Tabell 2.6 oppsummerer gevinstpotensialet innen de fire gevinstområdene under temaet materiellinvesteringer. I dette arbeidet har det vært mulig å konkretisere gevinster i spennet 210–250 millioner 2018-kroner, hvorav 195–220 millioner er i form av årlige reduksjoner ved økte hyllevarekjøp, mens de resterende 15–30 millionene er årlige kostnads-unngåelser ved mindre forsinkelse i prosjektgjennomføringen. På grunn av utfordringer med datatilgang og/eller -kvalitet, har det ikke vært mulig å beregne kvantitative gevinster innen område 1A og 1B. Likevel vil vi understreke at potensialet for økonomiske gevinster, i tillegg til de kvalitative gevinstene, i aller høyeste grad er til stede også innen disse områdene.
Gevinstområder Kvalitative Tabell 2.6 Oppsummering av gevinstpotensial innen de fire områdene under temaet
materiell-investeringer. Alle beløp i millioner 2018-kroner.
100 Presterud mfl. (2016); Presterud mfl. (2018); Berg mfl. (2019).
3 Vedlikehold
Det brukes betydelige ressurser på vedlikehold av materiell i forsvarssektoren. Vedlikehold av materiellsystemene i Forsvaret skjer i dag av flere aktører, avhengig av vedlikeholdslinje og materielltype. Mye gjennomføres internt, men det er også et økende innslag av sivile aktører i vedlikeholdet av stadig mer komplekse systemer. To aktører står sentralt innen vedlikehold i sektoren. Forsvarsmateriell (FMA) har fagmyndighet materiell og forvalter materiellet gjennom hele dets levetid. Det inkluderer å ivareta ytelse, teknisk tilgjengelighet og sikkerhet. Dermed er det Forsvarsmateriell som legger føringer for hvordan materiellet kan brukes og vedlikeholdes.
Forsvaret er den andre hovedaktøren. I tillegg til å være bruker av materiellet, gjennomfører Forsvarets personell og verksteder også store deler av vedlikeholdet innenfor rammene satt av FMA.
Vedlikeholdskostnadene til Forsvaret er fordelt på land-, sjø- og luftmateriell, hvor luftsystemer utgjør den største delen. En analyse fra 2016 identifiserte kostnader for til sammen drøye 3,5 milliarder 2016-kroner innen disse tre kategoriene.101 Vedlikeholdskostnadene inneholdt lønns-kostnader, reservedeler, eksternt utført vedlikehold og EBA til bruk i vedlikeholdet. Nye kapasiteter, mer aktivitet102 og skjerpede beredskapskrav peker i retning av økt press på vedlikeholdsbudsjettene i kommende LTP-periode. Å identifisere potensial for effektivisering innen vedlikehold kan være av stor verdi for Forsvaret og sektoren som helhet.
Effektivisering av vedlikeholdet i Forsvaret var også ett av gevinstområdene McKinsey & Co pekte på i sin evaluering av forsvarssektorens potensial for effektivisering av stabs- og støttestruktur i 2015.103 Hovedfunnene i studien var manglende standarder og planlegging, en ineffektiv logistikkjede, samt at en lav andel av tiden gikk med til verdiskapende aktiviteter.
McKinsey trakk også frem manglende ende-til-ende ansvar for vedlikeholdsoppgavene som en sentral utfordring. Med bakgrunn i disse forbedringsområdene, ble det anbefalt en rekke tiltak, herunder å innføre tydelige vedlikeholdsstandarder, tydeliggjøre helhetsansvar, og innføre et tilpasset IT-system. McKinsey estimerte at dette ville realisere gevinster på om lag 300 millioner kroner.
Gevinstestimatet til McKinsey ble tatt videre i inneværende langtidsplan for forsvarssektoren, som legger opp til at effektiviseringen av vedlikeholdet i Forsvaret skal gi en årlig økonomisk innsparing på 317 millioner kroner fra 2021.104 Det har imidlertid vært krevende å realisere disse gevinstene til det fulle. Uenigheter både internt i Forsvaret og mellom Forsvaret og FMA har preget arbeidet med å hente ut de 317 millionene. Uenighetene har både bestått i hvilke tiltak som er best egnet for å realisere gevinstene, og om gevinstene i det hele tatt lar seg realisere uten uakseptable operative konsekvenser.
101 Hognaland, Ingrid (2016): Vedlikeholdskostnadene i Forsvaret – Utvikling fra 2013 til 2015. FFI-notat 16/02175.
Unntatt offentlighet.
102 Et eksempel her er opprettelsen av en mekanisert bataljon i Porsanger.
103 McKinsey & Company (2015): Modernisering og effektivisering av stabs-, støtte- og forvaltningsfunksjoner i forsvarssektoren. Sluttrapport.
104 Forsvarsdepartementet (2016): Kampkraft og bærekraft. Langtidsplan for forsvarssektoren. Prop. 151 S (2015–
2016).
Videre er logistikken inne i en omstillingsperiode hvor økt bruk av sivile strategiske partnere står sentralt. FLO etablerer tette samarbeid med sivile leverandører, og endrer således ramme-betingelsene for effektiv logistikk. Parallelt med denne omstillingen gjennomføres det dessuten lokale effektiviseringstiltak innen logistikk som gir effekt.105
I FDs delrapport om effektiviseringspotensialet i kommende LTP-periode ble de positive erfaringene fra effektivisering av vedlikeholdet gjennom innføring av Reliability Centered Maintenance (RCM) på NASAMS trukket frem.106 RCM har en funksjonsfokusert tilnærming, hvor preventivt vedlikehold innføres for kritiske funksjoner. For øvrige funksjoner gjennomføres i stedet korrektivt vedlikehold etter at en feil har oppstått.107 Overgangen til RCM for NASAMS er fremdeles i en startfase, men over ett år etter at RCM først ble introdusert på NASAMS bekrefter teknisk personell i FMA som FFI har vært i kontakt med at man nå bruker 90 prosent mindre tid på vedlikehold. Siden behovet for tid brukt på preventivt vedlikehold er redusert, har teknikere bedre tid til å følge opp det korrektive vedlikeholdet og å være mer tilgjengelige for bruker når det først meldes inn feil. Denne forbedringen skyldes at man nå ikke sløser bort tid på unødvendige oppgaver, og at vedlikeholdet er mer tilpasset luftvern-materiellets bruksmønster.
Tekniker i Luftforsvaret om RCM på NASAMS:
«Vi er veldig fornøyde og ikke minst stolte av det vi har fått til her. Og hvis vi fortsetter i samme retning og RCM viser seg å være så bra som først antatt, så blir dette bra.
(…) det er i hvert fall bedre enn det vi hadde… og det tipper jeg gjelder for mye annet materiell som Forsvaret har.»
Den sentrale kvalitative gevinsten fra RCM på NASAMS er økt operativ tilgjengelighet for bruker av materiellet. I tillegg kommer mulige gevinster fra at personellet får større eierforhold til materiellet, som følge av at det stilles høyere krav til at brukere/operatører skal monitorere materiellet. I tillegg minimeres risikoen for at materiellet påføres feil gjennom unødvendig vedlikehold.108
Eksempelet fra RCM på NASAMS viser at nytenkning og vilje til endring kan gi gevinster på vedlikeholdet. Endringene handler i all hovedsak om å ta i bruk verktøy som finnes sivilt og/eller er tatt i bruk i andre lands forsvar, som sensorteknologi eller en generell optimalisering av vedlikeholdsplan. Dette er en helt annen tilnærming enn den som ellers er forsøkt for å effektivisere vedlikeholdet i denne langtidsplanperioden. I tillegg til å forsøke å kutte tidstyver
«innimellom», strømlinjeforme prosessen og sette vedlikeholdet ut til sivile aktører, handler
105 Et eksempel på dette er «Prosjekt driftsoptimalisering» i FMA.
106 Forsvarsdepartementet (2019): Grunnlagsarbeid ny LTP. Delrapport: forbedring og effektivisering. BEGRENSET;
Gagnat, S. (2019): Prosjektrapport RCM NASAMS Launcher. MainTech AS, Dok nr. 1696-401, Oktober 2019.
107 Forsvarsdepartementet (2019), s. 27.
108 Ibid.
dette også om å gjennomføre mindre vedlikehold. I stedet for bare å «løpe fortere» ønsker vi nå å se på om Forsvaret kan komme unna med å «løpe kortere».
For å kunne si noe om hvorvidt det er gevinster ved å optimalisere vedlikeholdet for øvrig materiell i Forsvaret igangsatte FFI et samarbeid med konsulentselskapet MainTech AS, der MainTech står for de vedlikeholdsfaglige vurderingene. Studien som sammenfattes i dette kapittelet tar for seg hvilke teknologiske muligheter og øvrige praksiser Forsvaret kan benytte for å forbedre og effektivisere måten vedlikeholdet gjennomføres på.109 Målsettingen har vært at Forsvaret får mulighet til å utføre moderne vedlikehold. Parallelt med samarbeidet med MainTech AS gjennomførte også DNV GL/Deloitte en studie av potensialet for å optimalisere vedlikeholdet på fregatter.110 Dette sentrale materiellsystemet ble vurdert som særlig relevant for effektivisering, og det ble derfor besluttet å evaluere potensialet med to ulike tilnærminger fra to uavhengige eksterne aktører.
Selv om det har vært utfordrende å realisere gevinster i inneværende LTP-periode, har vi identifisert til sammen seks holdepunkter som underbygger at det eksisterer et betydelig gevinstpotensial innen vedlikehold i perioden 2021–2024:111
1. Vedlikeholdet som utføres i dag er i all hovedsak kalenderbasert og har i de senere år i begrenset grad vært gjenstand for vurdering og effektivisering.
2. Initiativene knyttet til effektivisering av vedlikehold de siste årene har handlet om å reorganisere arbeidet, bruke sivile leverandører og å samle planlegging og gjennom-føring av vedlikehold organisatorisk. Det har vært få eller ingen reelle forsøk på å endre hvordan vedlikehold utføres.
3. I samtale med personell involvert i materiellvedlikehold opplever vi en optimisme og tro på at det finnes et potensial for gevinster, samt vilje til å optimalisere og forbedre vedlikeholdet både hos bruker og hos FMA. Et konkret eksempel her er initiativ til et planlagt pilotprosjekt på fregattvedlikehold i FMA.
4. Mange av de erkjente og nødvendige omstillingene har ikke blitt gjennomført siden det ikke finnes mekanismer for å sette av tilstrekkelig med ressurser til dette. Det finnes heller ingen mekanisme sentralt for å koordinere arbeidet og for å sikre læring og deling av erfaringer. Initiativene, som eksempelvis på RCM innen NASAMS, bærer preg av å være tilfeldige.
5. Det er store utfordringer knyttet til datakvaliteten i SAP. Her er det et potensial for store gevinster gjennom bedre beslutningsgrunnlag og analyser. Både DNV GL og Deloitte peker på denne utfordringen.112
109 Se også Berg, Helene, Eirik Lamøy og Jan Erik Salamonsen (2020): Vedlikehold i verdensklasse – Økt til-gjengelighet til en lavere kostnad gjennom effektivisering av Forsvarets vedlikehold. FFI-rapport (under arbeid).
110 Deloitte (2019): Grunnlagsutredninger for ny langtidsplan 2021–2024. Sluttrapport. DNV GL var en under-leverandør til Deloitte i dette arbeidet.
111 Berg mfl. (2019); Deloitte (2019).
6. De fleste av dagens preventive (forebyggende) vedlikeholdsprogrammer er fremdeles forankret i tidligere erfaringer med utstyr som ofte er utviklet flere tiår tilbake. Disse vedlikeholdsprogrammene baserer seg på historiske erfaringer, statistikk og ekspert-kunnskap, og ikke på utstyrets faktiske tilstand. Det betyr at de tar utgangspunkt i målekriterier, slik som antall ganger brukt, antall kilometer kjørt, antall driftstimer osv., for å anslå belastning og utløse vedlikeholdsaktiviteter. Utfordringen med denne tilnærmingen oppstår når vedlikeholdet blir utført altfor tidlig, slik tilfellet var for NASAMS før implementeringen av RCM.
En teoretisk optimal tilnærming er å foreta vedlikehold kun basert på den aktuelle tilstanden til utstyret eller systemet. Denne tankegangen er ikke ny, men stammer fra US Army Field manual FM-38-5 Logistics Maintenance Management fra 1962 hvor konseptet kalles IROAN (Inspect and Repair Only As Necessary).113 Dette vedlikeholdskonseptet krever imidlertid at utstyret tas ut av drift og inspiseres og testes manuelt. Konseptet kan sammenlignes med EU kontroll for kjøretøy. Etter at feil påvises ved inspeksjon blir det planlagt reparasjon og utstyret er gjerne ute av drift inntil reservedeler er bestilt og reparasjon kan gjennomføres.
Mer moderne vedlikeholdskonsepter baserer seg på å predikere feilutvikling ved kontinuerlig observasjon ved bruk av sensorer. Dette konseptet heter «prediktivt vedlikehold ved tilstands-overvåking» og gir mulighet til tidlig varsling av skadelig utvikling og mulighet til å planlegge tidspunkt for reparasjon bedre. Mikrokontrollere (CPU) i sammenheng med en større andel av innebygde sensorer muliggjør også at utstyret selv sier ifra med alarmer dersom skadelig utvikling forekommer, i tillegg til at det kan estimere serviceintervaller basert på faktisk bruk og faktisk tilstand.
I vurderingen av gevinstpotensialet i Forsvarets vedlikehold tar vi for oss tre gevinstområder:
2A) Luftmateriell, 2B) Sjømateriell og 2C) Landmateriell. Først redegjør vi for potensialet innenfor hvert område (kapittel 3.1–3.3), før gevinster i form av årlige kostnadsreduksjoner beregnes i kapittel 3.2.4. Tabell 3.1 oppsummerer de tre gevinstområdene, samt hvilke aktører som har vært involvert i arbeidet innen hvert av områdene.
Gevinstområder Involvert i oppdraget
2A) Luftmateriell FFI, MainTech, FMA
2B) Landmateriell FFI, MainTech, FMA, DNV
GL/Deloitte
2C) Sjømateriell FFI, MainTech, Forsvaret, FMA
Tabell 3.1 Oversikt over de ulike gevinstområdene innen vedlikehold og hvilke aktører som har vært involvert i analysene.
112 Deloitte (2019).
113 US Army (1962): US Army Field manual FM-38-5 Logistics Maintenance Management.