P OPULAR C ONTROL AND P OLITICAL E QUALITY IN N ICARAGUA

enquadramento preliminarmente feito do sistema na matriz conceitual. Com as devidas ponderações, faz-se necessário registrar na matriz os seguintes efeitos, em comparação aos resultados anteriores:

a) Na medida em que o FNDE se coloca mais no papel de fornecedor e menos de consumidor de informações em relação à sociedade de modo geral e aos conselhos de modo particular, abdica ele próprio de obter informações importantes. Dessa forma, caberia reduzir a dimensão da informação disponível na direção horizontal classificada como “Forte”. Mesmo assim, os impactos neste atributo são de tal forma relevantes que persiste a forte relação, havendo de ser mantida a classificação;

b) Como reflexo natural do item anterior, caberia reduzir o atributo da Justificação de moderado para fraco, pois, se há menor disponibilidade de informações, haverá menor possibilidade de inquirição e, inclusive, de sanção, a qual porém já resta classificada como “Moderado”.

c) Na mesma ótica, porém, de que a disponibilidade de informações permite a justificação e a sanção, não se pode manter como “ausente” o atributo Justificação relacionado à accountability eleitoral, ainda que ela se mantenha fraca. Considerando ainda que, além da presença da possibilidade de sanção, o sistema viabiliza o

bônus indireto, de favorecimento eleitoral pelo “atestado de regularidade” tempestivo, amplia-se o alcance na dimensão enforcement, mas não quanto à sanção simples e sim também com a bonificação. Alterou-se de “Fraco” para “Moderado”.

d) Em relação ao espaço societal – no qual mantemos os conselhos do controle social – percebe-se que o sistema, ao dispor informações aos conselhos de forma facilitada, gera maior autonomia dos conselhos em relação aos entes da federação, o que amplia as possibilidades de impor sanções, tais como não aprovação de contas. Assim, esse ponto há de ser alterado de “Ausente” para “Moderado”. e) Quanto à disponibilidade de informações, percebe-se que a proposta reside na grande oferta de informações aos conselhos, fortalecendo-se este atributo no espaço societal. Por isso, altera-se este ponto de “Moderado” para “Forte”.

f) Ainda em relação à accountability societal, contrariamente ao que ocorre com os outros atributos, não há impactos significativos do atributo de justificação, pois não está prevista a demanda de informações específicas aos gestores. Com isso, tem-se reflexos que se resumem àqueles que são consequência da maior disponibilidade de informações, por isso, a classificação adequada é como fraco.

Quadro 17: Classificação Conceitual Final do SiGPC – Contas Online Classificação conceitual do Contas Online CASOS DE

USO DIMENSÕES ATRIBUTOS

LOCAÇÃO Horizontal Vertical Eleitoral Societal SiGPC _– Síntese Answerability

Informação Forte Moderado Forte

Justificação Moderado Fraco Fraco

Enforcement Sanção Moderado Moderado Moderado

Pelos resultados explicitados no Quadro 17, pode-se compreender que a contribuição do SiGPC – Contas Online para alimentação de um processo de accountability é moderada, sendo seu maior impacto percebido pela projeção da

disponibilidade de informações, tanto na direção horizontal quanto na vertical. Além disso, percebe-se moderado impacto na dimensão sanção, e efeito fraco na dimensão justificação. Assim, poder-se-ia concluir que é significativa a relação entre o alcance do SiGPC – Contas Online e a accountability.

Para melhor leitura, porém, é preciso considerar que a accountability não depende simplesmente da presença de informação e sanção, mas de um processo de interação entre agentes públicos, ou entre estes e a sociedade: depende da relação dialógica entre os agentes, como discutido no Capítulo II. A fraca presença do atributo justificação, especialmente na direção vertical, pode comprometer o diálogo entre sociedade e seus representantes e isso, ainda que possa ser caracterizado como controle, não tem os traços da accountability, inclusive por abrir margem para que a leitura da informação seja inadequada e que se gerem sanções impróprias.

Com isso, pode-se concluir que o SiGPC – Contas Online apresenta aproximações ao conceito de accountability de forma moderada a forte na modalidade horizontal e de maneira moderada a fraca na modalidade vertical. Porém, a baixa presença de elementos relativos ao atributo justificação compromete sua identificação como instrumento de accountability.

7 CONCLUSÕES

O presente trabalho tornou possível um amplo conjunto de considerações, que vão desde as essencialmente conceituais, relativas ao conceito de accountability, até as de viés notadamente pragmático, como é o caso da baixa representatividade social nos conselhos gestores de políticas públicas, especialmente no CACS, ou da carência de informações relativas aos resultados das PPEs geridas pelo FNDE. Trato aqui neste momento das conclusões referentes aos objetivos traçados no início da pesquisa e em seguida apresento algumas sugestões que se mostraram como potenciais caminhos para superar os problemas históricos sentidos pelo FNDE na gestão de prestação de contas. Por fim, lanço algumas questões que não estavam dentre os objetivos inicialmente propostos, mas cuja relevância tornou-se evidente na longa pesquisa, sendo necessário manter o registro como sugestão para estudos posteriores.

Quanto aos objetivos específicos, ao final do segundo capítulo, concluiu-se o percurso para alcançar o primeiro deles, que consistia em discutir o conceito de accountability, construindo uma matriz de classificação conceitual para avaliação do nível de presença das características da accountability no SiGPC – Contas Online. Ponto fundamental a destacar é que foi possível identificar um conceito expressivamente elástico, que envolve relações dialógicas intraestatais (modalidade horizontal) ou entre o agente público e o cidadão (modalidade vertical), em uma interação que visa a garantir que a ação dos representantes não se distancie do interesse de seus representados, ou seja, que o agente público mantenha-se fiel ao interesse público.

Em que pese a grande amplitude do conceito de accountability, foi possível sistematizá-lo devidamente por meio da organziação em duas dimensões: 1) answerability, composta pelos atributos da informação e justificação; 2) enforcement, onde se identifica o atributo da sanção. As dimensões e seus atributos foram dispostos nas linhas da Matriz de Classificação Conceitual, e permitem identificar a presença destas características constituintes da accountability. Para finalizar a matriz, as modalidades foram caracterizadas nas colunas, por sua vez,organizadas em modalidade horizontal (intraestatal) e vertical, esta última subdividindo-se em eleitoral e societal. Com a organização das dimensões do conceito em linhas e das

modalidades em colunas, gerou-se uma estrutura que permite avaliar se determinado instrumento possui os atributos da accountability e, neste caso, a qual modalidade corresponde. A forma generalizante utilizada para construir a referida matriz permite seu uso em diversos outros estudos, sempre que o objetivo for avaliar a identificação da presença dos elementos característicos da accountability em determinado contexto.

O segundo objetivo específico estabelecido foi o de identificar mecanismos de controle presentes na organização da administração pública brasileira, e seu alcance na gestão de programas e projetos educacionais. Neste fito, a discussão traçada no Capítulo III tratou detidamente da estrutura de controle existente na administração pública federal, sistematizada em: 1) controle externo, a cargo do Congresso Nacional, com apoio do TCU; 2) controle interno, que no Poder Executivo é centrado nas competências da CGU; e 3) Controle Social.

Tanto o controle externo quanto o interno identificam-se claramente com a modalidade horizontal, ou seja, com um sistema de controle intraestatal. Além disso, estão claras as prerrogativas legais que conferem ao exercício destes controles os atributos necessários à caracterização da accountability: informação, justificação e sanção. Entretanto, pode-se perceber, dentro do objeto da pesquisa, que o foco nos resultados das políticas públicas é reduzido, sendo por vezes os controles demasiadamente formais e menos preocupados com os resultados das políticas públicas. Embora esteja sinalizada uma tendência de evolução no que diz respeito a este foco no processo, percebe-se as limitações do modelo em duas dimensões: 1) a falta de clareza quanto aos próprios resultados esperados da execução das PPEs no modelo de descentralização (vigente e predominante); 2) a falta de efetividade dos controles interno e externo em exigir o refinamento do processo de prestação de contas, haja vista que recomendações neste sentido estão em pauta nas recomendações dos órgãos de controle há mais de duas décadas, sem que ocorressem efetivos avanços.

A falta de definição quanto aos resultados desejados com a implementação de determinada PPE dificulta o exercício da accountability, pois para que ela esteja presente é primordial que os resultados sejam conhecidos. Ainda, a existência de extensa malha de controle com reduzida capacidade de desencadear mudanças demonstra pouco alinhamento aos princípios da accountability que, por essência, quando percebido que a ação do Estado, por meio de agentes públicos, diverge do

interesse público, precisa ser capaz de corrigir estes passos, inclusive, de impor esta correção ou, ao menos, punir quem deixou de fazê-lo. Se, como é o caso do advento do SiGPC – Contas Online, uma mudança cuja necessidade é objeto de antigo diagnóstico posterga-se por décadas, a ineficiência dos controles resta evidente na modalidade horizontal, no caso, no âmbito do governo federal.

Além disso, tanto controle interno quanto externo estendem seu alcance para além da esfera federal sempre que recursos da União são descentralizados. Isto significa dizer que, por essência, a estrutura de controle prevista para a administração pública federal não haveria de ocupar-se com a ação de gestores estaduais, municipais, distritais ou mesmo com a direção de instituições privadas sem fins lucrativos. Porém, quando verbas do erário federal são repassadas a outras esferas, o olhar do controle acompanha o percurso daquilo que lhe é dado a controlar: o dinheiro. Com isso, parte do universo de recursos federais dissemina-se para outras esferas e sua execução mistura-se com as diversas outras ações executadas nestas esferas, gerando uma malha altamente complexa de financiamento e execução, que dificulta um discernimento que é precípuo à accountability: que a sociedade saiba claramente quem é responsável pelo quê.

Já em relação aos controles verticais percebeu-se que os conselhos são a principal bandeira utilizada para indicar a participação da sociedade, em nosso atual modelo de gestão pública. Com a utilização da Matriz de Classificação Conceitual, foi possível perceber que, em que pese a elasticidade do conceito de accountability, a realidade brasileira não é devidamente representada pelas abordagens tratadas nesta pesquisa, haja vista que é patente na literatura especializada que, para haver accountability, é necessário que Estado e sociedade, ao mesmo tempo que interagem, sejam claramente diferenciáveis, o que não ocorre quando se analisa o modelo de controle social baseado em conselhos gestores de políticas públicas, responsáveis legalmente por – e portanto obrigados a – acompanhar e emitir pareceres sobre a execução de diversos recursos, notadamente aqueles do PNAE, do PNATE e do PAR. Ocorre que, embora tais conselhos contem com a participação de representantes de alguns segmentos da sociedade, inclusive de pais e alunos, é forte a participação de agentes públicos em sua composição, o que compromete que tais colegiados tenham de fato o caráter que seu adjetivo promete, ou seja, os conselhos são, de fato, conselhos híbridos, não podendo ser tratados como

essencialmente sociais, mas sim conselhos com participação social. E em diversos casos, participação minoritária.

Com isso, por serem tais colegiados normalmente identificados tipicamente como controle social, o enquadramento na Matriz de Classificação Conceitual foi realizado na modalidade vertical. Porém, uma vez que tais conselhos assumem obrigações em nome do Estado, passam a confundir-se com ele e, por serem instituídos formalmente e obrigados a cumprir com determinadas atribuições, confundem-se com o próprio Estado e, por conseguinte, com a modalidade horizontal. Ou seja, o modelo de controle exercido sobre as PPEs no que concerne à participação dos conselhos sociais não pode ser devidamente qualificado por qualquer dos conceitos de accountability estudados, especialmente quanto à classificação relativa à modalidade.

Desta forma, para estudar mais acuradamente a classificação do modelo de controle existente na gestão das PPEs no Brasil em relação à presença do princípio da accountability, deve-se avaliar, para estudos futuros, a inclusão de uma modalidade intermediária à horizontal e vertical, ou seja, uma modalidade que, dotada de características típicas da horizontal, tal como a obrigação de exercer o controle, conta com a participação de atores típicos da modalidade vertical, numa conjuntura que configuraria, então, uma modalidade transversal.

O terceiro e último objetivo específico levou à análise dos elementos do Sistema de Gestão de Prestação de Contas do FNDE, bem como a visão dos gestores responsáveis por sua implantação, a fim de identificar possíveis relações com o conceito de accountability. O primeiro ponto relativo a este intento refere-se ao próprio conceito-chave desta pesquisa, pois foi percebido que a noção de accountability não é elemento que povoa o posicionamento dos gestores do FNDE na investida de implantação do SiGPC – Contas Online, embora estes demonstrem preocupação com alguns aspectos correlatos ao conceito, em especial quanto às preocupações com a formação de uma robusta base de informações.

A análise dos itens componentes do sistema apresentou resultados consoantes com a visão dos gestores, haja vista ser o atributo informação o mais evidente no sistema. A disponibilidade de tais informações à sociedade e aos órgãos de controle interno e externo, que é tratada pelos gestores como ponto fundamental do sistema, ainda não se materializou, bem como não há evidências de que vá tornar-se realidade em curto espaço de tempo. Ou seja, embora os entrevistados

evidenciem a perspectiva de disponibilizar vasta gama de informações aos mais diversos interessados, no que concerne à sociedade ampla, a disponibilidade não existe em medida alguma: não há acesso público de quaisquer informações do sistema, exceto aquelas que divulgam a liberação dos recursos e os extratos das contas específicas, o que ocorre independente da existência do SiGPC – Contas Online. Ainda, restou evidente nas entrevistas que os gestores possuem muitas reservas quanto à disponibilização ampla das informações, tratando sua disponibilização, muitas vezes, como a última etapa do controle, enquanto haveria de ser preliminar às demais, haja vista ser o acesso à informação um subsídio necessário a ações de outras instâncias de controle, notadamente o controle social propriamente dito.

Além disso, é preciso avaliar detidamente o tipo de informação que está sendo concentrada no sistema e, portanto, o tipo de informação que poderá ser disponibilizado à sociedade, quando e se isso vier a ocorrer. Quanto a isso, foi possível perceber que a maioria absoluta das informações recepcionadas no sistema é relativa ao ciclo de execução das despesas: registro de informações básicas do processo licitatório ou afim, registro de notas fiscais ou equivalentes, registros de pagamentos. Para além disso, as informações são extremamente sintéticas, sendo praticamente inexistentes os indicadores de resultados. Ou seja, destaca-se o aspecto legal e financeiro da execução, em detrimento de informações relativas aos benefícios gerados pela execução de determinada PPE. Esse conjunto de características impõe ao SiGPC – Contas Online um viés fortemente associado ao modelo burocrático de administração pública, mesmo inserido em um contexto de descentralização, princípio característico do paradigma gerencial.

Essa evidencia de viés burocrático da administração não é inaugurada, nem fortalecida pelo SiGPC – Contas Online, mas mantida e evidenciada nele. Com essa forte presença de foco no processo, os elementos que mais poderiam favorecer a accountability ficam dificultados, especialmente para sua modalidade vertical, pois mesmo que não seja tarefa simples à sociedade avaliar se os resultados alcançados por um governo convergem com o interesse público, é um obstáculo severamente maior para o cidadão conhecer todo o processo seguido por seus representantes e, a partir disso, tentar identificar e avaliar resultados. Conhecer e avaliar esse processo, inclusive, será menos estimulante ao controle social do que tratar da avaliação dos benefícios percebidos.

Assim, percebe-se a tendência a ser criado um robusto repositório de informações, porém, constituído de tal forma que a transformação em conhecimento, se não inviável, é deveras desafiadora ao cidadão comum, mesmo àquele dotado de conhecimentos básicos que haveriam de lhe permitir o exercício da cidadania. E mesmo que se possa extrair destas informações algum conhecimento, este não será o mais relevante se considerarmos – como faço – que ao cidadão interessa de fato conhecer os resultados gerados pela ação de seus representantes muito mais do que acompanhar os procedimentos que estes seguiram.

Ainda a existência do atributo informação aos potenciais agentes accounting não implica na existência de accountability, pois para que isso ocorra é preciso que se viabilize a relação dialógica entre os atores, o que demanda a presença do atributo da justificação, o qual apresenta fraca presença no sistema, tanto no que já está implementado quanto nas projeções indicadas pelos gestores. Deste modo, os resultados permitem concluir que o sistema apresenta significativa presença de elementos relacionados à accountability, entretanto, as ênfases estão nos atributos, primeiramente, da informação e, em seguida, da sanção.

A presença destes dois atributos em nível expressivamente superior ao de justificação sinaliza que o instrumento não se propõe precisamente a construir uma relação dialógica entre os atores, mas sim uma relação estritamente de controle, com caráter mais impositivo do que colaborativo. Afinal, o que se percebe é a lógica de o governo central definir as regras, objeto e objetivos, transferir recursos e exigir que os recursos sejam utilizados dentro do escopo previsto, sem os quais sanções haverão de ser aplicadas, com fraca possibilidade de justificativas e, por conseguinte, pouca relevância às peculiaridades locais e dificuldades de percurso e, inclusive, com pouca relevância aos resultados alcançados.

Com isso, fica reforçado o argumento de que a descentralização é realizada com caráter desconcentrador e, por consequência, os gestores locais têm sua possibilidade de decisão restrita, o que implica igualmente em redução das possibilidades de accountability em relação às esferas locais, afinal, para que um ator possa ser accountable, ele precisa estar imbuído de poder. Sendo este poder inscrito em regras rígidas e a elas limitado, pode haver forte controle, mas não se poderá tratar este controle como accountability.

Neste ponto, cabe resgatarmos a questão inicial que representa a problemática tratada neste trabalho: o Sistema de Gestão de Prestação de Contas

(SiGPC – Contas Online) do FNDE pode ser considerado um instrumento que favorece o fortalecimento da accountability na gestão pública em educação?

Em relação a esta questão norteadora, as conclusões obtidas permitem avaliar a hipótese proposta no início do trabalho, de que: o SiGPC – Contas Online apresenta expressivo potencial para favorecer a accountability na gestão pública. Porém, o ponto decisivo para tornar efetivo seu potencial é como será preenchido o espaço discricionário de sua implementação, que tenderá a dedicar-se mais aos aspectos formais e de legalidade, em detrimento de ações proativas ligadas a princípios do modelo gerencial de administração pública.

A primeira parte da hipótese, pelas discussões acima, foi verificada, pois se conclui que o SiGPC – Contas Online possui potencial para favorecer a accountability, ainda que de forma moderada, e este potencial poderá tornar-se efetivo de acordo com as opções tidas pelos gestores em sua implementação. Contudo, a baixa presença do atributo justificação pode enviesar o liame entre a informação e a sanção. Assim, para garantir que o sistema contribua para o fortalecimento da accountability política na gestão de programas e projetos educacionais, o FNDE precisa garantir que o sistema possa atuar como meio para a relação dialógica entre a Autarquia e os responsáveis pela execução, bem como entre quaisquer destes atores e a sociedade, seja por meio dos conselhos ou não. Além disso, é preciso que sejam expressos claramente os resultados esperados de cada PPE e que o sistema contenha indicadores representativos destes resultados. Sem isso, o potencial do sistema quanto ao fortalecimento da accountability tornar- se plenamente inócuo.

Além disso, é fundamental destacar que as conclusões apontam que existe um potencial moderado para favorecer a accountability. Entretanto, no atual estágio do desenvolvimento e uso do sistema, associar seu uso ao princípio da accountability seria reduzir severamente o conceito. Ou seja, para que o potencial do sistema torne-se efetivo é imprescindível que as projeções sejam levadas a efeito,