois não