FFI har tidligere dokumentert hvordan de ulike brukermiljøene i Forsvaret opplever at de konkurrerer om investeringsmidlene med få eller ingen insentiver til å legge opp til nøkterne krav. Her er det kravstillingsprosessen med bidrag fra både brukere og teknisk personell i FMA37 som trekkes frem som bakgrunn for at materiell anskaffes med en ytelse som er høyere enn nødvendig. Sitatene som følger fra Presterud og Øhrn illustrerer problematikken:38
33 Endelig versjon av retningslinjene foreligger ikke per oktober 2019 når denne rapporten skrives. Nye retningslinjer for investeringer i forsvarssektoren trer i kraft fra 1 januar 2020.
34 PET 9 til IVB LTP. Gitt ambisjonen om å øke forsvarsbudsjettet mot 2 % av BNP er det mulig at investerings-volumet vil øke ytterligere fremover noe som kan medføre et høyere potensiale for effektivisering enn hva som pekes på i dette kapittelet.
35 Kildene til datapunktene er prosjektdokumenter, A7, program- og prosjektledere, brukerrepresentanter, materiell-eksperter ved FFI.
36 Antall datapunkter varierer med variabel.
37 Merk at investeringsvirksomheten var en del av FLO da studien ble gjennomført.
38 Presterud og Øhrn (2015), s. 36.
Respondent 1:
«(…) de ønsker selvfølgelig det beste de kan få innenfor sine snevre fagområder og de greier ikke å se helheten. Og det «godt nok»-prinsippet, der er de ikke. Så det blir veldig mye gold plating.»
Respondent 2:
«Jeg opplever vel fortsatt at brukerne ikke bestandig eier magemål. De ønsker seg det aller ypperste, og prinsippet om «godt nok» eller hva andre har prøvd ut som fungerer bra det kommer ikke bestandig godt nok frem. Og det er en kostnadsdriver i seg selv ikke sant, at du gjerne vil ha state of the art og gold plater på utstyr og materiell og hva det måtte være.»
Det mangler insentiver for FD, FMA og FST for å imøtegå for høye krav på en tilstrekkelig måte. Selv om Forsvarssjefen nå får økt ansvar og myndighet som prosjekteier i investerings-prosessen, vil tilgang på personellressurser med tilstrekkelig ekspertise for å gjennomgå og moderere krav kunne bli en utfordring. FMA bør også ha en tydelig rolle i å moderere krav gjennom sin rolle som rådgiver med merkantil kompetanse. Sist, men ikke minst, pekes det i samtaler med Forsvaret på at bruker som skriver kravene ikke i alle tilfeller har tilstrekkelig kompetanse til å utføre oppgaven.
2.1.1 Analyse og gevinstpotensial
Tiltak innen dette området har potensial til å gi betydelige kvalitative gevinster. Å styrke evnen til å utfordre kravstillingen og på den måten ta bedre beslutninger vil gi Forsvaret langt mer operativ evne for investeringsbudsjettet enn i dag. FFI har ikke beregnet kvantitative gevinster fra å utfordre kravstillingen til materiell i investeringsprosessen. Dette er fordi området er komplekst og fordi vi risikerer å dobbelttelle gevinster fra gevinstområdet Øke andelen hyllevareanskaffelser. Det betyr ikke at det ikke vil være betydelige økonomiske gevinster fra tiltakene innen dette området.
Gevinstpotensial (1A) Kvalitative gevinster Gevinstpotensial 2024 Sikre reell evne til å utfordre
kravstillingen
Bedre tverrprioritering og beslutninger, lavere risiko i anskaffelsen
Betydelige, men ikke beregnet
Tabell 2.2 Gevinstpotensial for område 1A: Sikre reell evne til å utfordre kravstillingen.
2.1.2 Tiltak
I dette kapittelet peker vi på til sammen åtte tiltak som bidrar til å sikre reell evne til å utfordre kravstillingen. Dette gevinstområdet har avhengigheter mot de øvrige områdene. For eksempel kan for høye krav gi høyere driftskostnader, utelukke mulighetene for å anskaffe hyllevare, samt øke usikkerheten knyttet til om prosjektet kan levere på tid, kost og ytelse. I dette kapittelet har vi tilstrebet å rendyrke tiltakene for å utfordre kravstillingen så langt det lar seg gjøre.
Tiltak i materiellinvesteringsprosjektene:
1. Reduser antall skal-krav til fordel for bør-krav gjennom å gjøre kravstillings-prosessen mer iterativ. I tidligfase for materiellinvesteringsprosjekter er dette en opp-gave som i stor grad ivaretas av FST, men i videre FL-fase må prosjektleder gis en tydeligere rolle i dialog med bruker og teknisk personell. DNV GL viser til nødvendig-heten av å utfordre skal-krav slik at disse representerer et absolutt minimum og dermed gir nødvendig fleksibilitet i den videre prosjektgjennomføringen.39 Formålet med dette tiltaket er å sikre at kravene er vurdert i et kostnadsperspektiv og forbedrer muligheten for vurderinger av alternativkostnadene av krav og ambisjoner, samt å utfordre krav som ikke kan dekkes i markedet. Dette synliggjør kostnaden ved slike krav og involver i større grad den merkantile kompetansen i FMA.
2. Involver de teknologiske miljøene i Forsvaret og i forsvarssektoren for øvrig allerede i oppstarten av prosjektene for å sikre kjennskap til ny teknologi, herunder teknologi som kan være kostnadseffektiviserende eller kostnadsdrivende.40 Det er også mulig i større grad å dra nytte av de teknologiske miljøene for å eksperimentere rundt konsekvenser av kravreduksjon. Det kan gjøre det lettere å evaluere optimal sammen-setning mellom antall krav og ønsket ytelse gjennom å få bedre kunnskap om hvilke krav som kan reduseres samtidig som den operative evnen ivaretas.
3. Begrens særnorske krav ved internasjonale materiellsamarbeid.
4. Fremskaffelsesløsninger må beskrive flere reelle alternativer der det lar seg gjøre, og etterstrebe alternativer som er skalerbare. Flere reelle alternativer tvinger bruker til å vurdere alternativer utover det foretrukne, og gir beslutningstaker muligheten til å ta reelle valg.
Tiltak i Forsvarsmateriell:
1. Styrke og tydeliggjøre FMAs rolle som rådgiver. FMA må sette av tilstrekkelig ressurser og rett kompetanse til å videreføre forslag til endringer av krav, når disse er særlig kostnadsdrivende. Disse rådene må løftes til Forsvarssjef og FD, og med et
39 Deloitte (2019): Grunnlagsutredninger for ny langtidsplan 2021–2024. Sluttrapport.
40 Tidlig involvering av industrien ble også anbefalt av McKinsey (2015) som et grep for å synliggjøre hvilke konsepter som finnes i markedet.
tilstrekkelig beslutningsunderlag. Denne rollen bør formaliseres og gjøres tydelig i sektorens investeringskonsept.
2. Styrke kompetanse innen vurdering av anskaffelsesstrategi/kontraktsformer. Dette vil bidra til at leverandører blir utfordret til kostnadseffektive kontrakter for Forsvarets beste fremfor at det velges kontraktsformer ut i fra hva man har kjennskap til fra før.
Samtidig bør det, der det er mulig, vurderes å åpne for flere funksjonelle krav i anbudet slik at leverandører kan finne løsninger med lavest pris.
Tiltak i Forsvaret:
1. Sikre FSTs mulighet til å fungere som kravmoderator og formelt kvalitets–
sikringsledd. FST bør som en del av omstillingen av investeringsprosessen etablere en investeringsavdeling som bemannes tilstrekkelig med personell med lang ståtid og med få bindinger til brukermiljøene i Forsvaret. Avdelingen bør ikke være mindre enn 15–20 årsverk. En slik avdeling vil kunne utfordre kravstillingen, og vil også kunne bidra til at det blir enklere å anskaffe hyllevare (se kapittel 2.3).
2. Innføre kompetansekrav hos ansvarlig for utforming av krav. Arbeidet med å beskrive behov og krav må styrkes ved at personellet som beskriver kravene har tilstrekkelig erfaring og kompetanse. Dette anbefales også av DNV GL.41 For å oppnå nødvendig fleksibilitet og handlingsrom for FMA som skal anskaffe materiellet, må skal-kravene holdes på et overordnet nivå og reduseres til fordel for bør-krav. Krav må også være funksjonelle av karakter.
Tiltak i Forsvarsdepartementet:
1. Legge til rette for en iterativ kravprosess gjennom eksempelvis de nye retnings-linjene for investeringer i forsvarssektoren eller i prosjektoppdraget.42