4. ETHNIC IDENTITY IN NICARAGUA
4.3 E THNIC I DENTITY , E THNIC C OMMUNITIES AND C ULTURE
A primeira classificação refere-se ao item de análise Planejamento, o qual disponibiliza no sistema o objeto a ser executado com os recursos transferidos para cada programa ou projeto, os objetivos a serem alcançados e quais os itens podem ser custeados com tais recursos. Todas estas informações partem do próprio FNDE, ainda que tenham sido parte de proposta inicial apresentada pela esfera local, no caso de projetos. Desta forma, a concentração percebida neste item é no atributo informação, mais associada à esfera federal do que à local.
Considerando que neste item são transparecidos o objeto e os objetivos de cada transferência, ele pode ser um referencial forte de informação para que os cidadãos avaliem se o que está sendo financiado pela esfera federal converge com seus interesses. Isso permite também uma moderada presença da dimensão sanção nos pleitos eleitorais em relação à esfera federal. Digo moderada e não forte pelo fato de que não é de fácil aferição ao eleitor quem é o responsável pela definição de tais objetivos, não havendo no sistema qualquer elemento que favoreça o adequado entendimento quanto às responsabilidades. Quanto a esta categoria temos:
Quadro 9: Classificação Conceitual do Item Planejamento
PLANEJAMENTO Quem se
submete DIMENSÕES ATRIBUTOS
LOCAÇÃO
Horizontal Vertical
Eleitoral Societal Esfera
Federal
Answerability Informação Forte Forte Forte
Justificação Ausente Ausente Ausente
Enforcement Sanção Ausente Ausente Ausente
Esfera
Local Answerability
Informação Fraco Fraco Fraco
Justificação Ausente Ausente Ausente
Enforcement Sanção Ausente Ausente Ausente
_______________
19 Ponderando o exemplo utilizado, o que avaliaremos em caso análogo é se o SiGPC - Contas Online favorece
ao Tribunal de Contas da União o controle sobre a gestão do exemplificado prefeito, facilitando e fundamentando a decisão sobre aplicar ou não a sanção, pois o sistema ou os normativos que dele tratam são insuficientes para alterar qualquer pressuposto da ação daquela Corte e também de outros atores (sejam instituições ou agentes)
Há nas previsões do item Planejamento a disponibilização da relação de beneficiários, quando for o caso, onde estariam indicadas as escolas e números de alunos utilizados como base para fazer o cálculo, a partir do valor per capita, do valor a ser transferido para, por exemplo, o PNAE ou o PDDE. Além disso, há a previsão de disponibilização de cronograma de execução. Porém, esta opção só existe para o caso de projetos e mesmo em tais casos não está em operação, o que restringe em muito o potencial das inferências, tais como, um cidadão poder avaliar se a falta de determinado insumo na educação escolar pode ter sido ocasionada por eventual atraso na liberação de recursos por parte do FNDE ou se, havendo disponibilidade de recurso, a gestão local não se prestou a suprir as necessidades conhecidas.
Na segunda categoria de análise, Recursos Financeiros, persiste a hegemonia do atributo da informação. Neste item são evidenciadas tanto as liberações feitas pelo FNDE quanto o uso dos recursos pela esfera local, bem como as disponibilidades financeiras constantes dos extratos bancários. É neste item que ocorre a principal transição entre as responsabilidades da esfera federal para a local, exatamente por isso se percebe neste momento certo equilíbrio entre as esferas quanto à presença dos atributos da accountability. Em relação à esfera federal, há a evidenciação do resultado da descentralização, ou seja, do ato de confiar recursos a outro ente. Para a esfera local, é o momento em que se torna viável colocar em prática as ações previstas, cuja implementação depende da disponibilidade financeira, materializada pela transferência dos recursos.
Quadro 10: Classificação Conceitual do Item Recursos Financeiros
RECURSOS FINANCEIROS Quem se
submete DIMENSÕES ATRIBUTOS
LOCAÇÃO
Horizontal Vertical
Eleitoral Societal Esfera
Federal
Answerability Informação Moderado Moderado Moderado
Justificação Ausente Ausente Fraco
Enforcement Sanção Ausente Fraco Ausente
Esfera
Local Answerability
Informação Moderado Moderado Moderado
Justificação Ausente Ausente Fraco
Não há informações preliminares à transferência dos recursos, sendo necessário que as interpretações dos fatos prévios à liberação dependerão de outras informações, tais como ciclo orçamentário do governo federal, e por isso os atributos de justificação e sanção ficam ausentes em relação à esfera federal. Além disso, não há informação sobre liberações que o FNDE deixou de fazer, ou retardou, por haver restrição por parte da entidade executora, tal como pendência quanto a prestações de contas anteriores. Assim, embora as informações permitam conhecer se os recursos foram disponibilizados, o item não permite avaliar a responsabilidade no caso de não ter se efetivado o repasse: a não liberação pode ter ocorrido por falha do FNDE, por indisponibilidade de recursos da Fazenda Federal, ou por inadimplência da própria esfera local, sem que haja qualquer indicativo sobre a situação exceto pela falta da transferência. Essas carências impedem que sejam fortalecidos os atributos da sanção, afinal, não se sabe qual dos atores está deixando de cumprir suas responsabilidades. De todo modo, havendo alguma informação, sem que haja o atributo justificação, pode o eleitor optar por definir seu foto com base em tais informações, estando, na modalidade eleitoral, presente a dimensão da sanção, ainda que com fraca presença e com o risco de definir-se com base em informação insuficiente.
A partir da categoria Execução Financeira, a identificação da responsabilidade torna-se mais clara, pois nela estão comportados os registro da realização das despesas pelo executor, desde a forma escolhida para definir o fornecedor e o valor, passando pela identificação dos documentos comprobatórios, tais como nota fiscal, e alcançando o movimento financeiro para pagamento. Assim, ficam evidentes diversos aspectos da execução, desde elementos como a economicidade envolvida ou mesmo possíveis reincidências injustificadas de aquisição de dado fornecedor.
Quadro 11: Classificação Conceitual do Item Execução Financeira
EXECUÇÃO FINANCEIRA Quem se
submete DIMENSÕES ATRIBUTOS
LOCAÇÃO
Horizontal Vertical
Eleitoral Societal Esfera
Federal
Answerability Informação Ausente Ausente Ausente
Justificação Ausente Ausente Ausente
Enforcement Sanção Ausente Ausente Ausente
Esfera
Local Answerability
Informação Forte Moderado Forte
Justificação Fraco Ausente Moderado
Enforcement Sanção Forte Ausente Ausente
Mesmo que a execução financeira transpareça exclusivamente a ação local, há vários pontos que são predeterminados pelas regras centrais. Por exemplo, em diversos programas a realização de despesas deve ser feita por adesão a atas de registros de preços, ou seja, o executor deve adquirir os itens previstos de fornecedores predeterminados por preços pré-estabelecidos. No sistema, porém, não há diferenciação para a execução feita por direcionamento das regras centrais ou por decisão local. Para o controle horizontal, que conhece estas regras, não há prejuízos, porém, para o controle vertical a avaliação fica prejudicada, vez que a responsabilidade por uma execução em modelo que diverge do interesse público pode ser atribuída indevidamente.
Além disso, é importante perceber que a execução financeira tem foco estritamente no processo. Por isso, é possível que as informações do ciclo de despesa interesse mais a fornecedores ou potenciais fornecedores do que à sociedade ampla, beneficiária ou potencial beneficiária dos serviços de educação pública, mais interessada nos resultados. Neste ponto, é importante perceber que a vigilância de fornecedores também pode configurar parte da modalidade vertical, ainda que o interesse esteja mais focado no fornecimento de insumos à implementação de ações na educação do que propriamente nos seus resultados. Não há espaço aqui para discutir tal espécie de relação, mas é preciso considerar que o gasto governamental também é importante aspecto da economia, não podendo ser afastado do tema.
Se a execução financeira refere-se essencialmente ao processo de gasto, representando um expressivo volume de dados com pouca informação sobre os resultados das ações, o próximo item, execução física, está associado a tudo que é
materializado a partir da implementação das ações. A execução física é o item mais flexível do sistema, pois pode comportar desde dados da conclusão de uma obra, por exemplo, da construção de uma escola, até a relação de professores que receberam uma capacitação. Além disso, há recursos para definição de indicadores com especificação de metas pelo FNDE, com registro dos resultados alcançados pelo executor.
Outro recurso importante deste item de análise é a identificação da destinação de bens adquiridos com recursos repassados. Isso significa dizer que quando adquirido algum bem com recursos transferidos é possível indicar a destinação dada a ele, ou seja, em qual escola ou afim o bem será alocado. Essa informação, embora simples, permite que se verifique o resultado informado com o resultado percebido na prática, isto é, pode ser verificado se o bem efetivamente foi colocado à disposição para benefício de determinada comunidade escolar, o que poderia ser feito tanto pelos controles horizontais, quanto pelos conselhos, quanto pelos próprios beneficiários. Em razão disso, pode-se avaliar de forma objetiva um resultado, além de exigir sua comprovação junto à esfera local. Por isso, desenha-se a seguinte classificação:
Quadro 12: Classificação Conceitual do Item Execução Física
EXECUÇÃO FÍSICA Quem se
submete DIMENSÕES ATRIBUTOS
LOCAÇÃO
Horizontal Vertical
Eleitoral Societal Esfera
Federal
Answerability Informação Fraco Fraco Fraco
Justificação Ausente Ausente Ausente
Enforcement Sanção Ausente Ausente Ausente
Esfera
Local Answerability
Informação Forte Forte Forte
Justificação Moderado Ausente Moderado
Enforcement Sanção Forte Ausente Moderado
O ponto prejudicial a todas as potencialidades apresentadas para o item Execução Física é essencialmente a sua ínfima utilização. Em que pesem os recursos acima mencionados, não há indicadores definidos a qualquer dos programas ou projetos, exceto aqueles básicos associados aos convênios, quais sejam, percentual de execução do objeto e alcance dos objetivos, cujas metas são
sempre de 100%. A robustez das informações acerca da execução física é irrisória frente àquela conferida à execução financeira, o que demonstra que o sistema, embora preveja a utilização ampla de ambas as frentes, está configurado de forma a acentuar o foco no processo e não nos resultados obtidos.
O item seguinte trata da devolução de recursos por conta de eventual dano causado aos cofres públicos em razão de utilização indevida ou, ainda, de restituição ou reprogramação (para uso no ano seguinte) de saldos financeiros. Em regra, este item trata de valores residuais. Porém, quando ocorrer a devolução de recursos por utilização indevida ou mesmo a restituição da totalidade dos recursos pela inexecução de ações previstas, as informações tratadas podem revelar a ineficiência na execução, sendo possível concluir a ocorrência de prejuízos aos resultados em razão da má gestão. Essa mesma situação pode ocorrer quando houver repasse em valor insuficiente para tornar exequível a execução das ações ou com atrasos que prejudiquem o alcance dos objetivos previstos. Com isso, o item traz, ainda que excepcionalmente, importantes dados da ação tanto da esfera central quanto da local:
Quadro 13: Classificação Conceitual do Item Restituições / Reprogramações
RESTITUIÇÕES / REPROGRAMAÇÕES Quem se
submete DIMENSÕES ATRIBUTOS
LOCAÇÃO
Horizontal Vertical
Eleitoral Societal Esfera
Federal
Answerability Informação Forte Moderado Forte
Justificação Moderado Ausente Ausente
Enforcement Sanção Moderado Ausente Ausente
Esfera
Local Answerability
Informação Forte Moderado Forte
Justificação Ausente Ausente Ausente
Enforcement Sanção Moderado Ausente Ausente
Fato a destacar é que, embora o atributo de informação seja forte e que haja a incidência de atualização monetária e juros aos valores utilizados indevidamente, bem como a possibilidade de aplicação de multas, não há no sistema a possibilidade de que os executores apresentem justificativas para eventuais falhas na execução. Com isso, toda execução que não for plena terá o mesmo tratamento, tenha ela sido ou não cometida em razão de má fé. Neste ponto, resta evidente o prejuízo ao atributo da justificação, especialmente em relação à esfera local.
Por fim, o último item de análise é a Prestação de Contas Online propriamente dita. Em essência, este item haveria de consistir apenas na consolidação das informações tratadas acima e da ação de envio ou conferência, porém, há duas características nele comportadas que merecem especial atenção. O primeiro é que, previamente ao envio, há a exigência da geração de um Relatório de Ocorrências, produzido a partir da aplicação de uma série de críticas parametrizadas aos dados registrados e que permite ao executor rever as informações prestadas antes de submetê-las ao FNDE ou, conforme o caso, ao conselho social imbuído da análise ou, ainda, a qualquer outra instância de controle. O segundo ponto é que, em alguns casos do PDDE e no PNAE, este item serve não para consolidar registros anteriores, mas como alternativa a eles. Ou seja, em tais casos o executor registra, ao invés dos detalhamentos até aqui discutidos, apenas os demonstrativos sintéticos da execução, onde não são discriminadas as despesas, mas somente informados seus totais.
De forma geral, nesta categoria pode-se obter informações gerais em relação às responsabilidades assumidas, a exemplo do envio da prestação de contas no tempo previsto ou não. Além disso, na sistematização utilizada, pertence a esta categoria toda e qualquer informação quanto à situação da prestação de contas, o que traz à tona também a ação dos conselhos de controle social e do próprio FNDE quanto à realização das análises no tempo previsto. Assim, pode-se classificar a Prestação de Contas Online nos seguintes fatores:
Quadro 14: Classificação Conceitual do Item Prestação de Contas Online
PRESTAÇÃO DE CONTAS ONLINE Quem se
submete DIMENSÕES ATRIBUTOS
LOCAÇÃO
Horizontal Vertical
Eleitoral Societal Esfera
Federal
Answerability Informação Moderado Moderado Moderado
Justificação Fraco Fraco Fraco
Enforcement Sanção Moderado Fraco Fraco
Esfera
Local Answerability
Informação Forte Moderado Forte
Justificação Fraco Fraco Fraco
Enforcement Sanção Forte Ausente Moderado
Por tratar-se de um tópico de formalização dos relatórios e de registros de envio ou outras alterações de situação das prestações de contas, tais como
aprovação ou não aprovação, o item permite uma inferência geral sobre a execução do programa ou projeto. Entretanto, dado que não há materialização ou previsão próxima de disponibilização de qualquer resultado de análise pelo FNDE, esse item pouco acrescenta quanto ao anteriormente discutido.
A efetiva contribuição deste item virá quando os controles verticais puderem conhecer a avaliação feita pelos controles horizontais e, possivelmente, vice-versa. Para qualificar esta avaliação, classifico a seguir o sistema, de forma geral, na matriz conceitual, para posteriormente associar estes resultados àqueles obtidos nas entrevistas aos gestores do sistema.