Øke samhandling med sivile aktører (3C)

Forsvarsbygg har i dag et stort virksomhetsområde og et bredt oppgavespekter. Oppdraget strekker seg fra å bygge ut ubåthavner til å vedlikeholde parkanlegg. Som eneleverandør og utleier til Forsvaret, har FB betydelig ekspertise på sikring, bygging og drift av militære anlegg.

Denne ekspertisen gjør FB til en aktør med svært gode forutsetninger for å utarbeide og bygge anlegg som er spesialtilpasset forsvarsektorens behov for sikring, fleksibilitet og effektivitet.

Det er derimot ikke alle byggtyper hvor Forsvaret har unike virksomhetsspesifikke behov. Her åpner det seg en mulighet for økt samarbeid og samhandling med sivile aktører. I samarbeid med Deloitte og HR-Prosjekt har vi sett nærmere på mulige effektiviseringsgevinster ved å øke inkluderingen sivile aktører og markeder i EBA-prosjekter som er egnet for dette.

Med innspill fra HR-Prosjekt, FB og andre aktører i sektoren har vi analysert følgende tiltak for effektivisering gjennom økt samhandling med sivile aktører:

a) Benytte etablert sivil EBA i større grad. I konseptdokumentet (KD) skal det alltid vurderes om EBA-behovet kan løses ved kjøp eller leie av sivil EBA. Dette er en løsning som i liten grad blir valgt eller vurdert som et reelt alternativ²⁰⁰.

b) Bygge og dele EBA med andre aktører. Forsvaret har ved enkelte anledninger delt bygninger med sivile aktører som kommuner eller bedrifter. Dette har ikke vært motivert av kostnadsreduksjoner. Spesielt lagerkapasiteter har av flere blitt trukket frem som en EBA-type hvor Forsvaret kan dra nytte av å dele på investerings- og driftskostnader med en sivil aktør.

Det er behov for å sikre EBA- porteføljens skalerbarhet i forhold til trusselbildet. Porteføljen må raskt kunne håndtere en endring av trusselbilde og krisesituasjoner. Bruk av sivile leverandører og samhandling av sivile aktører vil øke porteføljens skalerbarhet. Det er videre et poeng at utviklingen av porteføljen må være bærekraftig over tid. Å skalere opp porteføljen over tid ved å legge til grunn en langsiktig levetid vil ikke alltid være forenelig. Bygg med kortere levetid vil tilføre sektoren fleksibilitet til å endre porteføljen i takt med trusselbilde og økonomiske forutsetninger.

Innledende analyser viser at en betydelig del av eiendomsmassen både er lokalisert i områder med fungerende EBA-markeder, og består av byggtyper hvor det ikke er åpenbart at FB har spesialkompetanse eller skalafordeler. Dette er blant annet kontorer eller boliger i bynære områder og lagerplass for uklassifisert materiell.

199 Deloitte (2019).

200 I dialog med FB fremkommer det at 3,4 prosent (139 000 kvm.) av total BA-masse er leid fra sivile. (FB 2019).

I sektoren bygges EBA i hovedsak med 60 års perspektiv. I hovedsak legges denne levetiden til grunn i LCC-beregningene og anbefalt løsning. Samtidig er det ofte reell usikkerhet knyttet til hvor lenge et etablissement skal brukes ettersom EBA-porteføljen påvirkes av trusselbilde, omstillinger i Forsvaret, materiellets levetid og økonomiske rammebetingelser.

4.3.1 Gevinstberegninger

Det er flere mekanismer som kan gi Forsvaret effektiviseringsgevinster ved økt sivilt samarbeid i EBA-prosjekter. Ved et samarbeid med en sivil aktør trekker HR-Prosjekt frem at denne typen løsninger kan gi skalafordeler ved at ett stort prosjekt kan gi bedre økonomisk og funksjonell løsning enn flere små prosjekter. Sambruk og sameie vil også ha en bremsende effekt på virksomhetsspesifikk overspesifikasjon av bygninger, da byggets funksjonaliteter og bygge-kostnader også må tilpasses sivile aktørers behov og lommebok. Dette vil bidra til en større bevissthet om hvor generiske flere typer bygninger og anlegg kan være.

Ved å øke bruken av allerede etablert EBA i større grad vil man også kunne få mange av de tilsvarende gevinstene som ved sameie og sambruk. Investering i EBA med beliggenhet egnet for sivil etterbruk vil også kunne øke restverdien av EBA som skal fases ut. EBA med beliggenhet og utforming som er attraktiv for sivil sektor, vil kunne leies ut eller avhendes.

Dette reduserer den økonomiske risikoen, og øker fleksibiliteten for Forsvaret.

Påvirkbart volum

Dette gevinstområdet er begrenset til kun nye EBA-behov. Det er altså ikke sett på muligheten for å øke samhandlingen med sivile i den eksisterende porteføljen. I samarbeid med FB har HR-Prosjekt identifisert hvilke prosjekter det kan være aktuelt å løse med et sivilt samarbeid. Det ble her lagt vekt på prosjektene i LTP-perioden 2021–2024. For å være et prosjekt hvor sivilt samarbeid kan være en aktuell løsning, må prosjektet oppfylle forutsetninger om geografisk, typologisk og sivil egnethet. Dette innebærer at EBA-prosjektet må ha en beliggenhet og en funksjonalitet som tilfredsstiller behovene til Forsvaret og sivile aktører. Gjennomgangen viser at av en total prosjektportefølje på 12,2 milliarder kroner, er det kun ca. 2–3 milliarder kroner som oppfyller disse kravene. Det påvirkbare volumet for økt sivilt samarbeid som effektiviseringstiltak, utgjør altså 15–25 prosent av prosjektporteføljen.

Effekt av å eie sammen med sivile aktører

For å identifisere effekten av økt sivilt samarbeid i EBA-prosjekter, har HR-Prosjekt sine innspill til Deloitte-rapporten²⁰¹ vært basert på en grundig litteraturgjennomgang og omfattende intervjuer med sentrale aktører i bransjen. Det har blitt gjort en rekke analyser av EBA-kostnader i sivil og militær sektor. McKinsey²⁰² gjennomførte i 2015 en sammenligning av Forsvarsbyggs byggekostnader med Norsk Prisbok som viser at FB har svært høye kostnader på enkelte bygningstyper. Eksempelvis har FB over dobbelt så høye kostnader for

administrasjons-201 Deloitte (2019).

202 McKinsey & Company (2015): Modernisering og effektivisering av stabs-, støtte- og forvaltningsfunksjoner i forsvarssektoren. Sluttrapport.

bygg og lagerbygg. Rapporten trekker frem tre hovedårsaker til de høye kostnadene: høye generelle kostnader, overspesifisering og begrenset konkurranse i enkelte markeder. McKinsey anslår en potensiell reduksjon i byggekostnadene på 11–19 prosent knyttet til modernisering og investeringer. Disse størrelsene drøftes av FD i deres rapport om innsparingspotensial i EBA-investeringer.²⁰³ Her konkluderer de med et gevinstpotensial på reduksjon av generelle kostnader og standardisering på 10–15 prosent. Deler av dette gevinstpotensialet har blitt materialisert gjennom arbeid i inneværende LTP-periode.

Ved å øke samhandlingen med sivile aktører kan man få tilgang til deres kompetanse innen standardisering, prosjektering og valg av løsninger. Dette vil i mange tilfeller medføre enklere løsninger og mindre spesifisering enn det som er tilfelle ved typiske EBA-prosesser i Forsvaret, Gjennom dette vil man kunne oppnå effektene skissert av McKinsey og Forsvarsdepartementet.

I intervjuer med FB og andre offentlige aktører finner HR-Prosjekt at offentlige behovsstillere får en annen tilnærming og en større vilje til å fire på virksomhetsspesifikke krav når man inngår EBA-samarbeid med andre aktører. HR-Prosjekt trekker frem eksempler hvor Forsvaret har løst både bolig og kontorbehov via samarbeid med andre aktører. Her har både arealkrav og andre krav har vært basert på lovverk og ikke virksomhetsspesifikke krav. I slike tilfeller vurderer HR prosjekt det som helt reelt at man kan redusere kostnaden ned mot prisbok-nivå.

Dette vil tilsvare en prisreduksjon på 40 prosent for enkelte prosjekter.

Deloitte-rapporten²⁰⁴ trekker også frem at sivilt samarbeid kan redusere tiden enkelte bygg står ledige. For bygningstyper hvor man har ledig kapasitet i perioder, vil man gjennom sambruk kunne redusere kostnader tilsvarende den ledige kapasiteten. Eksempler på dette er idrettshaller og verkstedkapasitet, som ofte ikke lar seg 100 prosent utnytte av én aktør.

I tilfeller hvor man velger å leie midlertidige kapasiteter i stedet for å etablere egne permanente kan man ved flere tilfeller oppnå effektivitetsgevinster. Det vil være likviditetsgevinster, tidsgevinster og fleksibilitetsgevinster som må måles opp mot leiekostnader. Dette gjør at den totale effekten blir vanskelig å beregne. I tilfeller hvor behovene er usikre eller midlertidige vil gevinsten være stor kontra permanente bygg. Denne effekten vil være særlig stor innenfor leir, da restverdiene her i liten grad er realiserbare. Uttak av slike gevinster krever kompetanse og rutiner for å identifisere prosjektene hvor det lønner seg å leie fremfor å eie.

Basert på disse betraktningene anbefaler HR-Prosjekt en gevinst fra sivilt samarbeid på 20 prosent på investeringer. I gevinstberegningene legger vi til en usikkerhetsmargin, og beregner gevinster for en høy ambisjon²⁰⁵og en lav ambisjon²⁰⁶. Dette gir et gevinstpotensial i intervallet 60–130 millioner kroner.

Sivilt samarbeid vil i mange tilfeller også påvirke driftskostnadene for EBA, men det er det ikke gått nærmere inn på her.

203 Se Forsvarsdepartementet (2016): Forbedringsprosjekt investeringer – Innsparingspotensial i EBA-investeringer.

204 Deloitte (2019).

205 Påvirkelig volum: 25 prosent av kostnadene i PP-EBA, effektiviseringsgevinst: 20 prosent.

206 Påvirkelig volum: 15 prosent av kostnadene i PP-EBA, effektiviseringsgevinst: 10 prosent.

4.3.2 Kvalitative gevinster

Ved å øke samhandlingen med sivile aktører vil man i tillegg til effektivitetsgevinster i form av kostnadsbesparelser også kunne oppnå gevinster av mer kvalitativ art.

Tidsgevinster: Økt bruk av eksisterende sivil EBA gir kortere tid mellom avdekking av behov for EBA til man har bygninger klare til bruk. Samarbeid om å bygge nye EBA-prosjekter kan også gi tidsgevinster dersom dette gjør at man i større grad bygger standardbygg og reduserer risikoen for overspesifikasjon av virksomhetsspesifikke krav.

Økt fleksibilitet: Muligheten for lettere å kunne videreselge bygg til det sivile markedet gjør at restverdien i EBA-massen øker og at kostnaden ved å avhende bygninger blir mindre. Dette gir økt fleksibilitet i EBA-porteføljen.

Bedre ressursutnyttelse: Mulighetene for å benytte eksisterende EBA kan i tillegg bidra til å øke mulig etterbruk ved at EBA kan gjøres tilgjengelig for sivil bruk. Dette kan spare sivil sektor for investeringer og/eller øke Forsvarets inntekter fra EBA med ledig kapasitet.

Omdømmebygging: Dersom et samarbeid med Forsvaret og en kommunal aktør muliggjør oppstart av samfunnsnyttige EBA-prosjekter som ellers ikke kunne blitt realisert, vil dette komme både Forsvaret og lokalbefolkningen til gode.

Gevinstpotensial (3C) Gevinstpotensial 2024

Gevinstpotensial etter 2024

Økt samhandling med sivile aktører 60–130 mNOK 7–23 mNOK

Tabell 4.5 Gevinstpotensial for område 3C: Økt samhandling med sivile aktører. Alle beløp i millioner 2018-kroner.

4.3.3 Forutsetninger, omstillingskostnader og tiltak

En økt samhandling med sivile aktører medfører et betydelig effektiviseringspotensial. Samtidig forutsetter dette tiltaket også enkelte begrensninger og omstillingskostnader, som også må inkluderes i en helhetsvurdering av et eventuelt sivilt samarbeid. Sivile samarbeidspartnere gjør at man må forholde seg til en ekstern aktør i større grad. Dette medfører blant annet sikkerhetsutfordringer og begrensninger for hva Forsvaret som deleier kan gjøre med et bygg.

Det ligger også prosessuelle og organisatoriske forutsetninger til grunn for at dette tiltaket skal kunne realiseres. Disse forutsetningene og kostnadene vil blant annet være knyttet til:

 Sikkerhet – Sikkerhetskrav kan sette sterke begrensninger for hvilke EBA-prosjekter som er egnet til sivilt samarbeid.

 Omstillingskostnader – Det ventes kostnader ved opparbeiding av kompetanse for eiendomsutvikling i fellesskap og identifisering av prosjekter som er egnet for samhandling med sivile aktører.

 Redusert funksjonell fleksibilitet – Ved et felles eierskap av et bygg, må Forsvaret som deleier forholde seg til en avtale med en sivil aktør dersom de vil gjøre større endringer på bygget. Felles eierskap kan også redusere Forsvarets handlingsrom i planleggingsfasen.

 Etablere vurderingskriterier – For å identifisere prosjekter som kan gi effektiviseringsgevinster ved sivilt samarbeid er det en forutsetning at det er utarbeidet gode vurderingskriterier for dette. Det må også utvikles en metode for å dokumentere gevinster som blir realisert.

 Handlingsrom til å velge samarbeidsløsninger – Behovsbeskrivelsene kan ikke ha en detaljeringsgrad som begrenser FBs handlingsrom til å velge løsninger med sivilt samarbeid.