NAV – strategier og grep

Langsiktig relasjonsbygging med arbeidsgiverne den viktigste nøkkelen for å lykkes med arbeidsinkludering Langsiktig relasjonsbygging (basert på forståelse, interesse og tillit) med arbeidsgiver, kombinert med tilgjengelighet fra NAVs side i oppfølgingsløpet, beskrives av virksomhetene som viktigere enn økonomisk støtte. Dette er en oppfatning som deles av virksomhetene og NAV. Implikasjonen er klar; selv om NAV jobber mye med dette allerede, så må målet være å styrke oppfølgingen av virksomhetene. Tett og systematisk oppfølging er nøkkelen for vellykket arbeidsinkludering; heller ikke økonomiske virkemidler er verdt noe uten.

Ærlig innsalg en nøkkel

Viktigheten av ærlig innsalg ble trukket frem gjennom intervjuene. Med ærlig innsalg menes at NAV er nødt til å være åpen om både ressursene og utfordringene til brukerne. Om NAV ikke gir et balansert bilde på brukers situasjon, så ender NAV fort opp med å bli straffet av arbeidsgiverne ved neste korsvei. NAV-informantene var tydelig på at negative opplevelser, og spesielt hvis de kan knyttes til mangelfull informasjon i forkant, er noe arbeidsgiverne liker svært dårlig. Flere hadde også erfart at én negativ opplevelse kan være nok til at en arbeidsgiver mister tilliten til NAV, og velger å avslutte samarbeidet.

99 Lansert som en del av regjeringens inkluderingsdugnad, samtidig som det er gjentatt i den nye regjeringsplattformen fra januar 2019.

PROSJEKTNR  RAPPORTNR  VERSJON  192 av 203 Samtidig ble det i intervjuene med de NAV-ansatte pekt på at det er en utfordring at NAV, i iveren etter å få kandidater ut i praksis eller jobb, er mest opptatt av å informere arbeidsgiver om hvilke støtteordninger som finnes. Det ble pekt på at NAV i en del saker faktisk er mer opptatt av dette enn arbeidsgiver. Problemet med dette er at det bidrar til å forsterke bildet av brukernes begrensninger, fremfor å synliggjøre den kompetansen og de ressursene de har som enkeltindivider. Budskapet var at NAV må bli flinkere til å ha litt mer "is i magen", og ikke understøtte innsalget av kandidater med økonomiske virkemidler fra første sekund. Det er ikke sikkert alle arbeidsgivere vil kreve økonomisk kompensasjon, så lenge dialogen og oppfølgingen med NAV er god og de får inn en kandidat som matcher bra med virksomhetens behov.

Veiledere i NAV bør i enkeltsaker gå en ekstra runde med seg selv, og spørre om det faktisk er nødvendig med økonomisk kompensasjon i enkeltsaker. Bringer de temaet på banen av rutine, og fordi de tror at arbeidsgiver kommer til å kreve det, eller er det fordi arbeidsgiver faktisk krever det? Er det arbeidsgiverne som etterspør kompensasjon, eller bidrar NAV-veilederne selv til å introdusere temaet? Selv om resultatene i rapporten viser at økonomisk kompensasjon er viktig for arbeidsgiverne, bør NAV likevel spørre seg selv om de bidrar til å forsterke fokuset på begrensninger og kompensasjon, gjennom måten brukerne selges inn på.

Arbeidsgiverne kan ikke forvente null risiko – må jobbe med holdninger

Det ligger i en arbeidstrenings natur at det er en usikkerhet knyttet til hva utfallet vil bli. Ingen avklarings- eller ansettelsesprosesser, heller ikke ordinære, er uten en viss usikkerhet. Det er blant annet derfor man har seks måneders prøvetid ved ordinære ansettelser. Resultater på tvers av datakilder i dette prosjektet synes å reflektere en holdning blant en del arbeidsgivere om at mest mulig risiko i en utprøvingssituasjon skal elimineres, gjennom økonomisk kompensasjon, tett oppfølging og forsikringer om at arbeidsgiver umiddelbart kan avbryte en arbeidsutprøving, dersom de opplever at ting ikke fungerer. Videre forventes god jobbmatch og kandidater som er motivert og engasjert, gjerne fra dag én.

Spørsmålet må stilles: hvor rimelig er det at arbeidsgiverne har slike forventninger, når vi vet at mestring, selvfølelse og motivasjon er det mange har størst utfordringer med? Tilbakemeldingene i prosjektet tyder på at mange arbeidsgivere forventer kompensasjon for ekstra utgifter, kandidater som er velfungerende fra dag én, samt muligheten til å avslutte ting på dagen, om de ikke er fornøyd. Dette tegner et bilde av at arbeidsutprøving skal være mest mulig kostnads- og risikofritt for arbeidsgiver, samtidig som vi vet at opplæring, veiledning og oppfølging av nyansatte er en naturlig del av enhver ansettelse. Dette blir et spørsmål om riktigheten av å kreve full kompensasjon, når målgruppen har en arbeidsevne som er uavklart og usikker.

At arbeidsgiverne i liten grad ansvarliggjøres gjennom en arbeidsutprøving, kan dessuten gjøre noe med insentivene og motivasjonen for å lykkes.

Kunnskap om arbeidsmiljø og bedriftskultur vel så viktig som kunnskap om yrke og bransje

NAV-informantene mente at det i liten grad er noen systematiske forskjeller på tvers av yrker og bransjer når det gjelder viljen til å åpne opp for arbeidstrening og vurdere ansettelse. Erfaringen var at inkluderingsvillige virksomheter finnes i de fleste bransjer. Å finne den rette virksomheten oppleves vel så mye å være et spørsmål om å finne en arbeidsgiver som har et arbeidsmiljø, en bedriftskultur og en omgangstone på arbeidsplassen som matcher kandidatens behov. Virksomhetenes "indre liv" oppleves ofte å ha større betydning for jobbmatch og vellykket utplassering enn yrke og bransje.

Vi opplever et arbeidsliv der omstillinger skjer raskt, og der kompetansekravene er i endring. Å lykkes med arbeidsinkludering krever at NAV kjenner arbeidsplassene fra innsiden. NAV må ha kunnskap om arbeidsoppgaver og kompetansekrav i virksomhetene, og i tillegg kjenne til arbeidsmiljø og bedriftskultur. For å opparbeide en slik kunnskap, må NAV være fysisk til stede i virksomhetene. Enkelte informanter kunne fortelle at de prioriterte en slik oppsøkende virksomhet, i form av hospitering og mer drop-in-pregede

bedriftsbesøk. De beskrev positive effekter av en slik virksomhetskontakt, og at det gir dem som veiledere innsikt i de mer uformelle og uuttalte normene og praksisene på arbeidsplassen, som også er viktig med tanke på jobbmatch og ansettelse. Mye tyder derfor på at dette bør bli en enda viktigere strategi i NAV, som ledd i å styrke veiledernes inkluderingskompetanse. Sett opp mot målgruppa for arbeidsinkludering, der psykiske og sosialt betingede jobb-barrierer er økende, så er det åpenbart at kunnskap om virksomhetenes "indre liv" blir mer og mer viktig.

Alt i alt er det et spørsmål om å styrke og profesjonalisere arbeidet med arbeidsinkludering i NAV-kontorene, og for å komme dit må man i større grad bygge på kunnskap om hvordan virksomhetene fungerer på innsiden og hva de motiveres av. Vår anbefaling er derfor at inkluderingskompetanse i NAV i større grad må bygge på spesifikk kunnskap om arbeidsmiljø og bedriftskultur. For å oppnå det, må mer tid brukes ute på arbeidsplassene.

Systematisk virksomhetskontakt må kombineres med mer spontane bedriftsbesøk

Et innspill fra NAV-intervjuene var at den mer systematiske virksomhetskontakten bør kombineres med mer spontane bedriftsbesøk, fordi det gir et mer uformelt treffpunkt med virksomhetene. Slike besøk kan NAV-ansatte bruke til å vise interesse for virksomhetenes generelle situasjon. Rådet fra enkelte var at NAV-NAV-ansatte må bli flinkere til å "bare stikke innom", for å slå av en prat og vise interesse. Å vise nysgjerrighet rundt virksomhetenes drift og markedssituasjon, oppleves også å gi en positiv inngang til arbeidstrening og utprøving. Samtidig er det gunstig for den mer langsiktige relasjonsbyggingen. Flere hadde erfart at en mer uformell kontakt i starten, der NAVs agenda tones litt ned, kan gi et godt utgangspunkt for å introdusere arbeidstrening og rekruttering som tema.

Spørsmålet er hvordan NAV i enda større grad skal få tid til å jobbe ute i virksomhetene, for å bli kjent med dem. En viktig nøkkel er at det er markedskontaktene og markedsteamene i NAV-kontoret som må ha det overordnede og koordinerende ansvaret for virksomhetskontakten. NAV må prioritere denne typen virksomhetsbesøk enda mer systematisk, og særlig i virksomheter som ikke har drevet noe særlig med arbeidsinkludering tidligere, fordi det gir en type kunnskap om virksomhetene som blir stadig viktigere for å lykkes med arbeidsinkluderingen. Økt satsing på dette vil dessuten kunne gi redusert ressursbruk totalt sett, fordi man lykkes bedre med å matche kandidater og arbeidsplasser ved første forsøk.

Å realitets-orientere arbeidsgiverne om fremtidige utsikter i "eget" arbeidsmarked kan være lurt

En erfaring blant enkelte i NAV var at det å fokusere på utviklingstrekk i det lokale og regionale arbeidsmarkedet, kan være en strategi for å motivere arbeidsgivere til å gi muligheter til personer som befinner seg utenfor arbeidsmarkedet. Spesielt det ene arbeidslivssenteret fortalte at de la vekt på å informere arbeidsgiverne om forventet utvikling i arbeidsmarkedet fremover, for eksempel når det gjelder tilgangen på arbeidskraft i deres bransje. Målet med dette er å styrke bevisstheten om at alle, enten man er arbeidstaker eller arbeidsgiver, er en del av det samme lokale/regionale arbeidsmarkedet, med de muligheter og begrensninger det innebærer. Fremfor å fokusere på virksomheters samfunnsansvar i tradisjonell forstand, hadde de erfart at det har større effekt å gi arbeidsgiverne faktainformasjon om det lokale arbeidsmarkedet. Spesielt i bransjer som allerede opplever utfordringer med å rekruttere kvalifisert og faglært arbeidskraft, slik som industri, verksteder og bygge- og anleggsbransjen, er dette en strategi man opplever fungerer.

Å skape økt refleksjon og bevissthet blant virksomhetene gjennom å informere dem om utsiktene i det lokale arbeidsmarkedet, oppleves å gjøre noe med tenkemåten og inkluderingsviljen til virksomhetene. De begynner å tenke nytt og alternativt rundt hva som er mulig arbeidskraft for dem, samtidig som de innser at de selv har mulighet til å påvirke denne tilgangen – gjennom grep de gjør i dag. Vi mener en slik strategi er interessant, fordi den kan bidra til å styrke arbeidsinkluderingen lokalt. Virksomhetene innser at de må finne løsninger på

PROSJEKTNR  RAPPORTNR  VERSJON  194 av 203 egne rekrutteringsbehov i det arbeidsmarkedet de opererer i, og jo tidligere de involverer seg i dette, jo bedre er det. Virksomhetene må stimuleres til selv å bidra til å løse utfordringer knyttet til kompetanse og arbeidskraft fremover, og NAV sitter på den type informasjon som arbeidsmarkedet som kan sikre dette. Snakk om rekruttering og kompetanse med virksomhetene – og utfordre dem på hvordan de vil løse det fremover!

Mange virksomheter vet fortsatt for lite om hva NAV kan bistå med

Det er en klar tilbakemelding fra NAV at manglende kunnskap om hva nedsatt funksjonsevne innebærer, og hvilke tilretteleggingsmuligheter og virkemidler som finnes, fortsatt er en utfordring i arbeidslivet. I dette ligger det også en mulighet, både for NAV, AI-bedriftene og andre aktører, for å oppnå bedre resultater inn mot arbeidsgiverne. Det er en klar tilbakemelding at mange virksomheter har behov for mer kunnskap om hva det vil innebære for dem å ta inn noen på en arbeidsutprøving (jf. Svalund og Skog Hansen 2013). Det handler både om det praktisk-administrative (regelverk og virkemidler) og det mer innholdsmessige (hvordan kan min arbeidsplass tilrettelegge på en best mulig måte?).

Umiddelbar deling av informasjon internt i NAV viktig for å lykkes

Intervjuene ga innblikk i interne koordineringsutfordringer i NAV, som henger sammen med at mange roller i NAV har kontakt med arbeidsgiverne; NAV-veilederne (i enkeltsaker), markedskontaktene (relasjonsbyggere, døråpnere og "frontrunnerne" i markedsarbeidet), markedsteamet i kontoret (koordinerer NAV-kontorenes markedsarbeid) og IA-rådgiverne ved arbeidslivssentrene (oppfølging av IA-arbeidet). Som noen trakk frem; alle disse vil kunne komme over informasjon som er relevant for andre i NAV. Derfor er det viktig at NAV har effektive arenaer for umiddelbar deling av informasjon om arbeidsgiverne, slik at de som har mest nytte av den, raskt får tilgang.

At ansatte fra NAV Arbeidslivssenter har kontordager i NAV-kontoret, er ett grep som legger til rette for rask deling av informasjon om arbeidsmarkedet. det fører også til at terskelen for å dra ut sammen på virksomhetsbesøk blir lavere. Flere informanter viste til gode erfaringer med bedriftsbesøk der ansatte fra NAV-kontor og NAV Arbeidslivssenter drar ut sammen, fordi de utfyller hverandre og har ulik spisskompetanse.

NAV må jobbe videre med å utvikle gode arenaer for rask deling av informasjon om arbeidsgiverne. Fysiske møtearenaer, som dagens markedsmøter og matchemøter, må videreføres og styrkes. Det må være et mål at NAV-veiledere med stor portefølje skal få forenklede verktøy for lettere å plassere brukerne på riktig sted. Vi foreslår å etablere en database/nettløsning for oversikt over tilgjengelige arbeidsgivere, hvor arbeidsgiverne blir tagget med deres behov for kompetanse, om de har åpninger for øyeblikket, og hvilke egenskaper som er absolutt nødvendige for utplasseringen (fysikk, språk, sosial kontakt etc.). En slik database vil kunne avgrense relevante og tilgjengelige tiltaksplasser med få tastetrykk, og avlaste veiledere med stor portefølje i det daglige arbeidet. Arbeidet med rekruttering av og kontakt med arbeidsgivere bør fremdeles gjennomføres av arbeidslivssentrene og NAV-veilederne med det som oppgave.

Databasen kan for eksempel være integrert med en "arbeidsgiver-app", der oppdaterte opplysninger om arbeidsgiverne til enhver ligger inne (nylig aktivitet, markedsutsikter, planer fremover og en vurdering av hvor sannsynlig det er at de kan ta inn noen). Oppdatert informasjon om arbeidsgiverne vil dermed alltid være tilgjengelig, også når man er ute på farten. Trafikklys-symboler kan brukes for å vise hvor aktuelt det er for virksomhetene å ta inn noen på arbeidsutprøving (rødt (ikke aktuelt), gult (kanskje) og grønt (ja). Fargekodene endres automatisk, i tråd med den informasjonen som legges inn om virksomhetene. Alle som jobber ut mot arbeidsgivere, både i NAV og i arbeidsinkluderingsbedriftene, bør ha tilgang til dette verktøyet. Dette vil være en viktig strategi for å legge til rette for at NAV og arbeidsinkluderingsbedriftene i fortsettelsen kan samarbeide

om å opprette dialog og bygge relasjoner med arbeidsgiverne.¹⁰⁰ Kanskje kan man også se for seg at en slik app kan gjøre det mulig for mer selvstendige arbeidssøkere å finne fram til aktuelle arbeidsgivere selv.

Intervjuene indikerer videre at arbeidet med å koordinere markedsarbeidet i NAV må fortsette (jf. Nicolaisen 2017). Stillingen som markedskontakt i NAV-kontoret var på intervjutidspunktet relativt ny, og enkelte uttrykte usikkerhet knyttet til hva disse skal jobbe med, og hvordan de skal samhandle med andre deler av NAV. Dette vil trolig gå seg til over tid, men det er viktig å følge opp at de jobber på en enhetlig måte, for å unngå at det blir nok en strategisk rolle i NAV som ender opp med å jobbe på enkeltsaksnivå, jf. det som skjedde med en del av jobb-coachene og arbeidsgiverlosene som skulle jobbe strategisk med oppfølging av Jobbstrategien (Dyrstad mfl. 2014).

Indikasjoner på at NAV står overfor en netto lekkasje av arbeidsgivere

Vi ser flere tall i vårt materiale som indikerer en netto lekkasje av arbeidsgivere. Med dette mener vi at frafallet av virksomheter som tidligere har tilbudt arbeidstrening, er større enn tilsiget av nye virksomheter som har planer om å tilby arbeidstrening. 55 prosent av virksomhetene som har hatt kandidater på arbeidstrening tidligere, hadde ikke noen inne på undersøkelsestidspunktet. Vi fant også at 93 prosent av virksomhetene som ikke har erfaring med arbeidstrening, heller ikke har planer om å tilby det.

Når et flertall av virksomhetene som har hatt kandidater inne tidligere ikke har det nå, så må man forsøke å finne ut hvorfor det er slik. Om vi ser våre data i sammenheng, så kan noe av grunnen være de utfordringer og svakheter i gjennomføringen av arbeidsutprøving i regi av NAV som er synliggjort gjennom intervjuene med NAV og virksomhetene. Målet må være at virksomheter som åpner døra, får en positiv opplevelse, og dermed får lyst til å gjøre det igjen. Selv om årsakene til at flertallet av virksomhetene som har hatt kandidater inne tidligere ikke har det nå kan være mange og litt tilfeldige, indikerer tallene at NAV må ha stort trykk på å følge opp virksomhetene, for å forebygge at virksomheter trekker seg ut av hele opplegget. Resultatene viser at tre faktorer er spesielt viktig i den sammenheng; jobbmatch, tett oppfølging gjennom en fast kontaktperson i NAV, samt økonomisk kompensasjon. Ifølge NAV-informantene har NAV de siste årene blitt mer bevisst på hvordan positive opplevelser skal sikres, både for brukerne og virksomhetene.

Både NAV og arbeidsinkluderingsbedriftene ønsker å bruke mer tid på arbeidsgiverne

På tvers av datakilder ser vi at det trengs et markedsløft, både i NAV og i attføringsbransjen. Fra NAV er det en klar tilbakemelding at det trengs flere arbeidsgivere å spille på, dersom etaten skal lykkes med arbeidsinkludering fremover. Markedskontaktene i NAV-kontoret og arbeidslivssentrene må ha hovedansvaret for dette. Like tydelig er det at kunnskap om og forståelse for virksomhetenes behov og rammevilkår, blir stadig mer avgjørende for at innsatsen skal lykkes. Virksomhetene, som brukerne, virker i økende grad å forvente en individuelt tilpasset oppfølging, som er tuftet på kunnskap om det de driver med.

Spørreundersøkelsen blant arbeidsinkluderingsbedriftene viste at 86 prosent var enig i at de trenger å jobbe mer ut mot arbeidsgiverne, for å mobilisere flere. Også i NAV-intervjuene var tilbakemeldingen klar; det er både et behov og et ønske om å jobbe tettere med arbeidsgiverne. Implikasjonen er tydelig: innsatsen for å rekruttere nye arbeidsgivere må styrkes. En stor og variert portefølje med arbeidsgivere er avgjørende for at

100 Vi kan nå lese at lignende ambisjoner er nedfelt i den nye regjeringsplattformen: "Regjeringen vil ha et bedre samarbeid mellom arbeidsgivere, NAV, bemanningsbransjen, attføringsbedrifter og andre aktører for å få flere i arbeid"

(Politisk plattform, Granavolden, 17. januar 2019). 

PROSJEKTNR  RAPPORTNR  VERSJON  196 av 203 NAV skal lykkes med arbeidsinkluderingen fremover. Parallelt må samarbeidet med arbeidsgivere der relasjonen allerede er etablert, styrkes.

NAV-veiledernes ønske om å opprettholde gode relasjoner med arbeidsgiverne fører til høy terskel for å sende kandidater på utprøving

I tråd med det vi har funnet tidligere (Dyrstad mfl. 2014, Mandal mfl. 2015) er tilbakemeldingen også nå at NAV har utfordringer med å finne de rette kandidatene. Ved ett NAV-kontor sa de at det er mer krevende å finne egnede kandidater enn å finne arbeidsgivere som stiller opp. Vår hypotese er at dette handler mye om NAVs mål om å finne kvalifiserte og egnede kandidater, som er viktig for å opprettholde gode relasjoner med arbeidsgiverne. Men når denne prosessen tar tid, kommer det i konflikt med arbeidsgivernes behov for å få inn kandidater raskt, enten det er snakk om arbeidstrening eller ansettelse. Det er fullt forståelig at NAV bruker tid på å finne kandidater som er mest mulig avklart; det øker sannsynligheten for at arbeidsgiverne blir fornøyd, det styrker mulighetene for ansettelse, og det styrker den langsiktige relasjonen med arbeidsgiverne. Ulempen er at denne ventetiden kan føre til at arbeidsgiverne trekker seg ut av hele opplegget. Ifølge de NAV-ansatte avtar motivasjonen for mange arbeidsgivere raskt, dersom de opplever at ting tar tid. For å bruke fotballspråket;

overgangsvinduene i virksomhetene er kortvarige. NAVs behov for å finne den rette kandidaten må dermed balanseres opp mot arbeidsgivers behov for å få inn noen raskt.

Lite opptatt av metodikk i NAV – gode relasjoner og tett oppfølging er det som gjelder

Et viktig spørsmål i prosjektet har vært hvilken arbeidsmetodikk som brukes i NAV-kontorene for å avklare, kvalifisere og følge opp brukerne. Avklaring, kvalifisering og inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne i arbeidslivet er et teoritungt felt, der blant annet Supported Employment-tilnærmingen synes å ha fått økende oppslutning de senere årene. Vi ønsket derfor å finne ut hvor viktig denne typen metodikk er for NAV-veilederne i deres arbeidshverdag.

Intervjuene viste at spørsmål rundt arbeidsmetodikk er noe veilederne har lite tid til å reflektere rundt i det daglige. Tilbakemeldingen var entydig; det som teller, er gode relasjoner med arbeidsgiver, samt tett oppfølging av både bruker og arbeidsgiver. Det å kombinere metoder og tilnærminger man har erfart fungerer, virker å være en vanlig strategi. Funnene er sammenfallende med det vi fant i spørreundersøkelsen blant arbeidsinkluderingsbedriftene, der det å kombinere ulike typer arbeidsmetodikk var mest vanlig blant jobbkonsulentene. NAV-veilederne vi intervjuet var i det hele tatt svært lite "nyreligiøs" når det gjaldt arbeidsmetodikk; de ga snarere uttrykk for en pragmatisk metodisk tilnærming, der egne erfaringer om hva som fungerer betyr mest.

Kunnskaps- og evidensbaserte metodiske tilnærminger som SE og IPS står sterkt i forskningen, og er funnet å ha effekt på overgang til arbeid (se for eksempel Reme mfl. 2016). Samtidig tyder våre intervjuer på at det er en kombinasjon av tilnærminger og prinsipper som er viktigst for veilederne i det daglige. Resultatene våre

Kunnskaps- og evidensbaserte metodiske tilnærminger som SE og IPS står sterkt i forskningen, og er funnet å ha effekt på overgang til arbeid (se for eksempel Reme mfl. 2016). Samtidig tyder våre intervjuer på at det er en kombinasjon av tilnærminger og prinsipper som er viktigst for veilederne i det daglige. Resultatene våre