UNDERUTNYTTELSE AV ARBEIDSKRAFT I MELLOMKRIGSTIDEN
5.4. SKJULT ARBEIDSLEDIGHET
Jevnført med undersysselsetting er det kanskje enda vanskeligere å estimere omfanget av skjult arbeidsledighet. For det første er det åpenbart at det pressede arbeidsmarkedet i mellomkrigsårene førte til at mange personer, som under normale økonomiske forhold ville ha arbeidet eller vært arbeidssøkende, forlot arbeidsstyrken. Mange personer ga opp å søke arbeid, siden de likevel ikke fikk noe. For det andre var det mange som ikke ville oppgi at de var arbeidsledige. I følge Det Statistiske Centralbyrås direktør Gunnnar Jahn var mange av disse mer formelt enn reellt sysselsatt på foreldres eller nære slektningers gårdsbruk, med annen familiær næringsvirksomhet eller arbeid i hjemmet.lf Vi kan
15 Prosentvis arbeidsledighet i primærnæringene ved spesialundersøkelsen fra 30. november 1935 er ekstrahert fm: Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og Arbeidsledighetsforsikring,
Spesialundersekelse pr. 30 november 1935,tabell B, s. 22.
Prosentvis arbeidsledighet iprimærnæringene ved folketellingen fra 1930 er beregnet på grunnlag av:
NOS IX. 61, op.cit., s. 14*-15* og NOS, Statistiske meddelelser 1933,tabell 1, s. 100-105.
Se kapittel 7 for detaljert beskrivelse av beregnet arbeidsledighet i primærsektoren ved folketellingen.
16 NOS, Statistiske meddelelser 1933,s.76.
17 På grunn av at Inspektoratet ikke har bearbeidet noen statistikk som viser næringsmessig ledighet ved spesialundersøkelsen av 30. november 1933, gir denne undersøkelsen ikke noe grunnlag for å beregne undersysselsettingen ved tellingens tidspunkt Likevel avslører fylkesvise ledighetsoppgaver over ledigheten i by- og herredskommuner at rapportert ledighet var meget høy i primærnæringsdistriktene.
Samtidig konkluderer Inspektoratets kvalitative behandling av undersøkelsen med at ledighetstallene i primærsektoren for en stor grad bestod av underbeskjeftigede personer.
18 NOS, Statistiske meddelelser 1933,s.76-78.
Kapiuel S _
derfor med sikkerhet si at den skjulte arbeidsledigheten var uvanlig stor i.
mellomkrigsårene. Arbeidsinspektør Johan Hvidsten beskrev den skjulte ledigheten blant annet på denne måten i et brev til sosialdepartementet i desember 1928:19
"Det er i almindelighet så, at mange arbeidsløse lar være å melde sig, når det ikke er nogen nærliggende utsikt til at kommunen kan sette igang arbeid"
Den skjulte arbeidsledigheten gjorde seg gjeldende på ulike måter. I det følgende vil jeg beskrive problemet med utgangspunkt i redusert deltakelse i arbeidsstyrken og oppstuing av arbeidskraft i jordbruket. Samtidig reiser jeg 'spørsmålet om arbeidsledigheten "ble skjult" gjennom økt skolegang.
5.4.1. Deltakelse i arbeidsstyrken
Den største gruppen mennesker som er utsatt for skjult arbeidsledighet er personer som formelt trer ut av arbeidsstyrken på grunn av at utsiktene til å skaffe seg lønnet arbeid er små. Statistikk fra folketellingene viser at antall ervervende i prosent av voksen befolkning over 15 år ble redusert med 5,4 prosent i perioden 1910-1939 og 3,8 prosent i perioden 1920-1939.20 Tilbakegangen var størst i den kvinnelige befolkningen. I 1910 deltok 42,2 prosent av alle kvinner over 15 år i arbeidsstyrken. I 1939 var andelen sunket til 34,5 prosent. Dette var en tilbakegang på 7,7 prosentpoeng, eller 18,2 prosent.P Her kan det innvendes at kvinnenes deltakelse i arbeidslivet var på sterk retur allerede i perioden 1910-1920. Utviklingen mellom 1920 og 1939 kan således tilskrives en forlengelse av trenden som startet 10 år tidligere. Det er etter mitt syn ikke riktig. Den kvinnelig deltakelsen i arbeidsstyrken var uvanlig høy rundt 1910, mens den ellers i perioden 1875-1920 lå omlag på samme nivå som i 1920.22Dessuten kan tilbakegangen i kvinnelige deltakelse i arbeidsstyrken mellom 1910 og 1920 i alle fall til en viss grad tilskrives det forhold at ledigheten var sterkt stigende allerede fra høsten 1920.
Ledigheten nådde et foreløpig toppnivå vinteren 1920-1921. Registreringstidspunktet ved folketellingen av 1920 var 1. desember. Det betyr at mange arbeidere på grunn av arbeidsmarkedskrisen sannsynligvis var på vei ut av arbeidsstyrken og inn i skjult ledighet allerede da ervervsbefolkningen ble registrert i1920.
19 Brev til Det Kongelige Socialdepartement fra Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og
Arbeidsledighetsforsikring, datert IS. desember 1928: Riksarkivet, Arbeidsdirektoratet. Inspektoratet for Arbeidsformidlingen, Kommunale arbeidsleshetsmeldinger 1916-1939, eske 126.
20 NOS IX. 61, op.cit., tabell, s. 16* og tabell, s. 19*
21 Ibid, tabell, s. 16*, tabell, s. 20* og tabeller, s. 22*-26* og Tuveng, Morten, op.cit., tabell, s. 56-57.
22Loe.cit.
_.,--~ Undenanyuelse av arbeidskraft imellomkrigstiden
Utviklingen blant voksne menn var annerledes enn blant kvinner. Bortsett fra en markant . nedgang i yrkesdeltakelsen i 1930, var andelen av voksne menn som deltok i arbeidsstyrken ganske stabil hele mellomkrigsperioden sett under ett.23 Tabell 5.1 nedenfor viser den voksne befolkning fordelt etter livsstilling i årene 1910-1939.
Tabell 5.1.
Voksen befolkning i Norge (15 år og over) etter livsstilling, 1910-1939.
1910 1920 1930 1939
Menn Kvin- Totalt Menn Kvin- Totalt Menn Kvin- Totalt Menn Kvin- Totalt
ner ner ner ner
Ervervende 90,0 42,2 64,4 90,1 39,0 63,3 87,9 36,3 61.0 89,4 34,8 61.3
Husmødre 40,5 21,6 42,0 22,1 42,1 22,1 43,8 22,5
Døtre 6,8 3,7 8,0 4,1 9,7 5,0 9,5 4,9
Andre 10,0 10,5 10,3 9,9 11,0 10,5 12,1 11,9 12,0 10,6 11,9 11,4
Sum 100,0 100.0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,1 100,0 100,0 100.1
Kilder, NOS IX. 61, Folketellingen lNorge 1. desember 1930,tabell, s. 14*-25* og
Tuveng, Morten. "Arbeidsløshet og beskjeftigelse i Norge før og under krigen". s. 56-57.
Tabe1l5.1 viser at andelen av hjemmeværende døtre og husmødre økte på bekostning av den kvinnelige arbeidsstyrken. En årsak var sannsynligvis at mange unge kvinner ikke maktet å skaffe seg arbeid og derfor ble værende hjemme. I Statistisk sentralbyrås etterarbeider iforbindelse med folketellingen i 1930 konkluderer byrået med at den økte andelen hjemmeværende representerte det vi i dag vil betegne som skjult arbeidsledighet.ø'
"En klasse som er meget vanskelig å behandle i en arbeidsledighetsstatistik er alle de unge mennesker som ennu går hjemme, og som ikke har fått naget bestemt arbeide.(. ..). Under de nuværende økonomiske forhold er det sikkerlig så at en hel del av dem som i folketellingen har ført seg ap som hjemmeværende under normale forhold vilde ha søkt ut på arbeidsmarkedet, og at man for så vidt i denne skare har en stor mengde mennesker som man må regne som efterspergere efter arbeide, selv om denne efterspørsel ikke er effektiv og ikke kommer til syne i arbeidsledighetstallene."
23 Tuveng, Morten, op.cit., tabell, s. 56-57.
24NOS,Statistiske meddelelser 1933,s.77.
KapitteI5, _
En annen årsak til at andelen av kvinner i yrkeslivet sank, var at kvinner ble presset ut av . arbeidsmarkedet. På grunn aven utbredt holdning om at arbeidsplassene primært burde forbeholdes mannlige forsørgere, ga kvinner frivillig opp sine arbeidsplasser. På Landsorganisasjonens kongress i 1925 ble det fattet et vedtak som i prinsippet gikk imot at begge ektefeller skulle ha fast arbeid hvis de kunne brødfø familien på en inntekt.
Vedtaket hadde i hovedsak en holdningsskapende effekt. I utgangspunktet var det kjønnsnøytralt, men rammet primært kvinner. I 1928 sikret Arbeiderpartiet i Oslo flertall for et forbud mot kommunal ansettelse av gifte kvinner som ble forsørget av sin ektemann. Ved oppsigelser skulle gifte kvinner med forsørger sies opp først.
Yrkesforbudet møtte etter hvert stor motstand innad i fagbevegelsen, men først i 1936-1937 ble Landsorganisasjonens vedtak
opphevet.P
Den endelige avskaffelsen av det diskriminerende yrkesforbudet kom imidlertid ikke før i februar 1939. Gifte kvinners rett til å arbeide ble da stadfestet ved Høyesterettsdom av 8. februar 1939.26Figur 5.1.
Vekst ivoksen kvinnelig befolkning (15 år og eldre). Prosentvis fordelt etter livsstilling.
70
IDErvervende 60 • Hjemmeværende
50 SAndre
40
30 20 10 O
-10 Kilde,
Statistiske oppgaver fra de offentlige arbeidskontorene viser at nesten halvparten av de arbeidsledige kvinnene var yngre enn 25 år, mens omlag 25 prosent av alle ledige menn
25 Maurseth, Per, "Gjennom kriser til makt (1920-1935)", bind 3 i Kokkvoll, Ame og Sverdrup, Jakob, Arbeiderbevegelsens historie i Norge, Tiden Norsk Forlag, Oslo 1987, s. 55l.
26 Hodne, Fritz, God Handel. Norges Handelstands Forbund gjennom 100 år,Norges Handelsstands Forbund 1989, s. 210-212.
_-:-- Undenanyuelse allarbeidskraft imellomkrigstiden
tilhørte denne aldersgruppen.27 Vi kan derfor konkludere med at mange unge kvinner ble . presset ut av arbeidsstyrken allerede før de hadde fått fast arbeid. De valgte heller å forbli hjemme enn å være arbeidssøkende. Situasjonen var den samme i mange andre europeiske land, med høy skjult arbeidsledighet og undersysselsetting blant unge mennesker, spesielt blant kvinner.P'
Figur 5.1 viser hvordan veksten i den voksne kvinnelige befolkning fordelte seg på forskjellige livsstillinger 1875-1939. Mens tabell 5.1 viser den voksne befolkning fordelt etter livsstilling, viser figur 5.1 absolutt vekst, prosentvis fordelt mellom de ulike livsstillingsgruppene. Figuren viser tydelig at relativt færre kvinner gikk mn 1 arbeidsstyrken, mens antall hjemmeværende økte sterkt i mellomkrigstiden.
Vi kan anslå skjult arbeidsledighet i mellomkrigstiden ved hjelp aven kontrafaktisk beregningsmetode. Jeg forutsetter at nedgangen i yrkesdeltakelsen er et uttrykk for den skjulte arbeidsledigheten. Forutsetningen innebærer at yrkesdeltakelsen ville ha vært den samme i 1930 og 1939 som i 1920 om det hadde vært full sysselsetting.
Ved hjelp av denne forutsetningen er det mulig å beregne hypotetisk størrelse på arbeidsstyrken ved full sysselsetting både i 1930 og 1939.29 Forskjellen mellom den hypotetiske arbeidsstyrke og den registrerte arbeidsstyrke utgjør skjult ledigher.I? Skjult ledighet var i følge denne beregningsmetoden 3,8 prosent av den hypotetiske arbeidsstyrken både i 1930 og i 1939.31
27 Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og Arbeidsledighetsforsikring, Årsberetning 1933 og 1934, Oslo 1935, tabeller s. 24-25.
28 Garside, William R., "Juvenile Unemployment Statistics Between the Wars: A Commentary and Guide to Sources", Bulletin for the Study of Labour History, XXXIII, 1976 og Garside, William R.,
"Juvenile Unemployment and Public Policy Between the Wars", Economic HistoryReview, XXX, mai 1977
29 Beregningene av hypotetisk arbeidsstyrke i 1930 og 1939 blir utført ved å beregne arbeidsstyrkens størrelse forutsatt at den relative yrkesfrekvensen var den samme som i 1920 både for kvinner og menn:
AHI
=
(VI x F(I=1920»M +(VI +F(I=1920»KHypotetisk arbeidsstyrke i 1930: (90,1% x 963.417) +(39,0% x 1.049.228)
=
1.277.000Hypotetisk arbeidsstyrke i 1939: (90,1% x 1.105.000) +(39,0% x 1.174.(00)
=
1.453.00030 Mens oppgavene over registrert arbeidsstyrke i 1920 og 1930 er hentet fra folketellingene, er oppgavene fra 1939 egentlig ikke registrert arbeidsstyrke, men beregnet arbeidsstyrke:
Tuveng, Morten, op.cit., tabell, s. 56-57.
31Beregningene av skjult arbeidsledighet i 1930 er foretatt etter følgende matematiske uttrykk:
Ust =([(AHI - AJ/AHJM + [(AHI - AJ/AHtlK) x lOO
Skjult arbeidsledighet, menn 1930: [(868.000 - 847.000)/868.000] x 100
=
2,4%Skjult arbeidsledighet, kvinner 1930: [(409.000 - 381.000)/409.000] x 100
=
6,9%KapitteIS, _
Blant kvinner var den skjulte arbeidsledigheten svært høy, henholdsvis 6,9 og 10,6.
prosent i 1930 og 1939, mot tilsvarende 2,4 og 0,7 prosent for menn. Med tanke på at sysselsettings situasjonen var betydelig verre i perioden 1931-1935 enn i 1930 og 1939, er det sannsynlig at den skjulte arbeidsledigheten overgikk 4 prosent av den reelle arbeidsstyrken i store deler av 1930-årene. I følge disse estimatene kan den skjulte ledigheten faktisk ha vært nesten halvparten så stor som den regulære åpne ledigheten på 1930-tallet. På grunn av lavere ledighet og betydelig mindre vekst i arbeidsstyrken på 1920-tallet, er det sannsynlig at skjult arbeidsledighet var et mindre problem i det første tiåret enn i det andre tiåret av mellomkrigstiden.
Anslagene av skjult arbeidsledighet bør tolkes med stor forsiktighet. Kvinnelig yrkesfrekvens ville trolig ha vært synkende i mellomkrigstiden, selv om det hadde vært full sysselsetting. Estimatene for skjult arbeidsledighet blant kvinner i perioden må derfor karakteriseres som et maksimumsrnål.
5.4.2. Oppstuing av arbeidskraft i primærnæringene
En av de viktigeste formene for skjult arbeidsledighet i mellomkrigsårene var oppsamlingen av arbeidskraft i primærnæringene. Jordbruksbefolkningen, som hadde vært i retur siden midten av 1860-tallet, begynte på nytt å vokse.32 Antall fiskere økte til rekordhøyder.T I følge folketellingene ble det 10.000 færre ervervende i jordbruket mellom 1910 og 1920. Deretter økte jordbrukets yrkesbefolkning med 12.000 frem til
1930, og med ytterligere 24.000 i løpet av 1930-årene.34 Fiskeristatistikken viser at antall fiskere holdt seg noenlunde konstant rundt 100.000 mellom 1900 og 1930, for så å øke til nærmere 125.000 mot slutten av 1930-tallet.35
Sum skjult arbeidsledighet 1930: [(21.000 +28.(00)/1.277.000] x 100
=
3,8%Skjult arbeidsledighet, menn 1939: [(995.000 - 988.000)/995.000] x 100
=
0,7%Skjult arbeidsledighet, kvinner 1939: [(458.000 - 409.000)/458.000] x 100
=
10,6%Sum skjult arbeidsledighet 1939: [(7.000 +49.(00)/1.453.000] x 100 =3,8%
32 For oversikt over utvikling i arbeidsstyrke i landbruket og landbruksbefolkning, se:
NOS XII. 245, op.cit., tabell 17, s. 36-37, NOS VI. 20, Folketellingen i Norge 1. desember 1910,VI.
hefte, Det Statistiske Centralbyrå, Kristiania 1914, tabell l, s. 2-63, NOS VII. 103, op.cit ..tabell l, s.
2-3 og s. 6-7 og tabell 2, s. 70-79 og NOS IX. 61, op. cit.,tabell, s. 21 *. Se også tabellvedlegg, s. 1-144.
33 For oversikt over antall fiskere og fiskeribefolkning i Norge fra 1801 og frem til 1975, se:
Solhaug, Trygve, De norske fiskeriers historie 1815-1880,Universitetsforlaget, Oslo 1976, s. 27-63, NOS XII. 245, op.cit., tabell 115, s. 169 og NOS XII. 291, op.cit., tabell 114, s. 171, NOS VI. 20, op.cit., tabell l, s. 2-63; NOS VII. 103, op.cit., tabell l, s.2-3 og s. 7-8 og tabell 2, s.
70-80 og NOS IX. 61, op.cit., tabell, s. 14*-15*.
34 NOS VI. 20, op.cit., tabell l, s. 2-63, NOS VII. 103, op.cit., tabell 1, s. 2-3 og s. 6-7, NOS IX. 61, op.cit., tabell, s. 14*-15* og Tuveng, Morten, op.cit., s. 56-57.
Tuveng baserer sine estimater for landbrukets arbeidsstyrke i 1939 på jordbrukstellingene:
NOS VIII. 145,Jordbrukstellingen i Norge 20.juni 1929, II. hefte, Det Statistiske Centralbyrå, Oslo 1931, tabell, s. 204 og NOS X. 9,Jordbrukstellingen i Norge 20. juni 1939, II. hefte, Det Statistiske Centralbyrå, Oslo 1941, tabell, s. 162-163.
35 Gjelder alle personer med fiske som enten hovedyrke eller biyrke.
_____________________ Undenanyttelse av arbeidskraft imellomkrigstiden
Selv om yrkesbefolkningen i primærnæringene økte betydelig i mellomkrigsårene, særlig.
på 1930-tallet, økte antall utførte årsverk bare marginalt. Når landbrukets arbeidsstyrke økte med 5,0 prosent mellom 1930 og 1939, økte utførte årsverk bare 1,8 prosent. Selv om arbeidsstyrken økte mer enn antall utførte årsverk, sank ikke produktiviteten, tvert imot steg den med 3,8 prosent.-" Det ble derfor mindre å gjøre per arbeider. Utviklingen var enda klarere innen fiske og fangst. Arbeidsstyrken økte med hele 21,4 prosent i perioden, mens antall utførte årsverk sank med 8,6 prosent.I? Produktiviteten steg med 5,8 prosent.P Oppstuingen av arbeidskraft i primærnæringene skyldtes at personer som ellers ville ha søkt seg inn i andre næringer, ble værende på grunn av at de ikke maktet å skaffe seg arbeid andre steder.å?
Figur 5.2.
Prosentvis vekst i arbeidsstyrke, årsverk og produksjon i primærsektoren 1930-1939.
25 20
15 I-+---i--I ClFiske og fanst 10
5
o
Arbeidsstyrke -5
-10 Kilder,
NOS XII. 245, op.cit., tabell lIS, s. 169.
36 Produktivitetsvekst er beregnet som vekst i produksjonen (6,8 prosent) dividert med økning i antall utførte årsverk (l,8): (6,8/1,8) x 100=3,8 prosent.
37 Tallene for vekst i arbeidsstyrken er ekstrahert fra: NOS IX. 61, op.cit., tabell, s. 14*-15* og Tuveng, Morten, op.cit., s. 56-57. Vekst i sysselsettingen innen de ulike primærnæringene er ekstrahert fra:
NOS XII. 163,op.cit., tabell 47, s. 328-329. Tallene for vekst i primærnæringenes produksjon er ekstrahert fra: Ibid, tabell 30, s. 244-245. Andre kilder: NOS VIII. 145, op.cit., NOS X. 9,op. cit., NOS VII. 134,Norges fiskerier 1921, Det Statistiske Centralbyrå, Kristiania 1922 og NOS X. 17,Norges fiskerier 1939, Det Statistiske Centralbyrå, Oslo 1940.
38Reduksjon i produksjonen (3,3 prosent), reduksjon iantall utførte årsverk (8,6 prosent):
«100-3,3)/(100-8,6» x 100=5,8 prosent.
39 Bergh, Trond; Hanisch, Tore Jørgen; Lange, Even og Pharo, Helge, Norge fra u-land til i-land. Vekst og utviklingslinjer 1830-1980, Gyldendal Norsk Forlag, Oslo 1983, s. 55-62 og s. 96-100 og Hodne, Fritz og Grytten, Ola Honningdal, Norsk økonomi 1900-1990, Tana forlag, Oslo 1992, s. 127-131 og s.
149-152.
Kapiuel S _
5.4.3. Økt skolegang?
I 1980-årene og i begynnelsen av 1990-årene har mange arbeidsledige søkt seg inn i skolesystemet for å ta videre utdanning. At flere tar utdanning kan ofte være et utslag av skjult arbeidsledighet. Mekanismen kan bare delvis spores i mellomkrigstiden. Det ble arrangert en rekke spesialkurs i statlig og kommunal regi med utdannelsestilbud for arbeidsledige. Kursene ble sett på som et middel for å avhjelpe noe av den verste arbeidsløsheten. De var som regel yrkesrettet og primært tiltenkt unge menn som ikke maktet å skaffe seg arbeid.s? Økt deltakelse i kurs som ga yrkeskompetanse bidro på lengre sikt til å høyne utdannelsesnivået. På kort sikt var imidlertid effekten av kursene primært at en del arbeidsledige gikk ut av ledighetskøene og inn på skolebenken.
Deltakelse på aftenskoler og arbeids skoler økte også, og ble nesten fordoblet i løpet av 1930-talIet, opp fra 3.150 i skoleåret 1930-1931 til 6.101 i 1935-1936. Det var i hovedsak flere jenter som søkte seg inn på disse skolene.O
Antall studenter som tok høyere utdanning økte imidlertid ikke spesielt mye i mellomkrigsårene. Samlet antall studenter ved universiteter og høyskoler ble riktignok mer enn fordoblet mellom 1920 og 1939. Den absolutte økningen var imidlertid svært beskjeden, fra 2.829 til 5.932.42 At 3.100 personer gikk ut av arbeidsstyrken og inn i høyere utdanning hadde selvsagt ikke noen signifikant betydning for hverken arbeidsstyrkens eller ledighetens størrelse. Elevtallet i realskoler og gymnas var omlag 10 ganger høyere enn studenttallet i universitet og høyskoler, og disse skolene kunne derfor ha spilt en langt viktigere rolle som buffer mot åpen arbeidsledighet. Imidlertid gjorde de ikke det. Elevtallet i realskoler og gymnas var faktisk ikke høyere på slutten av 1930-tallet enn på begynnelsen av 1920-tallet.43 Vi kan derfor konkludere med at det regulære skole- og utdannelses sy ternet i svært liten grad absorberte arbeidsledighet i Norge i mellomkrigstiden. En del arbeidsledige trådte likevel midlertidig ut av ledighetskøene for å ta kortvarig, praktisk yrkesrettet utdannelse.
5.5. NØDSARBEID
Myndighetene iverksetter ofte spesielle tiltak for å redusere arbeidsledigheten. Tiltakene kan være langsiktige og omfatte virkemidler som på sikt vil gi ny vekst i økonomien og derigjennom redusert arbeidsledighet. Andre tiltak er av kortsiktig karakter og tar sikte på
40Lange, Even, Krise og vekst. Norsk trevareindustri i begynnelsen av 1930-årene, hovedoppgave i historie, Universitetet i Oslo, Oslo 1974, s. 124-13l.
41 NOS XII. 245, op.cit., tabell 332, s. 604.
42 Ibid, tabell 340, s. 611.
43Ibid, tabell 337, s. 607.
____________________ Undenanyuelse av arbeidskraft imellomkrigstiden
å avhjelpe den verste ledigheten umiddelbart. Slike meget kortsiktige tiltak betegnes i dag . ofte som ekstraordinære sysselsettingstiltak eller ekstraordinære arbeidsmarkedstiltak. I mellomkrigstiden var betegnelsen nødsarbeid. For å avhjelpe sosial nød satte stat og kommuner og til en viss grad private foretak og organisasjoner i gang med nødsarbeid for personer som i lengre tid hadde vært arbeidsledige.
5.5.1. Ulike former for ekstraordinære sysselsettingstiltak i mellomkrigstiden
Det fantes i realiteten fire ulike former for finansiering av nødsarbeid i mellomkrigstiden:
1.Rent statlig.
2. Rent kommunalt.
3. Kommunalt med statlig lån.
4. Kommunalt og/eller privat med statlig støtte.
Regnskapsoversikter fra Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og Arbeidsledighets-forsikring viser at den sistnevnte finansieringsordningen var den vanligste, mens ren statlig finansiering var minst utbredt+' I november 1933 var 43,8 prosent av nødsarbeiderne ansatt i kommunalt eller privat arbeid med statlig finansieringsstøtte. I november 1935 var andelen oppe i 54,3 prosent.45 I første halvdel av 1920-tallet var staten involvert i store deler av nødsarbeidet, men kommunene betalte største delen av utgiftene. I andre halvdel av I920-tallet var nødsarbeid i hovedsak finansiert kommunalt, mens den statlige støtten ble konsentrert om enkelte prosjekter. I denne halvdelen av I920-årene var både de kommunale og de statlige bevilgninger til nødsarbeid langt mindre enn i første halvdel av tiåret. I følge regnskapsoversiktene konsentrerte staten også på I930-tallet sin virksomhet i større grad til utvalgte prosjekter enn hva som var tilfelle i første halvdel av 1920-tallet. Samtidig økte de statlige bevilgningene til nødsarbeid kraftig, og staten stod etterhvert for den største delen av finansieringen+" De
44 Statens Inspektorat for Arbeidsformidlng og Arbeidsledighetsforsikring, Årsberetninger, samtlige år 1920-1941, tabellvedlegg over bevilgninger til nødsarbeid. Se også tekstdelen om nødsarbeid i årsberetningen for samme tidsperiode.
45 Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og Arbeidsledighetsforsikring, Spesialundersekelse pr. 30.
november 1933, tabell B, s. 18 og Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og Arbeidsledighetsforsikring, Spesialundersekelse pr. 30. november 1935, tabell D, s. 24.
46 Dette går klart frem av blant annet Arbeidsledighetsinspektoratets saksbehandling av kommunale søknader om dagsverksbidrag til nødsarbeid:
Riksarkivet, op.cit., eske 101-160.
Kapiuel S, -'--_
samlede kommunale utgiftene til nødsarbeid var trolig størst i begynnelsen av 1920-årene . og minst mot slutten av det samme tiåret.47
Ved rent statlig finansiert nødsarbeid betalte staten alle kostnader i forbindelse med prosjektene. I de prosjektene der staten ga tilskudd til arbeidet, var den økonomiske støtten som oftest i form av såkalte dagsverksbidrag . Det vil si at staten betalte lønnsbidrag for hver enkelt arbeider i et bestemt antall dager. Stortinget bevilget midler til ekstraordinære sysselsettingstiltak. Sosialdepartementet, som det viktigste forvaltningsorgan for nødsarbeid, tildelte ulike prosjekter økonomisk støtte. Søkerne kunne være private bedrifter, foreninger og kommuner. Under vanlig saksgang ble søknadene sendt via den enkelte kommunes formannskap, eventuelt ordfører, og videre til fylkesmannen for uttalelse. Fylkesmannens uttalelse ble deretter ekspedert til Statens Inspektorat for Arbeidsformidling og Arbeidsledighetsforsikring. Inspektoratet avga så innstilling til Sosialdepartementet eller andre departementer. Departementet innvilget eller avslo søknadene. Det var i hovedsak trekriterier som avgjorde om kommunene ble tilstått bidrag:
1. Arbeidsledigheten i kommunen.
2. Kommunens gjeldsbyrde.
3. Innbyggernes skattebyrde.
Kommuner som kom dårlig ut på alle tre områder fikk som oftest tildelt statsbidrag til å avhjelpe ledigheten. Kommuner som hadde høy ledighet, men relativt lav gjeldsbyrde ble oftere innrømmet lån fra staten. Kriteriene bidro utvilsomt til at de kommunale arbeidsløshetsmeldingene, som dannet grunnlaget for Arbeidsledighetsinspektoratets vurderinger av søkerkommunene, ofte overdrev ledighetsproblemene.
Det var mange arbeidstakere som en eller flere ganger var sysselsatt i nødsarbeid.
Tidsperiodene var imidlertid som oftest svært korte. Vanligvis foregikk ikke prosjektene mer enn en halv til to-tre måneder.P Staten ga som oftest lønnstilskudd bare for en del av denne perioden.t? Selv om det ble satt i gang mange spesifikke arbeidstiltak og store deler av arbeidsstyrken var involvert i tiltakene, var prosjektene som regel så kortvarige at sysselsettingseffekten var beskjeden. En årsak til at tiltakene ikke var mer omfattende var
47 Danielsen, Rolf; Grønlie, Tore og Hovland, Edgar, "Trengselstider. 1920-1945", Næss, Hans Eyvind;
Hovland, Edgar; Grønlie, Tore; Baldersheim, Harald og Danielsen, Rolf,Folkestyre iby og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år,Universitetsforlaget, Oslo/Bergen/Stavanger/Iromse 1987, s. 155-198.
48 Nødsarbeidenes varighet går frem av sakspapirer fra Arbeidsleighetsinspektoratet som gir vurdering av kommunale søknader om statlig tilskudd til nødsarbeid.
Riksarkivet, op.cit., eske 101-160.
Prosjektenes varighet varierte imidlertid med hvilke type prosjekt det var. Veiarbeider eller andre former for større anleggsarbeider kunne for eksempel i enkelte større prosjekter vare opp i 5-6 måneder. Men de aller fleste prosjekter, som vedhogst, skogrydding, nydyrking og vedlikeholdsarbeid varte i mindre enn en måned, helt ned i noen få dager.
49 Loc.cit.
____________________ Underutnyttelse av arbeidskraft imellomkrigstiden
den stramme finansielle situasjonen for både stat og særlig for kommunene i .
den stramme finansielle situasjonen for både stat og særlig for kommunene i .