Hvordan skal dette gjennomføres?

Arbeidet med å realisere de kvalitative og kvantitative gevinstene beskrevet i denne rapporten vil naturlig nok bli krevende. Alle de 28 gevinstområdene er hver for seg gjennomførbare og realistiske å implementere. Utfordringen oppstår idet etatene skal starte opp alle sammen parallelt. Det vil sette begrensede stabsressurser under kraftig press. Svært mange krevende omstillingsaktiviteter må planlegges, koordineres, igangsettes og følges opp. Erfaring fra inne-værende periode viser at dette leddet er både krevende og viktig. Er det realistisk å lykkes med de 28 områdene samtidig? Vi skal nå gå gjennom de 6 viktigste forutsetningene for en suksessfull gjennomføring i perioden 2021–2024.

11.3.1 Investerings- og omstillingskostnader må identifiseres og bevilges

For å lykkes med den moderniseringen og profesjonaliseringen denne rapporten beskriver, må det settes av tilstrekkelig med midler til gjennomføring. I første omgang handler dette om å kjøpe materiellet; IKT-systemene mm. som trengs, å ansette fagekspertisen som er nødvendig, sette av interne årsverk til å planlegge og følge opp tiltakene og betale for eksterne rådgivere i omstillingsprosesser. Så langt det har latt seg gjøre har vi i rapporten beskrevet disse behovene innenfor hvert gevinstområde. I mange tilfeller er likevel ressursbehovet bare beskrevet og ikke tallfestet. Dette innebærer at det for mange gevinstområder må gjøres en jobb knyttet til å konkretisere dette ressursbehovet. Bevilgende myndighet må deretter gjøre midlene tilgjengelige.

Figur 11.5 viser fordelingen av de omstillingskostnadene FFI har identifisert innenfor de ulike gevinstområdene. Dette er engangskostnader for å starte opp gevinstområdene. Flertallet av gevinstområdene har vi vurdert til å ha omstillingskostnader under 30 millioner kroner, og samtlige av gevinstområdene har estimerte nettogevinster ved utgangen av LTP-perioden i 2024. Det er størst usikkerhet knyttet til omstillingskostnadene på områder vi har antatt har over 30 millioner kroner i omstillingskostnader. Spesielt gevinstområdene innen styrkeproduksjon (6A og 6B) har vært vanskelige å estimere, ettersom kostnadene for en nettbasert opplæring og vakthold ved bruk av sensorer er svært kompliserte å kostnadsberegne, og ligger utenfor omfanget av denne studien.

Figur 11.5 Den antatte omstillingskostnaden til alle gevinstområdene, gruppert etter størrelse.

I tillegg er det usikkerhet knyttet til omstillingskostnadene for 4B (felles HR-tjenestesenter), og 4C (16 md. førstegangstjeneste). Disse fire gevinstområdene bør vies særlig oppmerksomhet i det videre arbeidet med gevinstrealiseringsplaner.

11.3.2 Nødvendige politiske, sikkerhetsfaglige og forvaltningsmessige avklaringer må gjennomføres

Det er identifisert en rekke avklaringer og forutsetninger som må på plass før gevinstområdene kan få full effekt. I mange tilfeller handler dette om å styrke systemunderstøttelsen, øke datakvaliteten i ERP-systemer eller om å avklare hvordan sikkerhetsgradert materiale kan håndteres i en ny kontekst. Denne nye konteksten kan være nye IKT-systemer eller interaksjon med sivile aktører. Spesielt treffer dette områder som digitalisering av (3B) EBA-investerings-prosessen, (1B) ivaretakelse av driftskonsekvenser av materiell-investeringene og (7) drifts-anskaffelser. Det er også en sentral premissgiver for hele tema 2 – vedlikehold, og 6 – IKT og digitalisering. Selv om denne rapporten har pekt på slike avklaringer der de har vært relevante, vil mange andre også dukke opp i arbeidet med detaljerte og konkrete gevinstrealiseringsplaner.

I inneværende periode har gevinster ved flere anledninger ikke blitt realisert fordi forutsetninger har forblitt uavklarte. Det har manglet mekanismer for å løfte nødvendige avklaringer til høyere myndighet og følge dem opp. I flere tilfeller har etater beskrevet nødvendige tiltak og avklaringer fra FD, og deretter videreformidlet disse skriftlig. Disse har imidlertid ikke blitt tatt videre. FD må etablere en mer kraftfull kapasitet til å håndtere, følge opp og kvittere ut slike forutsetninger i gevinstrealiseringsplanene. FFI har tidligere anbefalt en programfunksjon for å fylle en slik rolle, subsidiært gjennom en tydelig forankret og robust organisering i linjen. ³⁸⁶

386 Lien (2019a).

11.3.3 Etatene må etablere gode gevinstrealiseringsplaner

Videre må de relevante etatene starte arbeidet med å etablere gevinstrealiseringsplaner for hvert gevinstområde allerede nå. Langtidsplanen starter i 2021, og 2020 må brukes til å planlegge gevinstrealiseringen. Erfaringene fra inneværende periode er at etatene har ulik praksis og kompetanse på dette feltet. Her må etatene følge prinsippene bak beste praksis på området, som beskrevet av både Direktoratet for økonomistyring³⁸⁷ og Forsvars-departementet³⁸⁸. For mindre tiltak kan en forenklet variant gjennomføres, men alle gevinstområder må gjennom en slik strukturerende og disiplinerende prosess.

Når etatene skal planlegge gevinstrealiseringen står de selvsagt fritt til å velge andre tiltak enn de som er beskrevet her. Hver etat kjenner sin egen virksomhet best, og må selv velge veien mot gevinstrealisering.

11.3.4 Etatene må etablere effektive styringsmekanismer og heve modenheten innen gjennomføring og planlegging

I kapittel 10 gikk vi i detalj inn i etatenes evne til å realisere de identifiserte gevinstene. Vi pekte da på at alle etatene har lav modenhet på gjennomføring av tiltak og svært lav modenhet på oppfølging av dem. Særlig Forsvaret scorer lavt her, men heller ikke Forsvarsbygg eller Forsvarsmateriell er modne nok. Disse gapene må tettes dersom gevinstrealiseringen skal bli en realitet. Å heve modenheten innenfor disse områdene vil i de aller fleste tilfeller ikke kreve mer penger. Det viktigste grepet vil i stedet være å sette modernisering, profesjonalisering og gevinstrealisering høyt på agendaen blant lederne i etatene.

For de forskjellige etatene vil det være ulike grep som hever modenheten på de nevnte områdene. Det er imidlertid noen grep som går igjen. For det første er det viktig å etablere roller med et tydelig resultatansvar og myndighet til å ta beslutninger i gjennomføringen av tiltakene.

Dette betyr at ledelse på alle nivåer må involveres og engasjeres gjennom hele prosessen for gevinstrealisering. For det andre er det viktig å sikre at gevinstrealiserings-planene som vi forutsetter etablert, legges til grunn og følges opp gjennom hele tiltakets gjennomførings-periode. Dette vil sikre at det kontinuerlig finnes en erkjent status på tiltakene og bidra til at det er mulig å ta grep i gjennomføringen dersom uforutsette hendelser inntreffer. For det tredje er det viktig å sørge for kontinuitet for personell med den riktige kompetansen i planlegging, gjennomføring og oppfølgingen av tiltakene.

I tillegg må etatene etablere miljøer som skal være ansvarlige for planlegging, oppfølging og dokumentasjon av tiltak, eller gjøre de eksisterende miljøene mer robuste. For noen kan dette innebære å etablere programmer som er tett koblet opp mot etatsledelsen. Dette vil i mange tilfeller gi gjennomføringskraft. For andre etater vil den ordinære linjeorganisasjonen være tilstrekkelig.

387 Direktoratet for økonomistyring (2014): Veileder i gevinstrealisering – planlegging for å hente ut gevinster i offentlig sektor.

388 Forsvarsdepartementet (2016): Kampkraft og bærekraft. Iverksettingsbrev til forsvarssektoren for perioden 2017–

2020. Vedlegg G1, Felles metode for gevinstrealisering i forsvarssektoren.

11.3.5 Sektoren må etablere effektive samhandlingsmekanismer på tvers

De største gevinstene som er beskrevet i denne rapporten vil måtte realiseres i samspillet mellom minst to etater. Gevinstene innen EBA, materiellforvaltning, IKT, driftsanskaffelser og materiellinvesteringer er gode eksempler på dette. Dette samspillet har de siste årene ikke fungert optimalt når det kommer til forbedring og effektivisering, noe som er beskrevet i FFI-rapporter.^{389, 390} Hvordan skal man sikre gjennomføringskraft i tiltak som spenner over to etater, som for eksempel reduksjon av EBA-massen? Her må begge etatene dele på ansvaret for å realisere gevinstene, og ha tydelig definerte ansvarsområder innen gevinstrealiseringsplanen.

Oppfølgingen og rapporteringen på gevinstrealiseringsplanen må skje i linjen for hver etat, men rapporteres samlet til FD. Etatene må ha arenaer og mekanismer for samhandling og konflikt-håndtering som er egnet for denne typen prosesser, som krever detaljinnsikt, et strategisk blikk og en overordnet lederforankring.

11.3.6 Forsvarsdepartementet må sikre tilstrekkelige insentiver i arbeidet

FFIs har i tidligere forskning identifisert den sterke sammenhengen mellom insentiver for forbedring og effektivisering og hvilke gevinster etatene ender opp med å gjennomføre.³⁹¹ Dersom gevinster fra lokale tiltak i driftsenhet i Forsvaret (DIF) blir fullt ut fratrukket budsjettet i inneværende år av Forsvarsstaben, er det selvsagt få insentiver til å rapportere slike tiltak. I kapittel 10 beskrev vi situasjonen mange av DIF-ene i Forsvaret opplever, hvor de ikke ønsker å dele de lokale tiltakene de gjennomfører, i frykt for å få redusert budsjettene sine. Dette har vært situasjonen i Forsvaret i en årrekke. Her må FD og etatene finne gode løsninger som tillater tilstrekkelig store deler av midlene å bli omfordelt, samtidig som man på lokalt nivå kan se at det lønner seg å gjennomføre og rapportere slike tiltak. FFI har tidligere beskrevet prinsipper for hvordan slike insentiver kan utformes.³⁹²