I studien av insentiver i investeringsprosessen fant Presterud og Øhrn hvordan driftskostnader i for liten grad vurderes når beslutninger om nytt materiell tas.43 I mange tilfeller følges ikke forutsetningene for hvordan materiellet skal driftes og hvor mye dette skal koste i tilstrekkelig grad opp etter beslutningen om investeringen er tatt. FMA, FD og Forsvaret må derfor gjøre driftskostnader til et reelt beslutningskriterium og følge opp forutsetningene fra Vedlikeholds- og forsyningsstudiene (VFS).44
41 Deloitte (2019).
42 I følge de nye retningslinjene som trer i kraft fra 1 januar 2020 vil det være Forsvaret som gir oppdrag etter konseptfasen.
43 Presterud og Øhrn (2015).
44 Se også Gulichsen (2015), s. 22.
Presterud og Øhrn fant at60 prosent av respondenter fra FLO (før utskillelsen av FMA) og 80 prosent av respondentene fra driftsenhetene i Forsvaret (DIF) oppga at deres erfaring er at driftskostnadene på nytt materiell vanligvis blir «høyere enn prosjektestimatene».45 Dette kan få konsekvenser enten for driften av materiellet som blir anskaffet eller for øvrig virksomhet som må nedprioriteres for å få råd til å drifte det anskaffede materiellet som planlagt – eller begge deler.
FFI har det siste året arbeidet med en studie av driftskonsekvenser av investeringer46 og samlet inn estimerte driftskostnader fra fremskaffelsesløsninger (FL) for over 200 investerings-prosjekter. I tillegg har vi intervjuet og gjennomført spørreundersøkelser blant prosjektledere i investeringsvirksomheten. Studien peker på flere viktige grep som har blitt gjennomført de siste årene for å løfte arbeidet med estimering av driftskostnader. Dette kan være forklaringen til at planlagte driftskostnader som andel av totale levetidskostnader har økt siden PPM 2011. Denne utviklingen vises i figur 2.2. Mer bevissthet rundt driftskonsekvensene kan forventes å redusere underestimering i forprosjektfasene.
Figur 2.2 Utvikling over tid for investeringsprosjektenes planlagte driftskostnader, målt som andel av totale levetidskostnader (LCC).47
Det er likevel et stykke igjen før driftskostnadene får reell betydning for valg i investerings-løpet. Det mest håndfaste verktøyet i prosjektløpet for å ivareta driftskonsekvenser av investeringer er VFS-ene. VFS gjøres i fire omganger og skal i første omgang bidra til at FL-en ivaretar behovet for utdanning og løsning for systemunderstøttelse, og deretter bidra til en god kontrakt i anskaffelsesfase (herunder driftssikkerhet, vedlikehold og levetidskostnader). VFS 3 lages i forbindelse med overføring til drift og har som hensikt å følge opp at leverandøren leverer i henhold til kontrakt og forbereder for drift. VFS 4 gjennomføres når materiellet er i
«normal drift» og ivaretas i dag som del av systemansvarliges materiellforvaltning. Formålet er å forbedre driften basert på faktiske erfaringer. DNV GL finner blant annet at VFS mangler strategisk forankring og peker videre på flere punkter som tilsier at kvaliteten på VFS ikke er optimal, blant annet at forståelsen av viktighet varierer mellom FLO og FMA, for lite
45 Presterud og Øhrn (2015), s. 44.
46 Berg, Helene og Kristin Waage: Effektive materiellanskaffelser – driftskonsekvenser av materiellinvesteringer.
FFI-rapport (under arbeid).
47 Antall prosjekter i PPM 2011 er 116, antall prosjekter i PPM 2015 er 128, og antall prosjekter i PPM 2019 er 117.
involvering/engasjering av brukerkoordinator og brukerrepresentant i arbeidet, og uklarheter rundt hvilket ansvar ulike bidragsytere har ved gjennomføring av de ulike VFS-ene.48
2.2.1 Data, analyse og gevinstpotensial
For å kunne peke på kvantitative gevinster har FFI lagt ned betydelig arbeid i forsøk på å koble de planlagte driftskostnadene fra beslutningsdokumenter (FL-er) med faktisk erfarte drifts-kostnader. Grunnet følgende to forhold ble datakvaliteten vurdert til ikke tilfredsstillende for å kunne gjennomføre analyser og beregninger; manglende forutsetninger for estimatene av drifts-kostnader og manglende mulighet til å knytte faktiske driftsdrifts-kostnader til hva som ble anskaffet i det enkelte investeringsprosjekt. FFI har derfor vurdert det som for utfordrende å beregne kvantitative gevinster innen dette området. Vi vil likevel peke på to måter kvantitative gevinster innenfor dette området kan forekomme:
Unngåtte merkostnader som følge av at driftskostnader i mindre grad undervurderes eller underrapporteres i investeringsløpet, noe som gjør det nødvendig med prioriteringer og grep på eksempelvis vedlikeholdsløsninger for å redusere drifts-kostnadene.
Kostnadsreduksjoner som følge av at forbedret innsikt, siden riktige kostnader på drift muliggjør bedre valg innen både det enkelte investeringsprosjekt og når det handler om å prioritere på tvers av prosjekter i porteføljen.
Videre er dette et område som delvis overlapper med området materielldrift og logistikk som også adresserer valg som påvirker driftskostnader, se kapittel 3.
De kvalitative gevinstene ved å ivareta driftskonsekvensene av investeringene gjennom alle faser av investeringsprosjektet er betydelige. For det første bidrar dette til å muliggjøre operativ tilgjengelighet i materiellets levetid, ved at drifts- og vedlikeholdskostnadene blir tatt høyde for i planleggingen. For det andre vil vedlikeholdsløsningen da også være bedre egnet, ved at faktisk bruksmønster reflekterer planlagt bruksmønster. I porteføljeplanleggingen blir beslutningsgrunnlaget styrket, noe som blant annet muliggjør bedre tverrprioritering av prosjekter slik at de beste prosjektene blir valgt, også i et levetidsperspektiv.
En ytterligere kvalitativ gevinst er bedre tilgang på erfaringsdata. Dette kan, sammen med estimater fra investeringsfasen, legge til rette for analyser av i hvilke tilfeller – og hvorfor – driftskostnader blir dyrere enn forventet. I tillegg kan erfaringsdata fortelle oss mer om det er noen kjennetegn ved materiell som er rimeligere å drifte, slik som anskaffelsesform, valg av vedlikeholdsløsning, internasjonalt samarbeid eller lignende.
48 Deloitte (2019), s. 79–80.
Gevinstpotensial (1B) Kvalitative gevinster Gevinstpotensial 2024 Ivareta driftskonsekvenser
av investeringer
Operativ tilgjengelighet;
Styrket beslutningsgrunnlag i porteføljestyring
Betydelige, men ikke beregnet
Tabell 2.3 Gevinstpotensial for område 1B: Sikre reell evne til å utfordre kravstillingen.
2.2.2 Tiltak
I dette kapittelet peker vi på til sammen syv tiltak som bidrar til å ivareta driftskonsekvensene av investeringer. Dette gevinstområdet har også avhengigheter mot de øvrige områdene, eksempelvis gjennom at for høye krav kan gi høyere driftskostnader. I dette kapittelet har vi tilstrebet å rendyrke tiltakene for å utfordre kravstillingen så langt det lar seg gjøre.
Tiltak i materiellinvesteringsprosjektene:
1. Være tydelig på forutsetninger for estimater på driftskostnader. Å synliggjøre forutsetninger (eksempelvis hvilket bruksmønster som er lagt til grunn) er avgjørende for å kunne benytte tallene gjennom prosjektets faser, etter materiellet er satt i drift og som erfaringsdata til kommende prosjekter. Forutsetningene for driftskostnadene bør beskrives og detaljeres i et eget vedlegg til fremskaffelsesløsningen.
2. Synliggjøre levetidskonsekvenser av valg gjort i investeringene ved å inkludere driftsperspektivet når prosjektet rapporterer på leveranser innenfor tid, kost og ytelse.
Dette tiltaket vil ivareta helheten når det tas grep for å komme innenfor investerings-rammen (eksempelvis ved å kutte initiale reservedelsanskaffelser) som vil få konsekvenser for den senere driften.
Tiltak i Forsvarsmateriell:
1. Følge opp og videreutvikle iverksatte tiltak som har hatt til hensikt å øke kvalitet på beregninger og oppmerksomhet om driftskostnadene, herunder videreføre arbeidet med å styrke kompetanse innen LCC-beregninger. Gjennom en studie som kartlegger prosjektlederes arbeid med driftskonsekvenser, peker respondenter på at det er økt kompetanse heller enn flere årsverk som er avgjørende for å få godt grep om driftskostnader.49
2. Gjennomføre kompetanseheving for personell involvert i arbeidet med VFS. Det bør etableres PRINSIX nivå II utdanning for sentrale aktører/interessenter involvert i VFS-arbeidet. Det er spesielt behov for å øke kompetansen hos personellet som
49 Berg og Waage (FFI-rapport under arbeid).
utformer kravdokumentet og personell fra FMA involvert i materiellforvaltning (Teknisk koordinator).50
3. Legge bedre til rette for deling og bruk av erfaringsdata om faktiske driftskostnader (samt bruk av metode) på tvers av prosjekter. Et hovedfunn fra FFIs studie av drifts-konsekvenser av investeringer er den manglende muligheten til å i tilfredsstillende grad sammenligne planlagte driftskostnader med faktiske.51 Muligheten til å gjøre en slik sammenligning gjennom bruk av erfaringsdata er avgjørende for videreutviklingen av sektorens kompetanse innenfor LCC-beregninger.
Tiltak i Forsvarsdepartementet:
1. Det bør etableres en egen kolonne for årlig drift i PPM som oppdateres i samsvar med oppdatering av investeringskostnaden for å sikre at driftskonsekvenser synliggjøres og spiller en reell rolle i beslutninger. Samtidig vil dette tiltaket gjøre det nødvendig at endringer i investeringskostnaden, som i de fleste tilfeller vil påvirke driftskostnader, fanges opp.
2. Kommunikasjon og bruk av en entydig definisjon på driftskostnader, f.eks. med utgangspunkt i definisjonen i Berg og Waage.52