National Self-Determination and the Role of Historical Agreements

Com os elementos trazidos no Capítulo IV é possível ter claro que a gestão das prestações de contas no FNDE configurava um problema crônico a ser superado

pela autarquia. Neste capítulo, será discutido de forma detida o advento do SiGPC – Contas Online como meio para superação deste problema. Entretanto, como se verá a seguir, a implantação de sistema informatizado é uma solução cuja adoção também se tornou crônica, haja vista esta tentativa estar em voga a mais de uma década, ao longo da qual ao contrário da superação do problema percebeu-se sua acentuação.

Desta vez, porém, há indicativos de que a nova sistemática será de fato levada a efeito. A evidência mais contundente é que, em 18 de janeiro de 2012, publicou-se a Resolução CD/FNDE nº 02/2012, que “estabelece orientações, critérios e procedimentos para a utilização obrigatória a partir de 2012 do Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC – Contas Online), desenvolvido pelo FNDE para a gestão do processo de prestação de contas”.

Com isso, oficializou-se um novo modelo, que antes do seu advento teve longo curso interno, do qual havemos de tratar brevemente, no especial intuito de identificar, se houver, diferencial entre o SiGPC – Contas Online e as iniciativas anteriores, também focadas na implantação de sistemas de informação como estratégia norteadora. Pelo exposto até o momento, pode-se dizer que o SiGPC – Contas Online configura o modelo atual de enfrentamento ao problema desvelado muito antes do advento deste sistema. Porém, a iniciativa não se reveste de total novidade, conforme se depreende da Decisão nº 274/1999 – Plenário, que trata do:

Relatório de Auditoria de Desempenho realizada com o objetivo de verificar a possibilidade de melhorar a produtividade e a efetividade da análise das prestações de contas realizada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE. (BRASIL, 1999)

À época – mais de uma década atrás – a Auditoria dedicou-se a “identificar as causas da insuficiente capacidade de análise de prestação de contas pelo FNDE, avaliar suas consequências e buscar possíveis soluções para o problema, no sentido de melhorar a produtividade e a efetividade da análise das prestações de contas”. Dentre as principais constatações apontadas, vale destacar:

Grande número de prestações de contas deixam de ser analisadas anualmente, estimulando a inadimplência dos convenentes e a má utilização dos recursos públicos, fazendo ainda com que expressivo volume de recursos deixem de ser recuperados em razão da ausência de controles e cobranças por parte do FNDE.

Deficiências de informatização na área de prestação de contas, implicando em inexistência de controles e informações fundamentais, tais como: registros de prestações de contas devidas, identificação das omissões de prestações de contas, controle dos prazos estipulados para resposta das diligências. (BRASIL, 1999)

O TCU, em relatório assinado pelo Ministro Relator, Homero Santos, consolida ainda importante resgate histórico de trabalhos similares e, com isso, desvela que as precariedades atinentes ao controle de forma geral e à prestação de contas de forma particular perduram por mais duas décadas na autarquia:

Conforme apontado pela equipe, grande número de prestações de contas deixa de ser analisado anualmente, não havendo efetivos mecanismos de controle e de cobrança por parte do FNDE, o que pode vir a favorecer a má utilização dos valores transferidos e impedir a recuperação de significativo volume de recursos desviados. [...]

No Relatório de Auditoria Operacional realizada em 1991 [...], com a finalidade de avaliar a eficácia e a eficiência dos controles mantidos sobre os convênios em todos os seus estágios, a equipe consignou:

'[...] que o FNDE ao longo dos últimos anos preocupou-se muito mais com a liberação dos recursos do que propriamente com os objetivos a serem alcançados e executados, transformando-se, assim, exclusivamente em um simples repassador de recursos.

Posteriormente, no Relatório de Auditoria Operacional realizada em 1993 [...], na área de Prestação de Contas de Convênios, a equipe responsável pelos trabalhos registrou:

Até mesmo entre alguns técnicos da Autarquia e, principalmente, do MEC, o FNDE é visto como um simples banco, que troca dinheiro por prestações de contas, as quais nem sempre têm, sequer, sua fidedignidade aferida. Nesse sentido, seu desempenho é avaliado não pelos resultados concretos obtidos, mas sobretudo pelo número de convênios celebrados e pelos valores repassados. Ou seja, a razão de ser do Fundo - o desenvolvimento da educação no País - perdeu seu lugar para o meio utilizado para alcançar esse objetivo: a transferência de recursos mediante a celebração de convênios.

Se, antes este Tribunal constatou a ausência, no FNDE, de informações básicas sobre sua atuação, indispensáveis até mesmo para justificar a razão de ser daquela Entidade, tais como o número de salas de aulas construídas em determinado exercício, o número de escolas recuperadas, os quantitativos de equipamentos e materiais didáticos adquiridos ou o número de professores submetidos a algum tipo de treinamento patrocinado pela Autarquia, hoje, os técnicos desta Corte constatam uma significativa piora naquele quadro, a ponto de não se saber, ao certo, sequer o número de prestações de contas devidas, o número de prestações de contas apresentadas, o número de convenentes omissos ou o número de prestações de contas aprovadas ou rejeitadas pela Instituição.

[…]

Como já se disse em outras oportunidades, não basta ao FNDE a mera distribuição dos recursos a seu cargo. É imperioso assegurar que esse dinheiro efetivamente atinja os propósitos para os quais foi destacado. E isso somente será possível com a implantação de um sistema confiável de controle e exame dos resultados alcançados pelos convenentes, de

modo que se possa, efetivamente, aquilatar o quanto têm os preciosos recursos transferidos contribuído para o desenvolvimento da educação no País. (BRASIL, 1999)

Nessa exposição fica evidente não apenas o fato de que o problema perdura por longo período, mas também a preocupação explícita do TCU, na qualidade de controle externo, com a avaliação dos resultados gerados para a educação do país com os recursos transferidos, o que demonstra um viés do modelo gerencial sendo adotado pela Corte. Com base no relatório, o Tribunal decide:

8.2. recomendar à mencionada Entidade, no tocante à análise das prestações de contas, que:

[...]

8.2.9. implante, com urgência, o módulo de Prestação de Contas do Sistema de Financiamento da Educação - SFE/PC e alimente neste Sistema todas as análises já realizadas e pendentes de registro;

8.2.10. incorpore, no módulo SFE/PC, todos os sistemas que registram prestações de contas, unificando as bases de dados existentes;

8.2.11. adapte o SFE/PC para permitir a pronta identificação dos convenentes omissos no dever de prestar contas, expedindo, de forma automática, ofícios de diligência cobrando a apresentação das contas; 8.2.12. crie um módulo no SFE/PC para registro e controle das diligências, identificando as diligências vencidas e informando a necessidade de reiteração, quando for o caso;

8.2.13. alimente automaticamente o SIAFI a partir do SFE, eliminando mecanismos de registro manual;

8.2.14. interligue os módulos SFE/PC e SFE/Financeiro, de forma a possibilitar a suspensão automática de remessa de novas parcelas aos convenentes omissos ou cujas contas não foram aprovadas, nos casos de prestações de contas anuais parciais;

8.2.15. emita relatórios gerenciais definidos segundo a necessidade do setor responsável pela análise das prestações de contas e das gerências dos programas do FNDE; [...] (BRASIL, 1999)

O teor do relatório e a decisão da Corte demonstram que, indubitavelmente, não se trata nesta pesquisa de precariedades incipientes, mas de insuficiências que passaram a fazer parte da cultura organizacional do FNDE: note-se que a situação era encontrada no Antigo FNDE e acentuou-se no Novo FNDE, ou seja, após incorporação da FAE. Neste rápido resgate, percorreu-se um período que se estende do início ao final da década de 1990. Além disso, pelos dados que tratamos anteriormente, sobre o atual panorama de prestação de contas do FNDE, percebe- se que em 2010 o quadro havia sofrido, ao invés de melhora, significativo agravamento quantitativo. Pois, enquanto à época do relatório do TCU discutido acima, o orçamento do FNDE girava em torno de 2 bilhões de reais, atualmente trata-se de um valor muitas vezes superior, como já discutido.

O sistema mencionado diversas vezes nas recomendações é citado pelo fato de que, em 1999, o FNDE trabalhava na implantação do Sistema de Financiamento da Educação (SFE), e especificamente o módulo de prestação de contas (SFE/PC) como solução para o problema apresentado. Isto significa dizer que a proposta de superar o problema com a implantação de um novo sistema já possui, no mínimo, 14 anos.

Atualmente, não há indícios da existência do SFE/PC na gestão das prestações de contas do FNDE. E evidência inconteste de que as recomendações não foram levadas a efeito tempestivamente é que, em 2005 – isto é, 6 anos após a deliberação do TCU –, publicou-se a Portaria nº 204, que tratava da constituição de Grupo de Trabalho no âmbito do FNDE para elaboração de Projeto de Sistema Informatizado de Prestação de Contas.

No Relatório de Gestão relativo a 2006, o FNDE sinalizava que sua investida para superação dos problemas de gestão das prestações de contas estava sendo tratado com:

[...] desenvolvimento, em conjunto com a Coordenação Geral de Tecnologia de Informática (Cgeti), do Sistema Informatizado de prestação de contas (Sigap). Este sistema vai agregar elementos que favoreçam a análise físico- financeira e a apuração de irregularidades na aplicação de recursos, por CPF de gestores e CNPJ de órgãos parceiros, bem como promover melhor racionalização dos recursos humanos e materiais no desenvolvimento de tarefas, principalmente quanto às instaurações de Tomadas de Contas Especiais (TCEs), cujos valores serão agrupados por CPF gerando uma única Tomada por gestor responsável.

No Relatório de Gestão relativo a 2007, o cenário era colocado como favorável, pois era acenada a:

Conclusão, em junho, da consultoria para a definição e implantação da metodologia de desenvolvimento de sistemas de informações do FNDE. O projeto Sigap (Sistema de Gestão e Acompanhamento da Prestação de Contas) está sendo desenvolvimento totalmente dentro da nova metodologia.

Em 2008 entra em vigor uma nova sistemática imposta para todo o governo federal na gestão de transferências voluntárias – notadamente, convênios – e com isso os relatórios de gestão relativos a 2008 e 2009 pouco abordam a sistemática de prestação de contas do FNDE ou sistema que visasse a otimizá-la. O assunto cede

lugar ao Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV)16_, sistema este que, aplicável a todo o governo federal, até os dias atuais não vem sendo utilizado no âmbito do FNDE. Em que pese a relevância do assunto, não cabe em nosso foco a discussão sobre o SICONV, mas é preciso considerar que, embora ele tenha ocupado espaço no tema de sistemas para gestão das transferências voluntárias, e também prestação de contas, não chegou a consolidar-se como uma alternativa no âmbito das PEEs. O Relatório de Gestão relativo a 2009 deixa clara esta situação:

Mesmo diante de todos os esforços, o FNDE não conseguiu viabilizar a utilização do SICONV, devido a todas as especificidades existentes nas transferências voluntárias para a área de educação. E, a fim de não inviabilizar a implementação das políticas públicas educacionais executadas por meio de transferências voluntárias, esta Autarquia decidiu continuar operacionalizando seus convênios por meio dos sistemas corporativos existentes, sem a integração com o SICONV.

Há extensos registros de trabalhos realizados, entre 2008 e 2009, de levantamento e desenvolvimento do Sistema de Acompanhamento e Gestão de Prestação de Contas (SIGAP), os quais foram objeto apreciação na fase inicial desta pesquisa. Em análise dos registros relacionados ao SIGAP, percebe-se que tal sistema persistiu em desenvolvimento ao longo das incursões relativas ao SICONV. Porém, conforme evidenciado pela documentação analisada, o FNDE também não obteve êxito na implantação do SIGAP, cuja tentativa de operacionalização ocorreu em meados 2009, sem sucesso, o que fez com que também este sistema cedesse lugar a uma nova proposta.

Ainda em 2009 surge o projeto que dá início ao Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC – Contas Online), tal como percebido atualmente, ou seja, com uma proposta de automatização que visa a otimizar o processo e, com isso, potencializar as análises a ponto de permitir que sejam realizadas de forma padronizada e tempestiva. No Relatório de Gestão relativo a 2010, o FNDE apresenta que:

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16 _{Parte da discussão sobre o SICONV como inovação no Governo Federal pode ser conhecida em SILVA,}

Francisco José Pereira. Inovações Tecnológicas no Serviço Público Brasileiro: o caso do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasses - Portal SICONV. Brasília/DF, 2011.

A implantação do Sistema de Gestão de Prestação de Contas – SiGPC possibilitará a solução de problemas críticos, pois, dentre suas diversas funcionalidades, o Sistema agrega funções para: permitir, por meio do módulo “Prestação e Contas Online”, à entidade executora dos recursos registrar a execução e elaborar e enviar ao FNDE a prestação de contas. (FNDE, 2011)

No Relatório de Gestão relativo a 2011, o FNDE explicita que “o SIGPC foi desenvolvido pelo FNDE para solucionar um problema histórico, através da automação de todas as fases do rito processual” (FNDE, 2012). Ou seja, o sistema é operacionalizado com vistas ao processamento de todas as fases relacionadas à prestação de contas, prevendo recursos para: 1) elaboração, a remessa e o recebimento de prestações de contas; 2) a análise financeira e técnica; 3) a emissão de pareceres sobre as contas; 4) emissão de diligências; 6) a adoção de medidas excepcionais quando percebido algum prejuízo aos cofres públicos federais; 5) elaboração de relatórios gerenciais e operacionais.

Como se percebe, após sucessivas tentativas, o SiGPC – Contas Online representa a atual investida do FNDE, para superar suas carências relativas à avaliação quanto à regularidade do uso dos recursos públicos federais destinados à execução de programas e projetos educacionais. Por meio do SiGPC – Contas Online o FNDE se propõe a adotar medidas muito similares àquelas suscitadas na Decisão nº 0274/1999 do TCU. Naturalmente, o sistema insurge, na década de 2010, com uma roupagem tecnológica que não é comparável a que teria na década de 1990, dadas as evoluções de recursos tecnológicos ocorridos no período, especialmente pela disseminação da internet. De todo modo, não se pretende aqui discutir a tecnologia envolvida, mas se o sistema acompanha as evoluções sociais percebidas ao longo das últimas décadas.

Desta forma, o que se pretende agora é verificar se o advento do SiGPC – Contas Online pode ser considerado o momento da “implantação de um sistema confiável de controle e exame dos resultados alcançados”, conforme suscitado. Além disso, é preciso verificar, dado que insurge tardiamente, se alinha-se com os novos paradigmas que exercitamos atualmente, bem como se está qualificado para contribuir para o fortalecimento da accountability no campo das PPEs.