Revidere lønnssystem i forsvarssektoren (4D)

Bruken av lønnsmidler og insentiver i forsvarssektoren skal sikre hensiktsmessig rekruttering av personell, påvirke sektorens evne til å beholde personell, motivere til innsats samt sikre en balansert personellstruktur ved at noe personell fratrer ved behov. Hvordan lønnsmidler og insentiver kan utnyttes effektivt vil variere med interne forhold som for eksempel endring i struktur og oppgaver, personellets individuelle preferanser knyttet til for eksempel familie og bosted, i tillegg til ytre faktorer som svingninger i konjunkturer og etterspørselen etter den kompetansen som forsvarssektoren er ute etter. En utredning av alternative innrettinger for bruk av lønn og insentiver i sektoren, som tar inn over seg den senere tids endringer i interne og eksterne rammefaktorer, har et potensiale til å identifisere vesentlige kvantitative og økonomiske gevinster.

Behovet for en revisjon av ordningen gjør seg spesielt gjeldende som følge av ny militær ordning, hvor for eksempel spesialister er et nytt satsingsområde. Videre vil effekter av tiltak som midlertidig ansettelse (T35) og endret avlønning i forbindelse med utdanningsreformen komme tydeligere frem i kommende langtidsperiode. Knapphet på militær erfaring i andre etater enn Forsvaret, i tillegg til forbedret familiepolitikk, er andre eksempler. Dette understreker mulighetene til å kunne tilpasse og forbedre sektorens lønnssystem gjennom utredning av

100 200 300 400 500 600 700 800

1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

MNOK/år

Antall soldater med 16 md. tjeneste

personelløkonomiske forhold. Til en viss grad kan Forsvaret selv velge hvordan gevinster her skal realiseres. Midler kan brukes til styrke rekruttering eller, legge til rette for økt ståtid eller motivasjon eller lavere lønnskostnader. Denne type tiltak er i liten grad identifisert i arbeidet med denne rapporten. Vi mener at denne type tiltak utgjør et vesentlig gevinstpotensial for sektoren og bør utredes nærmere i et videre arbeid. I det følgende vil vi peke på to slike eksempler.

Alternative lønnsmodeller for OR 2–4

Forsvaret har et stadig økende behov for spesialister, noe som vil kunne forsterkes i et eventuelt vekstscenario. Økt etterspørsel etter spesialister vil antagelig føre til et økt lønnspress for denne gruppen av personell samlet sett, og dermed også de totale lønnskostnadene. For å unngå at kostnadene øker mer enn nødvendig, vil der være naturlig å vurdere alternative modeller for avlønning, som skal sikre at kritisk kompetanse rekrutteres og beholdes, samtidig som veksten i de totale lønnskostnadene ikke blir for store. En slik modell kan for eksempel innebære økt differensiering av lønn mellom ulike typer kompetanse.

Den heltrukne linjen i Figur 5.4 illustrerer dagens modell hvor OR 2–4 med lav ansiennitet har en nokså flat utvikling i lønnsnivå, sammenlignet med for eksempel OF-personell med lav ansiennitet. De stiplede linjene i figuren illustrerer alternative modeller. Forskjellen mellom den øverste og nederste linjen viser økt differensiering mellom ulike typer kompetanse, mens helningen på kurvene viser en økt lønnsvekst de første årene.

Isolert sett kan det argumenteres for at en brattere lønnsutvikling er hensiktsmessig for å motivere og beholde OR-personell. Samtidig må vi forvente at hvem og hvor mange som kan rekrutteres til OR-stillinger påvirkes av en relativt lavere kompensasjon for noen typer kompetanse de første årene av karrieren. Studier viser at ungt personell verdsetter den nære fremtid relativt høyt.²³⁰ Det er derfor nærliggende å anta at det vil bli vanskeligere å rekruttere likt – altså det samme antall personell med de samme egenskaper de har i dag innenfor en gitt gruppe personell. Med lavere lønn er det en andel av dagens personell som ikke ville blitt rekruttert. Spørsmålene som da må besvares, men som vi ikke har studert til nå, er størrelsen på denne andelen og hvordan deres egenskaper avviker fra egenskapene hos dem som alternativt rekrutteres. Dersom det er mange søkere på OR-stillinger med en gitt kompetanse er konsekvensen antagelig nokså liten.²³¹ Dersom det i dag er svært få søkere, vil konsekvensen kunne bli at stillinger står ledige. Imidlertid vil det antagelig være stor variasjon i hvordan økt differensiering i (lavere/høyere lønn) kompensasjon vil slå ut mellom ulike typer stillinger og kompetanse i DIF-er og avdelinger.

230 Lindgren, Petter Y. og Torbjørn Hanson (2019c): Militært personell i Forsvaret: del II – bonus og retensjon. FFI-rapport (under utgivelse). Mimeo viser at estimert diskonteringsrate for aldersgruppen 20–25 år er vesentlig høyere enn for eldre personell.

231 Et eksempel er grenaderopptaket i Hæren, hvor det i 2018 var 1886 søkere på 210 stillinger, se Hellum, Nina (2019): «Faen, jeg skulle blitt grenader, vært litt «Johnny Enkeltmann» før jeg tok det videre» – motivasjonsfaktorer, rekruttering, seleksjon og bibeholdelse av grenaderer og befal i Hæren. FFI-rapport 18/02189.

Det er verdt å merke seg at noen negative virkninger helt eller delvis kan veies opp av positive virkninger gjennom en endring av hvem som selekterer seg til stillingene. Dersom personene som alternativt rekrutteres til stillingene for eksempel har et lengre tidsperspektiv (verdsetter fremtiden annerledes), vil de antagelig være enklere å beholde. Slik kan tiltaket føre til at mulige utfordringer i rekrutteringen for grupper med lavere kompensasjon, helt eller delvis veies opp ved at en større andel av de som rekrutteres blir mer motiverte og værende lenger i jobben.²³²

Den stiplede grafen i Figur 5.4 viser en trappetrinnmodell for kompensasjon hvor OR personell med kort ansiennitet har en brattere lønnsutvikling de to første årene. I alternativ 1 er kompensasjonen det første året redusert tilsvarende 100 prosent av de tillegg som mottas av denne gruppen i dagens ordning, mens det i år 2 kompenseres med 50 prosent og i år 3 kompenseres som i dag. Dette alternative representerer differensiering av personell med kompetanse det er relativt liten knapphet på. Alternativet gir en brattere lønnskurve for denne gruppen OR personell, men kompensasjonen er i gjennomsnitt fortsatt vesentlig høyere enn for OF personell under utdanning, som et eksempel. Alternativ 2 tar inn over seg at OR personellet er en heterogen gruppe, med relativt større knapphet på kompetanse i noen stillinger. For disse stillingene vil startlønnen ligge over dagens gjennomsnitt, illustrert ved den øverste heltrukne linjen i figuren, men følge samme trappetrinnmodell som for alternativ 1.

Det er verdt å merke seg at fremstillingen av modellen her er forenklet fordi den baserer seg på gjennomsnittsberegninger av kompensasjon for en rekke ulike stillinger og personellgrupper med tilhørende variasjon i kompetanse. I praksis vil imidlertid type kompetanse og stilling variere, slik at det naturlig vil kunne forekomme variasjoner i lengde og høyde på trappetrinnene i modellen avhengig av personellgruppe. Videre vil det antagelig være hensiktsmessig med langt flere enn to alternative startpunkt for trappetrinnmodellen.

En nærmere utforming av differensiert modell tilpasset ulike personellgrupper overlates til videre forskning Vi tar heller ikke høyde for å vurdere konsekvenser for rekruttering og retensjon i denne rapporten. Tiltaket anbefales videre utredet med målsetting om gevinster mot slutten av kommende periode.

232 For en tilsvarende argumentasjon for hvordan høyere særaldersgrense kan påvirke hvem som velger å jobbe i Forsvaret i en positiv retning, se Lindgren og Hanson (2019a).

Figur 5.4 Kompensasjonsordninger for OR-personell med kort ansiennitet (venstre akse, kroner kompensasjon). Nederste graf er dagens OF-utdanning med 1 G i

kompensasjon. Graf nr. 2 fra toppen (hel linje) viser dagens kompensasjon for OR med kort ansiennitet. Stiplete grafer representerer en alternativ trappetrinnmodell for denne gruppen personell, med hhv. relativt lav (nederst) og høy startlønn som differensierer mellom ulik kompetanse.

Harmonisere kompensasjonsordning – lærlinger

Forsvaret tar årlig inn en rekke lærlinger og det har blitt avlagt et sted mellom 250 og 300 fagprøver årlig de siste årene. Lærlingene avtjener som regel førstegangstjeneste det første året i lærlingperioden. Lærlinger er omfattet av hovedtariffavtalene i staten og av lokale og sentrale særavtaler med mindre noe annet er bestemt, jf. hovedtariffavtalen i staten punkt 1.1.2 nr. 3 og Særavtale om lønns- og arbeidsvilkår for lærlinger og lærekandidater i staten (heretter kalt særavtalen) punkt 1. Særavtalen er inngått mellom KMD og hovedsammenslutningene for tariffperioden 1. mai 2018 til 30. april 2020, og fremgår av Statens personalhåndbok punkt 9.10.

Lønnen til militære lærlinger er regulert i særavtalen punkt 10. Her fremgår det at militære lærlinger skal ha samme økonomiske vilkår som andre soldater som avtjener førstegangs-tjeneste, og etter avtjent førstegangstjeneste skal den militære lærlingen ha utbetalt 50 prosent av begynnerlønn til en fagarbeider med fagbrev (uten tillegg).

I sivil sektor skal lærlinger kompenseres tilsvarende en halv fagarbeiderlønn over to år.

Lærlinger i Forsvaret kompenseres høyere enn sivile lærlinger, når det medregnes goder lærlinger utenfor Forsvaret ikke har tilgang til. En harmonisering av total kompensasjon for

1 2 3 4 5

Kompensasjon

OR-kort ansiennitet År Alt. 1 OR kort ansiennitet

OF-utdanning Alt. 2 OR kort ansiennitet

lærlinger kan for eksempel ta utgangspunkt i kompensasjonsnivået for kadetter (1G). I Figur 5.5 sammenligner vi nåverdien av samlet kompensasjon for lærlinger ved dagens ordning med en alternativ avlønning tilsvarende 1G, når det tas hensyn til lønn, bolig, kost og avtjent førstegangstjeneste. Nåverdien beregnes over fem år, fra individene er 29–23 år. Av figuren ser vi at dagens ordning kompenserer lærlinger i Forsvaret om lag 24 prosent høyere enn lærlinger i det sivile, som gjennomfører førstegangstjeneste med et sivilt fagbrev.

Lærlingene i Forsvaret kommer bedre ut både fordi de kommer tidligere ut i arbeidslivet (ett år mer med full inntekt) og fordi de får dekket kostnader til kost og bolig.

Figur 5.5 Nåverdi i kroner av total kompensasjon over fem år (19–23 år) for lærlinger ved dagens ordning, og anbefalt alternativ hvor lærlinger i Forsvaret mottar redusert lønn tilsvarende annet personell under utdanning. Til venstre i figuren tas fag-brevet i militæret som en del av førstegangstjenesten, mens den tas før førstegangs-tjenesten til høyre i figuren.

I alternativet reduseres lønnen med om lag 60 000 i år to for de militære lærlingene. Militære lærlinger kompenserer da fortsatt 18 prosent høyere enn tilsvarende sivile lærlinger i perioden.

Tiltaket innebærer en reduksjon i lønnskostnader på om lag 20 millioner kroner årlig for sektoren. Lavere lønninger kan påvirke rekrutteringen av lærlinger til Forsvaret. Vi har ikke tatt hensyn til denne faktoren, men anbefaler at eventuelle konsekvenser utredes videre.

All den tid lønnen til de militære lærlingene er regulert i særavtalen, kan ikke Forsvaret selv endre lønnsbetingelsene for de militære lærlingene. Dette gevinstområdet forutsetter derfor sentrale forhandlinger for å kunne endre lønnskompensasjonen til lærlinger.