A Case Study

Em relação ao CACS, a obrigação de instituir o conselho nas esferas federal, estadual e municipal advém da Lei nº 11.494/2007, que fundamentalmente trata da regulamentação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Os recursos que compõem o Fundo fogem ao escopo do presente trabalho, por isso, para

esclarecermos a importância do CACS em nossa discussão, é preciso compreender que o art. 24 da Lei sobredita diz que:

O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos instituídos especificamente para esse fim. (BRASIL, 2007)

Os conselhos haveriam de ser, então, instituídos especificamente com a finalidade de exercer controle sobre os recursos do FUNDEB de seu respectivo ente da federação. Entretanto, diversas atribuições têm sido direcionadas ao CACS. A própria lei de que tratamos, no parágrafo 13 do artigo 24, estabelece que:

Aos conselhos incumbe, também, acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e, ainda, receber e analisar as prestações de contas referentes a esses Programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE (BRASIL, 2007)

Ou seja, ao mesmo tempo em que o conselho é instituído especificamente para exercer controle sobre o uso dos recursos do FUNDEB ele é também incumbido de acompanhar e emitir pareceres sobre a utilização de recursos que não compõem o respectivo Fundo, o que evidencia certa ambiguidade em relação à função de tais conselhos. Recentemente essa tendência tornou-se incisiva, sendo recorrente o advento de novas atribuições ao CACS. Por exemplo, veja-se o art. 10 da Lei nº 12.695, de 25 de julho de 2012:

O acompanhamento e o controle social da transferência e da aplicação dos recursos repassados para a execução das ações do PAR, conforme Termo de Compromisso, serão exercidos em âmbito municipal e estadual pelos conselhos previstos no art. 24 da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007 Parágrafo único. Os conselhos a que se refere o caput analisarão as prestações de contas dos recursos repassados aos entes federados e encaminharão ao FNDE demonstrativo sintético anual da execução físico- financeira, com parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos. (BRASIL, 2012)

Isso significa que nova incumbência é atribuída ao CACS, agora de controle sobre a utilização de recursos que não compõem o respectivo FUNDEB, desta vez em relação ao Plano de Ações Articuladas (PAR), que tem comportado diversas ações financiadas pelo Governo Federal no âmbito das PPEs. Ainda, redação praticamente idêntica a transcrita acima é lida no art. 9º da Lei nº 12.722/2012, que trata de apoio financeiro da União aos Municípios e ao Distrito Federal para ampliação da oferta da educação infantil, ou seja, outra vez o CACS é incumbido de acompanhar a execução de um programa financiado por recursos que não compõem o respectivo FUNDEB.

Essa ambiguidade de que se revestem as atribuições do CACS que, instituído para atuar no controle dos recursos do FUNDEB, assume obrigação de controle sobre recursos que não fazem parte do respectivo Fundo, têm reflexos que geram incerteza quanto a sua característica social no momento em que passam a atuar em programas que não incorporam as mesmas finalidades do FUNDEB. Para que melhor se evidencie esta situação, vemos abaixo a composição prevista ao CACS para cada uma das esferas em que deve ser instituído:

Quadro 4: Composição do CACS/FUNDEB na Esfera Federal

COMPOSIÇÃO DO CACS/FUNDEB NA ESFERA FEDERAL

Quantidade Descrição

A 4 Representantes do Ministério da Educação; B 1 Representante do Ministério da Fazenda;

C 1 Representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; D 1 Representante do Conselho Nacional de Educação;

E 1 Representante do Conselho Nacional de Secretários de Estado da Educação - CONSED;

F 1 Representante da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE; G 1 Representante da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME; H 2 Representantes dos pais de alunos da educação básica pública;

I 2 Representantes dos estudantes da educação básica pública, um dos quais indicados pela União Brasileira de Estudantes Secundaristas - UBES;

Fonte: Lei nº 11.494/2007, adaptado.

O Quadro 4 demonstra que, na composição que o CACS deve ser instituído para atuar na esfera federal, há ampla hegemonia de atores que fazem parte da administração pública, como é o caso daqueles indicados nas linhas A, B, C, E, G, do Quadro 4, que totalizam 8 dos 14 membros. Ou seja, a participação de segmentos da sociedade que não integram o governo ou a máquina administrativa

representa quase 60% das vozes do conselho. Vejamos a composição do conselho em âmbito estadual:

Quadro 5: Composição do CACS/FUNDEB na Esfera Estadual

COMPOSIÇÃO DO CACS/FUNDEB NA ESFERA ESTADUAL

Quantidade Descrição

A 3 Representantes do Poder Executivo estadual, dos quais pelo menos 1 (um) do órgão estadual responsável pela educação básica;

B 2 Representantes dos Poderes Executivos Municipais; C 1 Representante do Conselho Estadual de Educação;

D 1 Representante da seccional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME;

E 1 Representante da seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE;

F 2 Representantes dos pais de alunos da educação básica pública;

G 2 Representantes dos estudantes da educação básica pública, 1 (um) dos quais indicado pela entidade estadual de estudantes secundaristas;

Fonte: Lei nº 11.494/2007, adaptado.

Conforme evidencia o Quadro 5, nas composições estaduais, também se percebe forte presença de atores representantes de áreas do próprio governo, como é o caso daqueles previstos nas linhas A, B e D do quadro acima, que totalizam 6 integrantes, ou seja, metade do total de 12 conselheiros, o que também compromete a característica social do colegiado. Para o conselho do Distrito Federal, a composição é feita excluindo-se os representantes designados nas linhas D e E, o que reduz a presença estatal no conselho e dá ao colegiado distrital uma característica mais próxima daquela que assumem os conselhos nos âmbitos municipais, para os quais é prevista a seguinte formação:

Quadro 6: Composição do CACS/FUNDEB na Esfera Municipal

COMPOSIÇÃO DO CACS/FUNDEB NA ESFERA MUNICIPAL

Quantidade Descrição

A 2 Representantes do Poder Executivo Municipal, dos quais pelo menos 1 (um) da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente;

B 1 Representante dos professores da educação básica pública; C 1 Representante dos diretores das escolas básicas públicas;

D 1 Representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas; E 2 Representantes dos pais de alunos da educação básica pública;

F 2 Representantes dos estudantes da educação básica pública, um dos quais indicados pela entidade de estudantes secundaristas.

Na composição do CACS municipal, descrita no Quadro 6, a representação de órgãos ou entidades governamentais ou representativas de segmentos do governo é evidente apenas na linha A, que inclui dois representantes no conselho, de um total de 9, o que poderia sugerir a expressiva presença social no conselho. Contudo, já se discutiu que para que o controle efetivamente tenha um caráter social ele deve ser realizado pelos beneficiários das políticas públicas. Neste ponto é que se evidencia a ambiguidade de que falo, pois enquanto o conselho foi criado para controlar a aplicação dos recursos do FUNDEB, cuja finalidade é, entre outras, a valorização dos profissionais da educação, pode-se considerar os representantes das linhas B, C e D como beneficiários da política. Porém, quando o controle realizado pelo CACS é direcionado a outros programas da educação – como PNATE e PAR –, não diretamente atrelados às carreiras do magistério, tem-se que os três não mais compõem o grupo de beneficiários dos programas, sem deixarem de ser agentes públicos, dado o cargo que ocupam e, como tais, integrantes da administração pública e não cidadãos que emergem da sociedade para investir-se no conselho, o que retira de sua participação o caráter social precípuo que o conselho haveria de ter.

Fazendo-se esta nova leitura, onde diretores e professores são entendidos não como beneficiários dos recursos, mas como agentes públicos, temos que a representatividade dos beneficiários dos programas na composição do conselho é de 44% (4 representantes de um total de 9). Assim, percebe-se que em todas as esferas a composição dos conselhos do FUNDEB possui a maioria de seus integrantes ligados à máquina estatal, sendo minoritária a participação daqueles que representam estritamente os beneficiários dos programas, ou seja, a sociedade. Assim, melhor seria dizermos que se trata não de conselhos sociais, mas de conselhos com participação social.

Com isso, institucionaliza-se um mecanismo com a participação de representantes de segmentos da sociedade no controle das PPEs. Essa participação, porém, reveste-se de ambiguidade, vez que potencialmente contraria a previsão de que “só pode existir democracia quando a sociedade civil, formada por cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo que o controla” (RICHARDSON, 2005, p. 241). A diferenciação, aqui, parece ser pouco clara. Se o objetivo de controlar o uso dos recursos é garantir que estes sejam utilizados na finalidade prevista, para que efetivamente atendam ao interesse público, é preciso ampliar,

nesta malha, a participação dos interessados nos resultados das políticas que estão sendo implementadas, ou seja, a própria sociedade. E é desta necessidade que emerge a noção de controle social, da qual trato a seguir.

O objetivo de tratar primeiramente dos conselhos para só depois discutir o controle social propriamente dito reside na incerteza de que tais conselhos possam, de imediato, ser identificados com o conceito de controle social. Como se viu, a expressiva presença de representantes de segmentos do governo na composição dos conselhos, especialmente do CACS, pode prejudicar o caráter social de sua ação, mantendo com isso o controle realizado por tais conselhos mais próximo do controle realizado pelo concedente do que de uma possível evidência de accountability vertical.