As normas jurídicas que geraram a “Reforma Bancária” no Brasil foram basicamente a Lei no. 4.595 de 31.12.1964 - a chamada “Lei da Reforma Bancária”(OLIVEIRA, 1979:59) – e a Lei no. 4.728 de 14.07.1965 – conhecida também como a “Lei do Mercado de Capitais”. Ambas estão na base da alteração dos conteúdos normativos do território, e deram corpo legal para uma necessidade de mudança na divisão financeira do trabalho que vinha se processando, concomitantemente à instalação do meio técnico-científico informacional no território brasileiro.
Conforme vimos no capítulo 3, até o ano de 1964 (isto é, antes da promulgação das Leis que geraram a Reforma), o sistema financeiro tinha sua estrutura básica assim desenhada: a) o próprio Tesouro Nacional era responsável pela emissão de papel-moeda; b) a Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) era o principal órgão normativo, responsável pela regulamentação última das políticas monetária e creditícia; c) o Banco do Brasil (que controlava cerca de 20% dos totais dos depósitos da nação da época) era tanto o “garantidor em última instância” do sistema financeiro nacional, como era o principal banco comercial e o principal “banco de investimento” do país (SILVA, 1981:9).
Adroaldo Silva (1981) vislumbrava alguns “problemas estruturais” que este sistema financeiro possuía:
1) não havia um mercado de capitais desenvolvido no país; assim, era dificultada a colocação de títulos (públicos e privados) e ações à venda, forma comum de financiamento do Estado e das empresas nos países de capitalismo mais desenvolvido71;
71 Segundo ainda Bulhões (et alli, 1976), até o final dos anos 1950, “o mercado acionário praticamente
inexistia – dentre outros motivos pela tradição da empresa familiar fechada – não havendo a possibilidade de lançamento de obrigações primárias sob a forma de ações, ficando as empresas sujeitas ao autofinanciamento e principalmente ao débito (ao invés da capitalização) através de notas promissórias e dívidas com fornecedores”(BULHÕES, 1976:130).
2) as empresas estatais (que como vimos, tiveram papel central na construção do meio técnico-científico no país), eram financiadas em grande parte por recursos do orçamento da União, e através de receitas próprias. Já que boa parte das estatais gerava déficits constantes, estas obrigavam muitas vezes o Tesouro a imprimir papel-moeda e esta emissão, por sua vez, gerava inflação;
3) não se desenvolveram instituições financeiras que pudessem emprestar capitais a longo prazo no território, concomitantemente à expansão da atividade industrial no país; daí serem aumentadas as dificuldades para o ajuste entre o sistema financeiro e o sistema produtivo nacional (SILVA, 1981:10).
A identificação destes problemas acima mencionados por parte do Executivo Federal levou à implementação de uma série de novas normas, políticas públicas e criação de autarquias, consubstanciada no chamado Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG). Segundo Fabio Giambiaggi e Ana Claudia Além (1999:76), o “PAEG tinha como principal objetivo o controle do processo inflacionário, combinado com a retomada do desenvolvimento econômico”, e que “introduziu uma série de reformas estruturais visando a modernização e adequação dos mecanismos financeiros à situação econômica então vigente”(1999:76).
Em sua relação com o sistema financeiro, podemos dividir em três as principais mudanças introduzidas pelo Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG): seria executada uma “reforma fiscal”, uma reforma na “política habitacional”, e finalmente uma reforma da remuneração dos títulos públicos do governo, com a institucionalização da “correção monetária”. Vejamos mais de perto cada uma destas mudanças.
Através da “reforma fiscal”, o executivo federal pretendia aumentar, em primeiro lugar, a concessão de incentivos fiscais para que as empresas privadas investissem nos “setores estratégicos”, principalmente aquelas atividades que viessem a incrementar o
desenvolvimento e a autonomia econômica do país. Com essa “reforma”, seriam também centralizados sob comando do Governo Federal a arrecadação dos impostos no território, já que o controle unificado era necessário para o financiamento dos enormes sistemas de engenharia industriais, energéticos, de transporte, telecomunicações etc. que estavam já sendo construídos, ou que se constituíam em demandas prementes para a integração do território. Por fim, através da “reforma fiscal” seriam ainda isentas de taxação a maior parte dos circuitos geográficos de exportação, tanto para incrementar a inserção do país no comércio mundial, assim como para ajudar no equilíbrio da moeda (mercado de câmbio).
Além da “reforma fiscal”, era parte constitutiva do Plano de Ação Econômica do Governo uma reforma na área da “política habitacional”. Assim é que, através da Lei 4.380 de 1964, cria-se o Sistema Financeiro da Habitação, que por sua vez se dividiria em duas principais instituições: a) o Banco Nacional da Habitação (BNH), responsável pela concessão de empréstimos para a construção/compra de casas populares; e b) constituição de “sociedades de crédito imobiliário”, por parte da iniciativa privada. Já que o território se urbanizava em ritmo mais acelerado, o sistema financeiro é adaptado para procurar suprir estas novas necessidades habitacionais 72.
O último, mas não menos importante evento gerado pelo PAEG à época foi a
institucionalização da correção monetária no país. A correção monetária, que inicialmente serviu para remunerar apenas os títulos públicos colocados no mercado de capitais em formação73, permitiu gradualmente que fossem também remunerados todos os depósitos no sistema bancário com taxas de juros positivas
72 Para fomentar o Banco Nacional da Habitação e as demais instituições vinculadas ao financiamento da
habitação (caixas econômicas, sociedades de crédito imobiliário etc.) foi criado o instrumento “parafiscal” conhecido como Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). A partir de sua criação, o BNH vai tomando uma dimensão bastante importante no sistema financeiro nacional, dada a quantidade de recursos que passa gradativamente a controlar: em 1968, seus ativos já chegavam a 1% do Produto Interno Bruto do país; em 1978, essa porcentagem sobe para 6,4%. (GOLDSMITH, 1986:399).
73 Segundo Natermes Teixeira (2000:35), “A utilização da correção monetária estava inicialmente ligada a
problemas quase que exclusivos do setor público”, e tinha nas Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional
(ORTN´s) seu principal instrumento de atualização da remuneração dos títulos públicos. Após sua disseminação como forma de correção dos valores dos papéis do Governo Federal, “a correção monetária foi estendida ao setor imobiliário (...) e, num segundo momento, generalizada no âmbito do mercado financeiro- creditício interno. Em resumo, o instituto da correção monetária, a partir de seu uso generalizado, viria a ser o pretenso instrumento capaz de eliminar um sem-número de distorções no campo das finanças públicas e da intermediação financeira institucional”.
(o que não ocorreu em boa parte de nossa história financeira, como vimos). Segundo Fabio Giambiaggi e Ana Claudia Além,
“a introdução da correção monetária viabilizou não apenas a criação de um mercado voluntário para os títulos públicos, mas também colaborou para: a) a obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit da união; b) a redução da perda de receita associada ao atraso no pagamento de débitos fiscais e c) o estímulo à poupança individual”(GIAMBIAGGI e ALÉM, 1999:78).
Estas importantes mudanças trazidas pela aplicação da correção monetária é que permitiram ao economista Ignácio Rangel asseverar que esta implantação foi, na verdade, “escola maternal do capitalismo financeiro moderno do Brasil”(RANGEL, 1980:114).
Com a correção monetária é aumentado sensivelmente o interesse dos atores econômicos por operações financeiras, permitindo que o sistema bancário começasse a drenar do território uma quantidade de recursos suficiente para o financiamento de atividades nos prazos médio e longo também. Com relação ainda às contas do Governo Federal, a institucionalização da correção monetária teve papel central, como lembram Giambiaggi e Além (1999:78): “na prática, pôde-se contornar a lei da usura (...), permitindo então taxas de juros reais positivas nas transações financeiras, condição fundamental para viabilizar a colocação de títulos públicos” no mercado de capitais em formação.
Segundo Octávio Gouveia de Bulhões (1976:139), essa nova modalidade de remuneração dos ativos financeiros teve “efeito espetacular”, aumentando sensivelmente a “relação ativos financeiros/PIB, declinante desde 1947”. Ary Bouzan (1972) destaca ainda que a correção monetária permitiu aos bancos fazerem crescer os depósitos a prazo de seus clientes, fato extremamente importante para o financiamento de empresas e de sistemas de engenharia, cujos horizontes de maturação dos investimentos exigiam escalas temporais mais dilatadas. No que diz respeito ao sistema bancário, portanto, a correção monetária
“de um lado lhes permite captar depósitos de poupança; de outro lhes permite fazer aplicações a maiores prazos” (BOUZAN, 1972:153).
Estas são, portanto, as principais alterações nas normas e nas técnicas financeiras, que permitem um incremento do poder das instituições bancárias no conjunto das atividades econômicas desenvolvidas no território brasileiro. Concomitantemente a estes novos conteúdos financeiros e normativos, uma nova divisão do trabalho é instalada no sistema financeiro, com a criação de uma série de novos atores, que conferirão uma racionalidade ainda maior ao uso financeiro do território brasileiro.
6.3. O Sistema Financeiro Nacional no período técnico-científico-