Conforme preconizam tanto a teoria do federalismo fiscal (OATES, 1977), quanto a “geografia das finanças públicas” (BENNETT, 1980), a manutenção de certa descentralização das finanças de uma nação pode ser um importante instrumento para a otimização da utilização dos recursos fiscais e financeiros da mesma.
43 Data deste período também a forte internacionalização de alguns setores econômicos, como o da indústria
automobilística e de bens de capital. Para uma análise crítica deste processo ver L. A. Moniz Bandeira (1979: capítulo 1). Para o autor, no período posterior a Segunda Guerra Mundial, “o Brasil cresceu, sem dúvida, mas, apoiado na expansão da indústria de bens de consumo (automóveis, eletrodomésticos etc.), comandada pelo capital estrangeiro, cujos países de origem procuravam a todo custo reservar-se a produção de bens de capital, a tecnologia e o nervo financeiro, como condição de sua preponderância”(MONIZ BANDEIRA, 1979:13).
Pensando neste raciocínio, é possível entender porque no período em tela não só no nível federal é que vemos ser criadas instituições que trabalhassem para a organização das finanças em moldes mais regionais. Também no nível estadual novos bancos são criados, no sentido de dotar as escalas menores da federação de um maior controle sobre suas práticas de financiamento.
Em 1944 o antigo Banco Hipotecário e Agrícola de Minas Gerais (criado em 1911) é transformado no Banco do Estado de Minas Gerais (BEMGE). São criados ainda, no Rio de Janeiro, o Banco da Prefeitura do Distrito Federal (1945) e o Banco de Crédito do Estado do Rio de Janeiro (1950), que viriam a se transformar, também em 1950, no Banco do Estado do Rio de Janeiro (BANERJ). Neste mesmo contexto, segundo Yttrio Costa Neto (2004:52 e seguintes) são criadas ainda as seguintes instituições financeiras estaduais:
1955 – Banco do Estado de Goiás (BEG) 1958 – Banco do Estado do Amazonas (BEA) 1958 – Banco Comercial e Agrícola do Piauí (BEP) 1960 – Banco de Fomento do Estado da Bahia (BANEB) 1961 – Banco do Estado do Pará (BANPARA)
1962 – Banco de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina (BESC) 1962 – Banco de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco (BANDEPE) 1963 – Banco da Produção do Estado de Alagoas (PRODUBAN)
1963 – Banco de Fomento do Estado de Sergipe (BANESE) 1963 – Banco do Estado de Mato Grosso (BEMAT)
1964 – Banco do Estado do Ceará (BEC)
1964 – Banco da Produção e do Fomento do Acre (BANACRE)
Vale lembrar ainda que é na década de 1960 que são criadas outras duas Caixas Econômicas no território brasileiro: a Caixa Econômica Estadual do Rio Grande do
Sul (CEERS) em 1960 e a Caixa Econômica do Estado de Goiás (CAIXEGO), em 1962 (COSTA NETO, 2004:54)44.
Um dos dados comuns dos bancos oficiais no período é o fato de estarem engajados numa maior regionalização da ação bancária, e o Banespa não fugia a esta regra. Como mostra o Relatório do Exercício de 1947 do Banco, era
“(...) indispensável que se dê (desse), (...) ao sistema bancário nacional, uma estrutura verdadeiramente conforme as reais necessidades do país, e ajustada às peculiaridades das diferentes zonas geoeconômicas em que se desenvolvem as mais variadas e multiformes atividades patrícias”(apud COSTA, 1988:231).
Fundado numa parcela do território em que o processo de urbanização e de industrialização conheceram uma dinâmica bastante vigorosa (MATTOS, 1958; CANO, 1977, 1983), também as operações bancárias realizadas pelo Banespa aferiam uma rentabilidade bastante superior em relação aos demais bancos estaduais. A partir da década de 1950, a exemplo do que ocorria com a maior parte dos bancos oficiais, observamos também uma atuação regional do Banespa a serviço da transformação do sistema de objetos sob sua influência, reflexo do período “desenvolvimentista” que o país atravessava. O Banespa, neste período
“concedeu financiamentos específicos aos contratantes de mão-de-obra, de preferência aos empreiteiros de pavimentação de estradas de rodagem. Fez adiantamentos às empresas hidroelétricas e industriais do Estado, aos Departamentos de Água e Esgoto e de Estradas de Rodagem, às estradas de ferro governamentais e a outros empreendimentos de idêntica natureza. Devidamente autorizado pelo governo do Estado, concedeu aval ou fiança a contratos de entidades estatais, ou ligadas ao Estado, possibilitando assim, o desempenho de atribuições de interesse público”(COSTA, 1988:248).
O banco atua, portanto, para a incorporação na região de uma série nova de conteúdos técnicos que iriam contribuir ainda mais para o reforço do dinamismo do Estado. É o caso do desenvolvimento dos transportes terrestres, que aumentam sobremaneira as quantidades e o alcance dos fluxos de bens e
44 Até esta data só havia no território brasileiro a Caixa Econômica do Estado de Minas Gerais
(MINASCAIXA), criada no ano de 1896, assim como a Caixa Econômica do Estado de São Paulo, instituída em 1917.
mercadorias no Estado (MONBEIG, 1952, 1984; BARAT, 1978). É também o caso do surgimento e da difusão dos estabelecimentos do ensino superior, tanto na capital, quanto no interior, que permitiriam uma banalização maior do acesso ao conhecimento formal para sua população (PASTORE, 1971). Esses, entre outros sistemas técnicos e organizacionais que são paulatinamente instalados, vão permitir a transição de um sistema montado para a exportação do café, para um voltado para circuitos mais urbano-industriais, com forte propensão ao consumo da população urbana.
Esta era, portanto, parte da realidade sobre a qual o Banespa realizava sua atividade bancária. E o fato de ser um banco público ajudou muito esse processo de industrialização em marcha, como mostra ainda o estudo de Fernando Costa (1988): apesar de cerca de 2/3 dos depósitos do Banespa serem provenientes do governo do estado, não era o Tesouro estadual o principal recipiendário destes capitais. Para o autor (COSTA, 1988:249), “a maior parte destes (recursos) destinava-se às atividades industriais; peso significativo também teve o financiamento à comercialização, seja da produção agrícola, seja de matérias-primas e vendas de produtos das indústrias”.
Já a Caixa Econômica do Estado (criada em 1917, como vimos) cumpriria uma função diferente, nesta dinâmica divisão bancária do trabalho instalada em São Paulo. Em primeiro lugar, ela continua exercendo a função de receptora das poupanças das famílias e trabalhadores urbanos (incluindo aí os funcionários públicos), que aumentavam sua participação nos circuitos produtivos da região45.
Talvez a grande novidade nas operações realizadas pela Caixa no período seja a constituição de uma “carteira de financiamentos”; isto é, ela atua também no sentido de irrigar o Estado com os recursos arrecadados de sua população, e não
45 Como mostra o próprio documento da Caixa à época, “as caixas econômicas constituem, ainda, para todo o
povo, o meio fácil e pronto de que pode lançar mão para garantir o futuro através de um pecúlio seguro”(NOSSA CAIXA, 2002:49).
só captar os depósitos junto ao público regional. Os principais destinatários de empréstimos eram tanto pessoas físicas, quanto municipalidades; via de regra os capitais concedidos eram investidos na construção de habitações (NOSSA CAIXA, 2002:49), um bem já à época bastante ligado às necessidades das populações urbanas assalariadas46.
Com relação à topologia da Caixa Econômica do Estado de São Paulo, vale destacar o considerável crescimento de sua rede de agências, em relação aos períodos anteriores (1918 e 1930). Entre 1930 e 1945, foram criadas nada menos que 144 agências (Mapa 3); já entre os anos de 1946 e 1964, são instaladas 310 agências (Mapa 4). Segundo dados do economista Raymond Goldsmith, São Paulo comandava em 1947 cerca de 55% dos totais depositados em Caixas Econômicas no território brasileiro (incluindo a Caixa Econômica Federal); em 1954, esse percentual é de 47,6%, e chega no ano de 1964 representando 41,9% dos totais (1986:271)47.
Esse expressivo crescimento pode ser considerado, em primeiro lugar, como um dado daquele período histórico específico. Como nos mostra Wanderley Guilherme dos Santos (1987), durante todos os anos do Estado Novo, assim como nos primeiros anos do pós-Guerra, tanto o Governo Federal como os governos estaduais criam uma série de institutos vinculados a questões previdenciárias, de pensões e aposentadorias.
Data do Estado Novo o que o autor chamou de “extensão regulada da cidadania”(DOS SANTOS, 1987) já que os processos de crescimento populacional, urbanização e divisão social do trabalho que se instalavam induzem à
46 Como mostra também documento da época da Caixa, a habitação era considerada como um “perene ideal”,
e ter uma ´casa própria´ seria a forma de fugir “assim do desassossego e ao ônus pesadíssimo das moradias de aluguel” (NOSSA CAIXA, 2002:49).
47 As Caixas Econômicas estaduais eram instituições fortes basicamente nos Estados de São Paulo e de Minas
Gerais; segundo Carlos Passos, ao final deste período de grande “institucionalização” do sistema financeiro (1946-1964), das 1.709 agências de Caixas Econômicas existentes no território, 555 pertenciam à Caixa Econômica do Estado de São Paulo (32,5% dos totais) e “521 ao Estado de Minas Gerais (30,5%)”(PASSOS, 1973:30).
implementação de uma série de políticas públicas que garantissem direitos sociais básicos para a população48.
Esse aumento da regulação do Estado também sobre as chamadas “políticas sociais” tem relação direta com o crescimento da importância da Caixa Econômica do Estado de São Paulo. As Caixas Econômicas, no geral, são instituições com vocação semelhante, por operarem com cadernetas de poupança, e não terem as prerrogativas de um banco comercial comum. Destarte, podem ser consideradas muito mais como agentes de promoção de políticas “horizontais” nas regiões onde estão instaladas.
Com relação à topologia da Caixa Econômica do Estado de São Paulo, é passível de ser destacado dos Mapas 3 e 4 que, em 1945, a distribuição das agências no território passa a depender menos das redes ferroviárias para sua difusão.
48 Dentre os eventos que representavam o aumento gradativo da preocupação governamental com o tema,
podemos destacar: 1931 - Criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, através do qual “seriam providos os meios materiais e humanos para a execução e fiscalização da legislação trabalhista e previdenciária”(DOS SANTOS, op. cit:27); 1932 - através dos decretos 21.186 de 22 de março e do 21.364 de 4 de maio ficava estabelecida a jornada de trabalho de oito horas diárias, “respectivamente para os comerciários e para os trabalhadores na indústria”(idem:27); 1934 - Criação de Institutos de Previdência como o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM), Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários (IAPC), Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários (IAPB), Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriais (IAPI), entre outros; 1943 - Promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), que passaria a abranger “todas as pessoas ocupando posições no processo de acumulação, reconhecidas e reguladas pelo poder estatal”(DOS SANTOS, 1987:30).
Podemos inferir que, com a banalização das estradas de rodagem e dos automóveis como veículos para o deslocamento de passageiros e cargas no estado (MARQUES, 1978), também a topologia dos bancos é flexibilizada. Para parafrasear Pierre Monbeig (1952, 1984), parece ser também possível afirmar que a rede de agências da Caixa Econômica conhece uma “marcha pioneira” em direção ao Oeste do estado.
Por último, mas não menos importante, o próprio aumento da quantidade de depósitos, assim como da importância da Caixa Econômica no contexto da divisão bancária do trabalho na região, requer uma reorganização de seu sistema de ações, em bases mais racionalizadas. Como mostra o documento da Caixa, datado de 1951:
“Em face do notável volume das operações, tanto na sede-matriz como nas agências da Capital e do interior, resolveu a Administração pleitear ao Sr. Governador se dividisse o território do Estado em “regiões”, para melhor fiscalização e controle dos serviços, o que se conseguiu pelo Decreto no. 21.146, expedido em 14 de janeiro de 1952, o qual criou catorze regiões denominadas “agências regionais””(NOSSA CAIXA, 2002:49).
Desta necessidade de um controle mais racionalizado das operações bancárias da instituição nasce, portanto, uma nova regionalização interna da Caixa. Essa regionalização seria assim definida:
1ª. Região: Capital 2ª. Região: Santos 3ª. Região: Taubaté 4ª. Região: Campinas 5ª. Região: Araraquara
6ª. Região: São José do Rio Preto 7ª. Região: Ribeirão Preto
8ª. Região: Sorocaba 9ª. Região: Botucatu
10ª. Região: Presidente Prudente 11ª. Região: Bauru
12ª. Região: Araras 13ª. Região: Rio Claro 14ª. Região: Marília
Esta regionalização implementada pela Caixa Econômica do Estado de São Paulo pode ser considerada, assim, como mais um esforço de adequar os sistemas de ação estatais às vicissitudes locais e/ou regionais das populações do estado. A bem da verdade, como mostram Jean Jacques Dayries e Michele Dayries (1978:14-15), quando é aumentada a “complexidade das tarefas” numa realidade regional, é incrementada também a “necessidade de proximidade”, e de “desconcentração administrativa” das instituições de planejamento. A regionalização da estrutura de ação da Caixa Econômica do Estado pareceu ser também um exemplo deste fenômeno.
CONCLUSÕES DA PARTE 1
No início do século XX, apesar de já haver atividades econômicas bastante dinâmicas sendo desenvolvidas no território, a concessão de créditos para elas era em grande parte suprida por atores não-bancários. Esse era o caso dos “comissários do café” na Região Sudeste do país, assim como o do “sistema de aviamento”, na região amazônica. Esses sistemas de ação criavam dificuldades para que se consolidasse no Brasil um processo de intermediação financeira baseado em instituições bancárias.
Outro fator que parece ter influenciado essas dificuldades iniciais dizem respeito à própria base técnica do território. Em função de não existir uma rede de transportes internos desenvolvida em toda a extensão do país, as regiões produtivas eram mais isoladas. A alteração desta base técnica, a partir das primeiras décadas do século XX, confere outro dinamismo às regiões produtivas do país, apesar de manter a desarticulação física do território. Através da renovação dos sistemas de movimento do território – sendo a construção de ferrovias a maior novidade técnica deste início de século – foi possível incrementar a velocidade dos fluxos produtivos, seja de mercadorias ou de pessoas. Esse quadro permite um importante processo de urbanização de parcelas do espaço nacional. Esta urbanização, por seu turno, gera uma quantidade nova de tipos de consumo que vão catalisar uma industrialização expressiva em algumas parcelas do território.
Em função da evolução destes conteúdos técnicos do território é que vão surgir as primeiras redes bancárias regionais. Surgidas a princípio para auxiliar os circuitos de exportação de commodities agrícolas (como foi o caso do Banco Agrícola e Hipotecário do Estado de São Paulo), essas redes vão paulatinamente sendo utilizadas para drenar as rendas urbanas geradas pelo dinamismo das regiões produtivas. O surgimento da Caixa Econômica do Estado de São Paulo é em grande parte um resultado desse dinamismo. Mas com um aspecto peculiar: a
Caixa Econômica tem sua topologia vinculada aos demais fixos públicos que eram instalados nas cidades paulistas: redes de coletorias de impostos, empresas de prestação de serviços urbanos, autarquias municipais etc. Até o ano de 1945, portanto, os sistemas de ação são bastante regionais, ou mesmo locais. As técnicas agrícolas – ainda que algumas regiões tenham se industrializado expressivamente - são ainda a variável-chave desse subperíodo.
Além das novidades relacionadas à institucionalização e normatização do sistema financeiro, como a criação de Câmaras de Compensação, da Carteira de Emissão e Redescontos, o aumento da importância da circulação financeira no território faz alterar também a topologia bancária do País. A par de um aumento do número de agências, é diminuído o número de atores do sistema bancário.
A criação da Superintendência da Moeda e do Crédito (a SUMOC) é a grande
novidade desse subperíodo (1945-1964), já que vai centralizar o comando das instituições financeiras no Brasil. Pela primeira vez na história, o País tem um ator que determina os conteúdos normativos referentes às finanças nacionais. A SUMOC age também no sentido de racionalizar a divisão bancária do trabalho, criando as chamadas “financeiras”, principalmente para catalisar o consumo dos bens duráveis, que passam a ser produzidos no território brasileiro. Se aumenta a racionalidade dos sistemas técnicos instalados, também os sistemas de ações se tornam mais racionais.
O acréscimo de sistemas de engenharia de grande porte no território vai demandar capitais de longo prazo para seu financiamento. Como mostram Adenot e Albertini (1975:105), para a construção de equipamentos industriais, barragens e grandes infra-estruturas são necessárias instituições financeiras que recolham a poupança de empresas e atores particulares, possibilitando assim financiamentos em prazos mais dilatados.
A criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, vem suprir estas vicissitudes da expansão do meio técnico-científico no País. O Banco passa a financiar demandas cujo tempo de maturação não permitiam ser supridas pelo sistema bancário existente. Os recursos, por sua vez, eram em grande parte provenientes dos Estados Unidos (através de seu Eximbank). Apesar dos financiamentos serem em grande parte externos, o sistema de ações do BNDE era o decididor da alocação dos recursos; o dinheiro forâneo, portanto, não incidia verticalmente no território. Nesse subperíodo, as técnicas industriais passam paulatinamente a se constituir na “variável-chave” dos usos possíveis do território.
O que pode ser dito do sentido do uso do espaço brasileiro neste período? Quais as possibilidades de usos mais autônomos do território, manifestados no período da “gênese do moderno sistema bancário brasileiro”? E quais os elementos do espaço que permitem que falemos num aumento da dependência de vetores externos ao território? As finanças “controlavam as regiões”, ou as regiões “controlavam as finanças”?
Há elementos concretos da análise que permitem afirmar que o uso do território à época era voltado para o fortalecimento da vida regional, apesar do processo de internacionalização de partes dos sistemas de ação produtivos existentes. No início do século, podemos dizer que a própria estrutura da indústria, descentralizada (e com amplitude de mercado regionalizada), era a manifestação do sentido orgânico
dos sistemas de ação presentes no território. O mesmo pode ser dito da pulverização do controle bancário: no início do século, com os chamados “bancos emissores regionais”, havia clara submissão das finanças à vida regional do território. E mesmo com a gênese do moderno sistema bancário, até 1945 as regiões (e mesmo algumas cidades no interior) possuíam seus bancos próprios, comandados pelo que poderíamos chamar de “classes sócio-espaciais” (REYNAUD, 1981) regionais.
Mesmo após a criação da SUMOC, é possível ainda afirmar que a estrutura regionalizada da ação bancária era um elemento de criação de solidariedades orgânicas49 no território. Fossem elas instituições privadas, fossem elas instituições
oficiais, sua ação estava concatenada com as vicissitudes do desenvolvimento de cada região onde estavam instaladas as instituições. A criação de uma rede de bancos públicos estaduais também é manifestação da criação de solidariedades orgânicas nesse período da vida do País.
Quais os elementos do território, porém, que permitem dizer que começam a ser instaladas neste período solidariedades organizacionais50 no espaço nacional? Isto
é, quais os atores, circuitos e fluxos instalados que alteram essa possibilidade de um desenvolvimento mais horizontalizado ou regionalizado da nação?
No início do século, a ação dos bancos estrangeiros pode ser considerada como um dado do funcionamento do espaço mais próximo da criação de solidariedades organizacionais no país. Principalmente por seu imbricamento com os circuitos geográficos da exportação de commodities agrícolas (como era o caso do café, da borracha, do açúcar), mas também por seu papel de fomento de atividades comerciais de importação e exportação; os bancos estrangeiros atuavam no sentido
49 A solidariedade orgânica, como asseveram Milton Santos e María Laura Silveira, “(...) resulta de uma
interdependência entre ações e atores que emana da existência do lugar. Na realidade, ela é fruto do próprio dinamismo de atividades cuja definição se deve ao próprio lugar enquanto território usado. É em função dessa solidariedade orgânica que as situações conhecem uma evolução e construções locais relativamente autônomas e apontando para um destino comum”(SANTOS e SILVEIRA, 2000:306/307). As solidariedades orgânicas
são formas de uso do território que permitem uma organização da vida regional mais autônoma, equilibrada, e que leva em conta as vicissitudes de todos os sistemas de ação presentes numa região. A partir delas é que se formam as redes de cooperação (econômica, social, política, cultural) que permitem uma reprodução mais autocentrada das diferentes parcelas do território.
50 As solidariedades organizacionais, par contre, seriam fundadas pelo predomínio de lógicas externas às
regiões, e que passam a moldar seu funcionamento a partir de vicissitudes que não necessariamente dizem respeito à vida local. Este tipo de solidariedade, portanto, decorre de “arranjos organizacionais, criadores de uma coesão organizacional baseada em racionalidades de origem distantes, mas que se tornam um dos fundamentos de sua existência e definição”(SANTOS, 1996:226). No caso dos lugares onde predominam as