Com as reformas nos conteúdos normativos e financeiros implementados a partir do ano de 1964, e dada a nova realidade material do território (mais integrada em termos de transportes e de comunicações), é que podemos falar verdadeiramente na formação do Sistema Financeiro Nacional (SFN) 74. Tanto pelos novos atores
que são criados a partir da reforma e pela sua especialização, quanto pelo aumento da racionalidade que é introduzida no sistema montado, podemos dizer que a organização das atividades financeiras adquire uma maior funcionalidade e um alcance nacional.
No que diz respeito à nova divisão financeira do trabalho, é possível afirmar que as funções que cada instituição assumiria seriam definidas a partir do “princípio da compartimentalização” (BULHÕES et alli, 1976:141). Esse princípio indicava que “as unidades se especializavam em determinadas operações”, de acordo com as necessidades dos agentes públicos e privados, instalados no território. Quais seriam, então, as novas instituições? Que tipos de novas técnicas financeiras passam a ser praticadas em território brasileiro? Quais os atores públicos criados,
74 O Sistema Financeiro Nacional pode ser definido como a estrutura “responsável pela coordenação política e
financeira e pelos serviços bancários, monetários e creditícios do país. As instituições financeiras que integram o SFN dividem-se em dois grandes grupos: o primeiro, o dos intermediários financeiros, e o segundo, o das instituições auxiliares.” (BIDERMAN, 2006:361).
e quais os atores privados que passam a compor o sistema agora “compartimentalizado”?
No que tange à atividade bancária privada, vale destacar em primeiro lugar que neste período “procurou-se reter ao máximo o controle interno” do sistema financeiro, “já que era considerado um setor nacional estratégico”, nas palavras de Mônica Baer (1986:13). A internacionalização do sistema financeiro que ocorreu na época, ainda segundo a autora, se deu muito mais pelas facilidades proporcionadas para a tomada de empréstimos no exterior por parte dos bancos nacionais, do que pela compra de instituições nacionais por capitais estrangeiros (BAER, 1986:17).
A nova divisão financeira do trabalho poderia ser assim resumida:
Quadro 3: Estrutura do Sistema Financeiro Brasileiro a partir da Reforma de 1964/65
1) Autoridades Monetárias
a) Conselho Monetário Nacional (CMN) b) Banco Central do Brasil (BC)
c) Comissão de Valores Mobiliários (CVM)
2) Demais instituições Tipo de instituição
Setor privado Setor público
Função na divisão bancária do trabalho
Bancos Comerciais Bancos Comerciais e Banco
do Brasil
Fornecer crédito de curto prazo e financiamentos para setores prioritários
Bancos de Investimento Bancos de Desenvolvimento, Nacionais e Regionais
Fornecer crédito de médio e longo prazos, e financiar programas de desenvolvimento Companhias de
Arrendamento (Leasing)
Fornecer créditos de longo prazo
Sociedades de Crédito (“financeiras”)
Fornecer crédito ao consumo de bens duráveis
Sociedades de Crédito Imobiliário
BNH e Caixas Econômicas (federal e estaduais)
Fornecer crédito para a construção civil
Instituições Vinculadas à Operação na Bolsa de Valores
Agilizar a operação na Bolsa de Valores
No caso da nova Autoridade Monetária constituída, a primeira instituição que merece ser destacada é o Conselho Monetário Nacional (CMN). Da criação do
Conselho decorre automaticamente a extinção da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), e ele passa ser o principal órgão normativo do Sistema Financeiro. O CMN viria, assim, a desempenhar as seguintes funções na divisão financeira do trabalho (OLIVEIRA, 1979): a) adaptar o volume dos meios de pagamentos às necessidades da economia; b) regular o valor interno da moeda; c) regular o valor externo da moeda, e o equilíbrio no balanço de pagamentos do país; d) orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras públicas ou privadas; e) propiciar o aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros; f) zelar pela liquidez e solvência das instituições financeiras; g) coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa; e finalmente h) autorizar as emissões de papel-moeda.
A própria sofisticação das atribuições do Conselho indica que tanto as instituições, quanto as técnicas financeiras à disposição dos atores econômicos, são bastante mais complexas do que em períodos anteriores de nossa história financeira.
A segunda instituição mais importante criada também pela Lei 4.595 de 31/12/1964 é o Banco Central do Brasil (BC). O Banco Central seria, em termos mais gerais, o órgão de execução das políticas traçadas pelo Conselho Monetário Nacional. Caberia a este Banco, portanto: a) emitir papel-moeda e moeda metálica; b) executar os serviços do meio circulante; c) receber os recolhimentos compulsórios e os depósitos voluntários das instituições financeiras; d) realizar operações de redesconto e empréstimo a instituições financeiras bancárias; e) exercer o controle de crédito do sistema bancário; f) efetuar o controle dos capitais estrangeiros que adentrassem o território; g) ser depositário das reservas oficiais de ouro e moeda estrangeira; h) exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades previstas em lei; i) conceder autorização às instituições financeiras, a fim de que pudessem funcionar no país, estabelecer filiais no exterior, ou serem transformadas/fundidas/incorporadas; j) realizar, como
instrumento de política monetária, operações de compra e venda de títulos públicos federais (OLIVEIRA, 1979).
A terceira e última alteração com maior relevância para a modernização do Sistema Financeiro Nacional foi a criação de um mercado de capitais sistematizado no país. Através da Lei no. 4.728 de julho de 1965 (a chamada “Lei do Mercado de Capitais”, conforme citado), são gestadas as condições para facilitar que as empresas (e o Governo) emitissem títulos e ações, que fossem negociados para o financiamento de suas atividades75.
A criação do Mercado de Capitais tinha três objetivos básicos: a) estabelecimento de “padrões de conduta para os participantes do Mercado”; b) criação de novas instituições financeiras, e “fortalecer as já existentes”; e c) concessão de incentivos às companhias para que abrissem seus capitais, isto é, lançassem ações na bolsa de valores (CASTRO, 1979:47)76.
Foi possibilitada, com a institucionalização dessas novas formas de organização das finanças, a criação de um mercado de títulos e de ações no Brasil, que estão na base do processo de “titularização” ou “desmaterialização” da riqueza do país. Logo no início da década de 1970, “o sistema financeiro passou a experimentar, dentro do segmento relativo ao mercado de ações, grande movimentação”, lembra- nos Octávio Gouveia de Bulhões (1976:142). Dentre os novos produtos
75 Sem um mercado de capitais dinâmico, as empresas possuem duas formas principais de financiamento de
suas atividades: a) os empréstimos junto ao sistema bancário; e b) o autofinanciamento. O Estado (principalmente no nível Federal), por sua vez, poderia financiar seus investimentos e despesas correntes através dos empréstimos, mas ainda com os recursos fiscais arrecadados (cobrança de impostos) e através da prerrogativa de emitir papel-moeda.
76 Ainda no âmbito do Mercado de Capitais, agora regulamentado por legislação federal específica, cabe
lembrar a importância de três outras instituições essenciais para seu funcionamento: as “financeiras”, os “bancos de investimento” e a “comissão de valores mobiliários”. As Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento (ou simplesmente “financeiras”) seriam instituições especializadas na concessão de créditos de médio e longo prazos para o sistema produtivo nacional. Já os Bancos de Investimento são implementados pela Lei no. 4.728 de 1965, e se incumbiriam da realização de operações “em maior escala do que as realizadas pelas financeiras e com prazo mais longo do que o suprido pelos bancos comerciais”(OLIVEIRA, 1979:73/74). Por último, mas não menos importante, é criada a partir da Lei no. 6.385 de 1976 a Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Esta Comissão deveria zelar para que os participantes do Mercado de Capitais seguissem critérios e técnicas financeiras que conferissem maior estabilidade ao sistema como um todo. Todos os títulos conceituados como “valores mobiliários” estariam sob o controle da Comissão.
financeiros que passam a ser utilizados com mais vigor no sistema financeiro nacional, podemos destacar:
a) títulos públicos: são exemplos de títulos públicos surgidos neste período as
Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN´s) e as Letras do Tesouro Nacional (LTN´s); vários Estados da federação passam também a emitir “títulos de Dívida Pública Estadual”;
b) títulos privados: letras de câmbio, certificados de depósito bancário (CDB´s), recibo de depósito a prazo fixo, letras imobiliárias, ações, debêntures, cotas de fundos de investimento e cotas de fundos fiscais de investimento (ELIAS e SIMONI, 1979:91).
Podemos dizer que, em função destas mudanças descritas, é melhor sistematizada a divisão financeira do trabalho no território brasileiro, assim como novas operações financeiras são tornadas possíveis. Isto é, através do Sistema Financeiro não somente se criaram “novos intermediários financeiros”, mas também foram criados “novos instrumentos de crédito” (PASSOS, 1973:66), que podem ser considerados como novas técnicas de intermediação
financeira, que aumentam a importância do fenômeno das finanças no
desenvolvimento do país.
6.4. Os títulos públicos e o aumento da participação do Estado na renovação da base material da nação
No período que se segue a estas alterações normativas e organizacionais do sistema financeiro brasileiro, ocorre também um aumento da participação das instituições financeiras oficiais (bancos federais, estaduais, caixas econômicas etc.) no financiamento da modernização dos sistemas de engenharia do território brasileiro. Este incremento da atuação de bancos oficiais é bastante tributário da
possibilidade da utilização das novas técnicas financeiras, principalmente a da emissão de títulos públicos77.
Este processo é notado por Yttrio Costa Neto (2004:108), que utiliza o critério da “concessão de empréstimos” realizado pelo sistema financeiro para entender melhor o aumento da participação do Estado na economia nacional. A participação dos Bancos Oficiais nos totais de empréstimos passa de 62,5% em 1968, para 63,3% em 1970, para chegar a 66,05% no ano de 1975.
Wilson Suzigan (1976:107 e ss.) também nota que tanto nos “haveres” (quantidades de depósitos sob poder dos bancos oficiais) quanto na “concessão de empréstimos” (isto é, na “alocação” dos recursos disponíveis no sistema financeiro), a participação das instituições públicas dificilmente se situava em níveis menores que a metade dos totais circulantes.
A tabela 11, que mostra as porcentagens dos totais de empréstimos realizados no período em tela, nos permite uma melhor aproximação deste processo de financiamento das atividades econômicas por parte das instituições financeiras públicas e privadas:
77 Um título financeiro, em seu aspecto mais geral, pode ser entendido como um “documento que representa e
identifica a propriedade de um determinado bem ou valor. Um título é emitido por instituições públicas ou privadas a fim de levantar recursos. O termo título é genericamente aplicado aos valores mobiliários”(BIDERMAN, 2006:3852). Os títulos públicos, ou “títulos da dívida pública, por seu turno, podem ser emitidos tanto pelas esferas federal, estadual ou municipal do Estado. Um título da dívida pública pode ser definido como um “título de crédito emitido e garantido pela União, ou por um estado ou município para arrecadar recursos com o objetivo de antecipar receitas ou suprir déficit orçamentário. A União, os estados e os municípios podem negociar títulos com investidores para levantar recursos. Esses títulos financeiros possuem diferentes taxas de juros, métodos de atualização monetária e prazos de vencimento diversificado. Podem ser na forma de apólice, bônus ou obrigação do Tesouro Nacional”(BIDERMAN, 2006:383).
Tabela 11: Brasil: Empréstimos ao Setor Privado Realizado pelos Agentes do Sistema Financeiro (em % dos totais) (1968-1975)
Tipo de Instituição 1968 1970 1973 1974 1975 Instituições Oficiais 48,9 52,1 44,7 51,1 54,7 Federais 37,4 39,5 32,2 37,5 40,5 Banco do Brasil 22,7 22,0 19,0 21,6 22,9 BNB e BASA 3,9 3,0 2,1 2,1 2,0
Banco Nacional da Habitação (BNH)
3,3 5,6 3,1 2,5 2,0
Caixa Econômica Federal (CEF) 3,8 4,7 4,9 5,6 7,2
Banco Nacional. do Desenv. Econômico (BNDE) 3,4 4,0 2,0 4,2 5,4 Outros 0,3 0,2 0,1 0,2 0,2 Estaduais 11,5 12,6 12,5 13,6 14,2 Bancos Estaduais 9,2 8,7 7,7 7,9 8,0 Financeiras 0,1 0,2 0,5 0,6 0,6 Bancos de Investimento - 0,2 0,1 0,2 0,5 Sociedades de Crédito Imobiliário - 0,6 0,4 0,5 0,4
Caixas Econômicas Estaduais 1,3 1,9 2,1 2,3 2,3
Bancos Estaduais de Desenvolvimento 0,9 1,0 1,7 2,1 2,4 Instituições Privadas 51,1 47,9 55,3 48,9 45,3 Bancos Comerciais 30,6 24,6 21,3 19,2 18,2 Financeiras 12,4 11,7 14,6 12,0 10,1 Bancos de Investimento 5,4 8,2 12,6 10,6 10,5 Sociedades de Crédito Imobiliário 2,6 2,9 5,7 5,8 5,1 Associações de Poupança e Empréstimo 0,1 0,5 1,1 1,3 1,4
Fonte: Banco Central do Brasil; adaptado de SUZIGAN (1976:111)
Além do aumento sensível do peso dos sistemas de ação públicos neste contexto, ao menos dois dados nos chamam a atenção na tabela 11: em primeiro lugar, há um crescimento importante dos totais manejados pela Caixa Econômica Federal e pelo BNDE; ao final do período em questão teriam quase dobrado sua participação nos empréstimos. Em segundo lugar, ocorre uma diminuição relativa da importância dos bancos comerciais privados nos totais emprestados (de 30,6% passam para 18,2%), com o concomitante aumento da participação dos chamados Bancos de Investimento (que de apenas 5,4% dos totais emprestados passam para 10,5% dos mesmos no período).
O quadro reflete, em grande medida, a própria estratégia eleita pelo Governo Federal da época, de aumentar a concessão de créditos através da rede de instituições públicas, já que estas teriam tanto uma topologia melhor distribuída pelo território, assim como poderiam emprestar em prazos mais longos. Assim, as principais ações de financiamento são colocadas sob responsabilidade dos bancos oficiais, fossem eles estaduais ou federais (notadamente a Caixa Econômica Federal, o Banco Nacional da Habitação, e o BNDE). Com relação à participação dos bancos comerciais privados nesta nova divisão financeira do trabalho, estes ficariam basicamente encarregados das operações de curto prazo, principalmente para o fornecimento de capital de giro para empresas.
Além do aumento na participação das instituições públicas no comando dos fluxos financeiros do território, houve também uma mudança na qualidade dos ativos financeiros que permitem o desenvolvimento econômico nacional. No que diz respeito ainda aos “haveres financeiros”, Natermes Teixeira (2000:40) nos explica que de um sistema baseado em grande parte em “ativos monetários” (que são compostos basicamente de “depósitos à vista” e de “papel-moeda em poder do público”), passamos a um sistema mais dependente de “ativos não-monetários”, como por exemplo: “depósitos de poupança”, “depósitos a prazo”, “letras de câmbio”, e principalmente os “títulos da dívida pública”. Estes últimos, em função mesmo da regularização do mercado de capitais no país, passam a ser uma alternativa viável para o Estado gerar recursos para o financiamento das políticas públicas em andamento.
Tabela 12: Brasil: Principais Ativos Financeiros Nacionais em % (1964-1984)
Tipos de ativos 1964 1974 1984 Monetários 92,2 42,9 10,8 Papel-moeda em poder do público 20,9 7,1 2,6 Depósitos à vista 71,3 35,8 8,2 Não-Monetários 7,8 57,1 89,2 Depósitos de poupança - 9,9 26,0 Depósitos a prazo 2,5 11,5 16,2 Letras de Câmbio 4,0 14,6 6,4 Letras Imobiliárias - 2,9 0,0
Títulos da dívida pública 1,3 18,2 40,6
TOTAIS 100,0 100,0 100,0
Há uma diminuição expressiva dos chamados “haveres monetários” no sistema financeiro nacional, no decorrer dos anos posteriores à Reforma Bancária. O que importa destacar é que este aumento expressivo da utilização de títulos públicos é em grande parte fruto da própria modernização do sistema financeiro nacional: a partir da constituição do mercado de capitais no Brasil, o Estado brasileiro (principalmente a União, mas também alguns Estados da Federação e Prefeituras) passa a “emitir papéis” (títulos da dívida pública) para financiar as políticas públicas de modernização de sua base técnica e organizacional. Os títulos da dívida pública passam de 1,3% dos totais desses haveres em 1964, para quase a metade deles (40,6%)78.
Poderíamos nos perguntar, a partir destas novas modalidades de funcionamento do sistema financeiro brasileiro: como as técnicas novas introduzidas nas operações bancárias, nos sistemas de transmissão de informações, repercutiram na ação dos bancos brasileiros? Quais as principais alterações no padrão de comportamento das instituições públicas de concessão de crédito?
78 Do ponto de vista estritamente financeiro, estes novos tipos de ativos que passam a compor os conteúdos
do território assumem uma proporção cada vez mais importante por dois principais motivos: a) em sua grande maioria, por incorporarem a cláusula de correção monetária, têm incidido sobre eles (como já comentado) remuneração em juros com taxas positivas; e b) essa situação, por seu turno, dava aos ativos não-monetários bastante liquidez, o que tornava-os ainda mais interessantes aos agentes econômicos, reforçando um círculo virtuoso de procura e valorização dos mesmos.