19.1 Innledning
Dette kapitlet handler om hvordan elevene i grunnskolen skal fordeles på de forskjellige skolene i kommunen. Departementets adgang til å gi forskrift om inntak til videregående opplæring er også omtalt.
19.2 Dagens regler
19.2.1 Rett til å gå på den skolen som ligger nærmest, eller den skolen i nærmiljøet som eleven sogner til
I opplæringsloven § 8-1 er det regler om hvordan elevene i grunnskolen skal fordeles på de forskjellige skolene i kommunen. Loven inneholder ikke regler om hvor mange skoler det skal være i kommunen, eller om hvor skolene skal plasseres. Kommunen står derfor fritt til å opprette og legge ned skoler og til å bestemme hvor i kommunen skolene skal plasseres.
Opplæringsloven § 8-1 første avsnitt gir alle barn rett til å gå på én bestemt skole:
Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til.
Ut fra den todelte ordlyden i bestemmelsen kan det se ut som om det dreier seg om to alternative skoler: enten (1) den skolen som ligger nærmest i avstand, eller (2) den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Det er imidlertid tale om én og samme skole, ofte kalt nærskolen. Både «den skolen som ligg nærast» og «den skolen i nærmiljøet som dei soknar til» handler om det samme og er knyttet til vurderingen av hva som skal regnes som den nærmeste skolen.
Hvilken skole som regnes som den nærmeste, skal avgjøres ut fra en konkret vurdering.
Hovedformålet med regelen er at elever fra de samme geografiske områdene skal gå på den samme skolen. Vurderingen av hvilken skole som ligger nærmest, skal ta
utgangspunkt i geografiske forhold, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98) om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, merknad til § 8-1.
Geografisk nærhet kan fastsettes på grunnlag av fysisk avstand til den enkelte skole, slik at elevene blir henvist til den skolen som gir kortest skolevei. Men geografisk tilhørighet
Side 143 av 783
kan også fastsettes etter den enkelte skolens naturlige geografiske område ut fra topografiske og trafikale forhold, medregnet hvordan hjemmene er fordelt på grender, mv., jf. NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring – «… og for øvrig kan man gjøre som man vil».
Vurderingen av hvilken skole som er nærmest, skal ta utgangspunkt i geografiske forhold, men skal også ta hensyn til andre relevante forhold, eksempelvis om søsken er plassert på den samme skolen, kapasiteten på skolene og om skoleveien er farlig, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98). Ifølge lovens forarbeider kan kommunene altså legge vekt på kapasiteten ved den enkelte skolen. Hensynet til kapasitet gjelder først og fremst når skoleanlegget ikke har plass til flere elever. Dette innebærer at når skoleanlegget er fullt, kan kommunene plassere de elevene som har minst tilhørighet, på en annen skole som har kapasitet ut fra andre hensyn. Rettighetene etter § 8-1 innebærer dermed ikke noe krav om å utvide eksisterende skoleanlegg.
Ut fra en samlet vurdering av avstanden til skolen, topografi (terrengforhold) og trafikkforhold kan den skolen som «ligg nærast», være både to eller flere skoler.
Kommunen står forholdsvis fritt når den skal fordele elever fra slike gråsoner, så lenge kommunen legger vekt på saklige hensyn.
19.2.2 Lokal forskrift om skolekretser
Kommunen har hjemmel til å fastsette forskrift om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til, jf. § 8-1 første avsnitt andre setning. Dette skal sikre
forutberegnelighet og likebehandling for innbyggerne i kommunen og hensiktsmessig organisering lokalt.
Kommunen kan ikke legge vekt på hensyn som vil være i strid med nærskoleprinsippet, for eksempel hensynet til at alle skoler skal ha lik belastning, at skoler med svakt elevgrunnlag skal opprettholdes, spredning av faglig sterke og svake elever, samling av minoritetselever eller spesialundervisningselever. En lokal forskrift om skolekretser skal ta utgangspunkt i objektive forhold som geografi og topografi. Forskriften må imidlertid også åpne for at kommunen kan legge vekt på forhold ved den enkelte eleven,
eksempelvis hvilken skole søsknene går på. Inndelingen i opptaksområder kan følgelig ikke være absolutt.
Kravet i forvaltningsloven om at en forskrift skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, gjelder ikke for forskrift om skolekretser, jf. opplæringsloven § 8-1 første avsnitt tredje setning.
19.2.3 Avtale mellom kommuner om at et område i en kommune sogner til en skole i nabokommunen
Hovedregelen er at elevene skal gå på skole i bostedskommunen (der eleven er
folkeregistrert). Unntak gjelder når to eller flere nabokommuner har inngått avtale om felles skolekrets etter § 8-1 andre avsnitt. I slike tilfeller kan en elev henvises til en skole i nabokommunen, så lenge dette er elevens nærmeste skole etter første avsnitt.
Bestemmelsen bryter altså ikke med nærskoleprinsippet, men slår fast at nærskolen kan
Side 144 av 783
ligge i en annen kommune. En felleskommunal skolekrets kan kun omfatte områder som er geografisk i nærheten av hverandre.
19.2.4 Søknad om å gå på en annen skole enn den nærmeste
Ifølge opplæringsloven § 8-1 tredje avsnitt kan en elev søke om å få gå på en annen skole enn det som er elevens nærmeste skole etter paragrafens første avsnitt. Bestemmelsen gir ikke rett til å gå på en annen skole, og kommunene må sørge for at ikke andre elever mister retten til å gå på den nærmeste skolen. Kommunene må behandle søknadene etter alminnelige forvaltningsrettslige regler, som blant annet beskytter mot usaklig
forskjellsbehandling.
Kommunene kan også innvilge elever skolegang utenfor bostedskommunen. I slike tilfeller må den kommunen der skolen ligger, samtykke i skoleplasseringen.
19.2.5 Unntak fra retten til å gå på den nærmeste skolen
Opplæringsloven inneholder flere unntak fra grunnskoleelevenes rett til å gå på den nærmeste skolen.
Det følger av § 2-5 fjerde avsnitt at når minst ti elever krever det, kan elevene velge en annen målform enn den kommunen har vedtatt. Når de ti elevene er spredt på flere skoler i kommunen, må foreldrene velge hvilken av skolene som skal ha den særskilte
målformgruppa. I slike tilfeller må noen av elevene gå på en annen skole enn nærskolen.
Kommunene kan bestemme at den skal gi opplæringen i og på tegnspråk på et annet sted enn den skolen eleven sogner til, jf. § 2-6 andre avsnitt. Etter § 2-8 andre avsnitt kan kommunene legge morsmålsopplæring til en annen skole enn den eleven går på til vanlig.
Videre kan kommunene ifølge § 2-8 femte avsnitt organisere særskilt opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever som er nyankomne i Norge, i egne grupper, klasser eller skoler.
Dersom hele eller deler av opplæringen skal skje i en slik gruppe, klasse eller skole, må kommunen fastsette dette i vedtaket om særskilt språkopplæring.
Kommunene kan samle de elevene som skal ha opplæring på samisk, ved én eller flere av grunnskolene i kommunen, jf. § 6-2 tredje avsnitt.
Videre følger det av § 9 A-12 første avsnitt at kommunene kan flytte en elev til en annen skole enn den skolen eleven har rett til å gå på, hvis hensynet til de andre elevene tilsier det. Det innebærer at en elev kan flyttes til en annen skole uten at foreldrene og eleven selv ønsker det. Bestemmelsen kan bare brukes i helt spesielle unntakstilfeller der oppførselen til en enkeltelev i alvorlig grad går ut over tryggheten eller læringen til en eller flere av de andre elevene. Loven nevner et eksempel, nemlig at en elev mobber andre elever. Andre tiltak skal være prøvd før det er aktuelt med flytting etter denne
bestemmelsen.
Side 145 av 783
19.2.6 Elever i videregående opplæring
Opplæringsloven inneholder ikke regler om hvilken skole søkere til videregående skole skal plasseres på. Dette betyr at elevene i videregående opplæring ikke har lovfestet rett til å gå på en bestemt skole.
Opplæringsloven § 3-1 sjuende avsnitt gir departementet hjemmel til å gi forskrift om inntak. Ifølge forskrift til opplæringsloven § 6-2 skal fylkeskommunen fastsette lokal forskrift om inntak. Den lokale forskriften skal inneholde regler om hvordan inntaket vil bli gjennomført, blant annet inntaksområde.
Fylkeskommunen kan i enkelte særlige tilfeller beslutte å flytte en elev i videregående opplæring til en annen skole enn den skolen eleven er tatt inn på, dersom hensynet til medelever fordrer det. Dette følger av opplæringsloven § 9 A-12 andre avsnitt, og vilkårene er de samme som ved skolebytte i grunnskolen.
19.3 Opplæringslovutvalgets forslag Opplæringslovutvalget foreslår
at alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på en skole i nærmiljøet
at hvilken skole en elev i grunnskolen har rett til å gå på, skal fastsettes i lokal forskrift om skolekretser
at skolekretsene skal fastsettes med utgangspunkt i avstanden mellom hjemmet og skolen, men at kommunen også kan ta hensyn til topografi, hvordan elevene er fordelt i boområder, trafikkforholdene på skoleveien og kapasiteten på skolene
at forskriften om skolekretser kan åpne for at kommunen kan gjøre unntak fra de fastsatte skolekretsene hvis skolen i kretsen er full
at den lokale forskriften om skolekretser skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, og at dagens unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter derfor ikke videreføres
å videreføre dagens regler om at departementet kan gi forskrift om inntak til videregående opplæring
Utvalgets begrunnelse for forslagene finnes i NOU-en, kapittel 27.4.
19.4 Departementets forslag Departementet foreslår
å lovfeste at alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på en skole i nærmiljøet, se forslaget til § 2-6 første avsnitt
å videreføre at kommunen kan gi forskrift om skolekretser, se forslaget til § 2-6 andre avsnitt første setning
å videreføre unntaket fra kravet om at lokale forskrifter skal kunngjøres i Norsk Lovtidend, se forslaget til § 2-6 andre avsnitt andre setning
å lovfeste at ved tildeling av skoleplasser eller fastsetting av en forskrift om
skolekretser skal kommunen legge særlig vekt på hvilken skole som ligger nærmest hjemmet, men at kommunen også kan ta hensyn til topografi, trafikkforholdene på
Side 146 av 783
skoleveien og kapasiteten på skolene, og at de kan sørge for at barn i samme nabolag får gå på samme skole, se forslaget til § 2-6 tredje avsnitt
å lovfeste at en forskrift om skolekretser kan åpne for at kommunen kan gjøre unntak fra de fastsatte skolekretsene hvis skolen i kretsen er full, se forslaget til § 2-6 fjerde avsnitt
å videreføre at foreldrene kan søke om at barnet skal få gå på en annen skole enn den skolen barnet sogner til, se forslaget til § 2-6 femte avsnitt
å videreføre dagens regler om at departementet kan gi forskrift om inntak til videregående opplæring, se forslaget til § 5-1 sjuende avsnitt
19.5 Departementets vurdering
19.5.1 Alle barn i grunnskolen skal ha rett til å gå på en skole i nærmiljøet Departementet mener, i likhet med utvalget, at det er viktig å gi barn anledning til å skape eller fastholde holdepunkter i nærmiljøet, og at skolen bør være et slikt holdepunkt.
Departementet er enig i at en ny opplæringslov fortsatt skal inneholde en bestemmelse som sikrer at barn fra det samme området får gå sammen på skolen, og at denne skolen skal være i det som er deres naturlige nærmiljø. Retten gjelder alle barn uavhengig av funksjonsnedsettelse. Nærskoleprinsippet bidrar til et samfunn der skolen er den naturlige sosialiseringsarenaen i nærmiljøet.
Departementet anbefaler å ta utvalgets forslag om at alle elever i grunnskolen skal ha rett til å gå på en skole i nærmiljøet, inn i den nye opplæringsloven. Bestemmelsen innebærer ingen endring i kommunenes adgang til å avgjøre hvor mange skoler det skal være i kommunen, og hvor skolene skal plasseres.
Departementet vil imidlertid ikke følge opp utvalgets forslag om å ta setningen «Etter søknad kan eleven takast inn på annan skole enn den eleven soknar til» ut av loven.
Kommunene kan uansett åpne for dette, men noen høringsinstanser, blant andre
Barneombudet, har påpekt at lovteksten er viktig for å vise at det er mulig å søke om å få gå på en annen skole. På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet å
videreføre denne informasjonen i lovteksten.
Departementet foreslår å ikke videreføre bestemmelsen i § 8-1 andre avsnitt om at to eller flere kommuner kan avtale at et område i en kommune sogner til en skole i
nabokommunen, fordi det allerede følger av kommuneloven § 17-1 om interkommunalt samarbeid at kommuner kan inngå en slik avtale.
19.5.2 Kommunene kan fastsette lokal forskrift om skolekretser
Departementet vil ikke følge opp utvalgets forslag om å pålegge kommunene en plikt til å fastsette lokal forskrift om skolekretser i den nye opplæringsloven.
Etter dagens opplæringslov kan kommunene gi forskrift om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Det er opp til kommunene om den skal gi en slik
forskrift eller ikke. Vedtatte skolekretser fastsatt i forskrift kan gi større forutsigbarhet for barn i grunnskolen og deres foreldre om hvilken skole barnet har rett til å gå på.
Side 147 av 783
Departementet støtter imidlertid ikke forslaget om å endre reglene om skolekretser fra en kan-bestemmelse til en skal-bestemmelse og mener det er viktig å opprettholde
fleksibiliteten i dagens regelverk. Departementet mener derfor at den nye opplæringsloven ikke skal inneholde en plikt for kommunene til å fastsette forskrift om skolekretser.
19.5.3 Hva kommunene skal legge vekt på ved tildeling av skoleplass
Departementet er enig med opplæringslovutvalget i at kommunene skal legge særlig vekt på avstanden mellom hjemmet og skolen, men mener at kommunene også skal kunne ta hensyn til topografi, hvilket boområde eller hvilket nabolag elevene hører til,
trafikkforholdene på skoleveien og kapasiteten på skolene ved tildeling av skoleplass.
Dette er praksis i dag også, men det går bare fram av lovens forarbeider, ikke direkte i ordlyden. Departementet foreslår altså å ta det inn i lovbestemmelsen.
Departementet er også enig med opplæringslovutvalget i at kommunene skal kunne ta hensyn til skolenes kapasitet – også når skolene ikke er fulle – når skolekretsene skal fastsettes. Ifølge tolkningsuttalelser fra Utdanningsdirektoratet kan hensynet til kapasitet etter dagens regler bare få betydning når en skole ikke har plass til flere elever.
Departementet er enig med utvalget i at en slik begrensning vil kunne hindre kommunene i å tilpasse elevtallet til skolens personalressurser og materielle ressurser. Begrensningen kan derfor gå utover kommunenes mulighet til å gi hver elev likeverdig tilgang til
kommunens totale ressurser til skoledrift.
Kommunene skal også kunne holde av plasser til tilflyttende elever. Hensikten er å få til en effektiv utnyttelse av de samlede personalressursene og av kapasiteten i de eksisterende skolebyggene. Dette vil gi handlingsrom for kommunene og legge til rette for effektiv utnyttelse av kommunenes økonomiske ressurser.
Den skolen som er nærmest i fysisk avstand, vil altså ikke alltid være den skolen eleven har rett til å gå på. Når kommunene kan ta hensyn til skolenes kapasitet ved fastsettelse av skolekretser, kan det føre til bedre skoleøkonomi og dermed bedre skoler. Det kan også motvirke skolenedleggelser.
19.5.4 Unntak fra de fastsatte skolekretsene hvis skolen i kretsen er full Departementet støtter opplæringslovutvalgets forslag om at en lokal forskrift om skolekretser må kunne åpne for at kommunen kan gjøre unntak fra de fastsatte
skolekretsene hvis skolen i kretsen er full. Departementet foreslår derfor å ta utvalgets forslag inn i ny opplæringslov.
Når skolekretsene er vedtatt, skal kommunene fylle opp skolene med de elevene som hører til den enkelte skolen. Det må allikevel tas høyde for at det kan komme et uventet høyt antall elever flyttende til et område, og at en skole derfor ikke har kapasitet til å ta imot alle elevene som sogner til skolen. Departementet er enig med utvalget i at loven derfor bør inneholde en regel om at den kommunale forskriften kan åpne for unntak fra skolekretsene dersom skolen i skolekretsen barnet tilhører, ikke har ledig kapasitet. I og
Side 148 av 783
med at kommunen kan ta hensyn til kapasitet når den fastsetter skolekretsene, vil imidlertid ikke risikoen for at skolen er full, være stor.
Hvis en elev ikke får plass på en skole fordi den er full, skal kommunen fatte enkeltvedtak om hvilken skole eleven tilhører. Enkeltvedtak kan påklages.
19.5.5 Lokale forskrifter om skolekretser må ikke kunngjøres i Norsk Lovtidend Departementet vil ikke følge opp opplæringslovutvalgets forslag om at lokale forskrifter om skolekretser skal kunngjøres i Norsk Lovtidend.
Kunngjøring i Norsk Lovtidend skal gjøre forskrifter tilgjengelige for borgerne og vil også gjøre det mulig å finne fram til tidligere versjoner av den lokale forskriften på Lovdatas nettsider. Samtidig vil krav om kunngjøring bety at flere forskrifter må kunngjøres, noe som forutsetter tilstrekkelig kunnskap om forskriftarbeid og kan medføre økte kostnader og merarbeid for kommunen og Lovdata.
Departementet foreslår derfor at dagens unntak fra kravet om kunngjøring videreføres i ny opplæringslov. Kommunen kan selv avgjøre om en forskrift om skolekretser skal
kunngjøres i Norsk Lovtidend eller ikke.
19.5.6 Departementet kan gi forskrift om inntak til videregående opplæring Departementet slutter seg til opplæringslovutvalgets forslag om å videreføre dagens regler om at departementet kan gi forskrift om inntak til videregående opplæring.