Kompetansepolitiske prosjekter om kompetanseutvikling

Kompetanseutvikling, som et politisk begrep, kan forstås ut fra hvordan institusjoner og aktører forstår begrepet. De forskjellige forståelsene danner et bakteppe for hvordan Kunnskapsløftets kompetanseutvikling kan forstås. Det ble rundt årtusenskiftet satt i verk flere nasjonale og internasjonale kunnskapspolitiske prosjekter som betoner ulike sider av hvordan kompetanseutvikling skal styres og ledes, og hva som skal være dens innhold.

Regjeringen så på kompetanseutvikling som et viktig område av kunnskapspolitikken og initierte tre nasjonale prosjekter for å sette kompetanse og kompetanseutvikling på den politiske dagsorden. Det var 1) NOU 1997:25 Ny kompetanse – et forslag om reform om livslang læring i norsk utdanningspolitikk (Buerutvalget), 2) Kompetanseberetningen for Norge og 3) Mønsterbryterne.

Med bakgrunn i NOU 1997:25 ble det fremmet forslag om en Kompetansereform i norsk arbeidsliv. Reformens mål var å lage et system for å beskrive, systematisere og dokumentere individers realkompetanse slik at den kunne konverteres til formell kompetanse.

”Den livslange kompetansebyggingen kan ikke lenger overlates til tilfeldighetene.

Utviklingen har nådd et stadium der den livslange læringen må gjennomtenkes, systematiseres og integreres i måten å planlegge og organisere hele landets opplæringsvirksomhet på” (St.meld. nr. 42 (1997-1998), s. 12).

Kompetansereformen var rettet mot voksne i arbeid. Prosjektet Kompetanseberetningen for Norge ble initiert av Utdannings- og forskningsdepartementet i 2002. Det skulle bedre

myndighetenes kunnskapsgrunnlag om kompetanse og ”… bidra til en ny tenkemåte i forhold til læring og kompetanse” (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2003b, s. 4). Ved hjelp av en rekke rapporter og presentasjoner ønsket myndighetene å stimulere til åpen debatt om eksemplarisk kompetanseutvikling. Forskjellige eksterne miljøer og aktører bidro i prosjektets utviklingsprosess. Kompetanseberetningen for 2005, Lærer elever mer på lærende skoler?, tok for seg utviklingen av kompetanse i skolen spesielt. Målet var å vise at ”lærende skoler”

som la vekt på ”hverdagslæringen” lykkes bedre med elevenes læring (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005d, s. 9). Prosjektet Mønsterbryterne skulle utrede grunnlaget for ”en samlet kompetansepolitikk” og bygge på erfaringer gjort i Kompetansereformen og Kompetanseberetningen (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005a, s. 2). De lanserte tre hovedstrategier: 1) Det skulle skapes flere ”lærende virksomheter”, 2) samhandlingen mellom utdanningssystemet og arbeidslivet skulle økes, og 3) det skulle lages et mer inkluderende kunnskapssamfunn (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005a, s. 14).

Statens rolle og kunnskapsgrunnlaget i strategiene er forskjellig, men helt sentralt er det at staten skal legge til rette for å skape flere ”lærende virksomheter” ved hjelp av innovasjon.

Foruten medarbeidere fra Departementet deltok medlemmer fra Vox¹⁹, Forskningsstiftelsen Fafo og SINTEF i prosjektet, og de hentet innspill fra flere eksterne aktører (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005a).

Disse prosjektene legger vekt på hvilken kompetanse den enkelte har behov for i arbeidet.

Kompetanseutvikling blir knyttet til arbeidsplassen, og den blir legitimert med at markedet krever kompetanse på grunn av økt internasjonal konkurranse. Det blir vist til at OECD og EU er opptatt av kompetanseutvikling under overskrifter som ”knowledge economy”, ”life-long learning” og ”knowledge management”, og at det er ”… økende interesse for å måle og sammenlikne menneskelig og sosial kapital på tvers av land for å bidra til ytterligere utvikling

19 Vox er et kompetansepolitisk fagorgan underlagt Kunnskapsdepartementet. Det har ansvar for å forvalte tilskudd til studieforbund og fjernundervisning, freds- og menneskerettssentre og Program for basiskompetanse i arbeidslivet (BKA). Vox ble opprettet i 2001 for å hjelpe

og utnyttelse av menneskelig kapital” (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005c, s. 1).

Kompetanse skal utvikles innenfor et livslangt læringsperspektiv på en mer systematisk måte enn tidligere.

Ut fra et vidt kompetansebegrep, som er inspirert fra Den generelle læreplanens og OECDs definering av kompetanse i prosjektet Defining and Selecting Competenscies (DeSeCo), blir det foreslått å styre kompetanseutviklingen i arbeidslivet på forskjellige måter (St.meld. nr. 42 (1997-1998); Utdannings- og forskningsdepartementet, 2003a). Buerutvalget legger vekt på å dokumentere kompetanse for videre utvikling, mens de andre prosjektene legger vekt på å bedre arbeidslivets resultater gjennom innovasjon og utvikling av ”lærende organisasjoner”. I alle prosjektene er det den uformelle kollektive læringen som skal utvikles på en mer

systematisk måte. Det krever et dynamisk samspill mellom arbeidslivet og universitets- og høgskolesystemet og andre kompetansemiljøer, som skal utvikles etter markedsprinsipper.

Prosjektene er opptatt av kompetanse i bruk, og i mindre grad av formell læring og forskning.

Kompetanseutviklings rolle i gjennomføring av reformer og politiske strategier er ikke betont.

4.3.2 Internasjonale trender om læreres kompetanseutvikling Europeiske prosjekter fra EU og OECD viser internasjonal tenkning om kompetanseutvikling

i skolen. Disse har konsekvenser for hvordan kompetanseutvikling forstås. Et mål i den norske EU-strategien var å ta del i den europeiske kunnskapsutvekslingen, for å fremme kvalitet og effektivitet nasjonalt (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2004b). I EUs og OECDs utredninger blir utdanning framstilt som investering for å bedre konkurranseevne og sosial utvikling, og de har en kompetansetilnærming i sitt arbeid. OECDs DeSeCo-prosjekt var utgangspunkt for arbeidet med å operasjonalisere kompetansebegrepet. I OECDs Program for International Student Assessment (PISA) startet de et arbeid med å måle elevers

kompetanse. Det har følger for hvordan elevers kompetanse blir forstått (Rychen, 2001). Det har også følger for hvordan skolers læreplaner, implementering og læreres kompetanse forstås i OECDs og EUs medlemsland (Gordon et al., 2009).

OECD og EU har vært opptatt av å standardisere krav til lærerkompetanse og å utvikle sammenhenger mellom grunnutdanningen, veiledning av nyutdannede og videre profesjonell utvikling (OECD, 2007a). Læreres læring, elevenes læring og forskning skulle ses i

sammenheng. ”There is growing interest in ways to build comulative knowledge across the profession, for example by strengthening connections between research and practice and encouraging schools to develop as learning organisations” (OECD, 2005a, s. 136) . EU-kommisjonen mente at lærerutdannelse burde ses som ”… en lang kontinuerlig prosces, som omfatter grunduddannelse af undervisere, indføring i jobbet og kontinuerlig faglig

videreudvikling gennom hele karrieren, omfattede formelle, uformelle og ikke-formelle læringsmuligheder” (Kommissionen for de europæiske fællesskaber, 2007, s. 13).

I OECD-rapporten Teachers Matter ble det ved hjelp av statistikk og pedagogisk forskning vist til at elever forlot skolen og at undervisningskvaliteten ikke var god nok. De fant i sin forskning positiv sammenheng mellom ”lærerkvaliteten” og elvenes læring, og de fant positiv sammenheng mellom læreres etterutdannelse og elevresultat (OECD, 2005b).

EU-kommisjonen så etterutdanning som et middel for å bedre testresultater, og skrev om etterutdanning ”… at uddannelse af lærere kunne udgøre et finansielt mindre krævende middel til at forbedre testresultater end mindre klasser eller flere undervisningstimer”

(Kommissionen for de europæiske fællesskaber, 2007, s. 3).

Ifølge rapporten Teachers Matter hadde de fleste landene meddelt at lærere manglet kunnskaper og ferdigheter for å møte skolenes behov. Læreres profesjonelle utvikling var knyttet til reformene, den var oppgaveorientert for å forberede til skolens nye funksjoner, den var skolebasert for å tilfredsstille skolens behov, og den var knyttet til at enkeltlærere tok etter- og videreutdanning. Videre ble det lagt større vekt på skolebasert utvikling og mindre vekt på en lærerinitiert utvikling (OECD, 2005b). Skolelederen ble beskrevet som en nøkkelfaktor i implementering av reformer, og for å utvikle læreres læring for å bedre elevenes læring. Det ble argumentert for å formalisere en skolelederutdanning med et bredt kunnskapstilfang både i denne rapporten og i OECD-prosjektet Improving School Leadership (OECD, 2005b, 2007b).

Kommisjonen viste til at skolens utfordringer var de samme i hele EU. Det gjorde det mulig å ha et felles syn på hvilke lærerkvalifikasjoner som var nødvendig. De skisserer en rekke sammenhengende tiltak for å standardisere lærerkompetansen: Lærere burde få ”deres relevante formelle og ikke-formell læring anerkent” gjennom hele karrieren. Lærere burde i

sin etterutdanning ha adgang til ”løbende faglig videreudvikling”, mulighet for” ytterligere kvalifikationer og til å deltage i undersøgelser og forskning på universitetsnivå” og delta i

”partnerskap” og ”innovationsnetværk” (Kommissionen for de europæiske fællesskaber, 2007, s. 14). De mente at lærerne måtte være i stand til å ta ansvar for egen læring ved å utvikle kunnskapen sin i et livslangt læringsperspektiv. De varslet større vekt på bruk av indikatorer, rapporter og forskning (vekt på evidens), og de ønsket bedre statlig koordinering av lærerkompetansen. De ønsket å formalisere etter- og videreutdanningen, og de ønsket å knytte den til skolens evne til forbedring og til pedagogisk forskning (Kommissionen for de europæiske fællesskaber, 2007). Det er en standardisering og en formalisering, og en kompleks tilnærming som legges til grunn for utvikling av lærerkompetansen.

4.3.3 Noen nasjonale aktører i arbeidet med kompetanseutvikling

Nasjonale institusjoner som Kommunesektorens Interesse- og Arbeidsgiverorganisasjon (KS), Utdanningsforbundet og universitets- og høgskolesektoren er sentrale aktører med forskjellige roller og forståelser av læreres kompetanseutvikling. KS legger strategier for styring, ledelse og kompetanseutvikling, og policydokumentet Stolt og Unik Arbeidsgiverstrategi mot 2020 (AGS) legges til grunn for deres satsing på ledelse og lederutvikling. Ledelse forstås som ledelse av medarbeidernes kompetanseutvikling gjennom demokratiske prosesser. Partnerskap og nettverksutvikling skal bidra til å mobilisere kompetanse og sørge for å videreutvikle den ved hjelp av praksisnær forskning og systemer for forbedring. Ledernes rolle i kommuner og fylkeskommuner som kunnskapsorganisasjoner er beskrevet som ”helhetlig og utfordrende”, og forutsatte ”den kompetente medarbeider” som ”kontinuerlig kan utvikle sin kompetanse”.

Helhetlig ledelse dreide seg om koordinering og samspill mellom politisk og administrativ ledelse, på tvers av organisasjonen, og med forståelse for mandat (Kommunesektorens

Interesse- og Arbeidsgiverorganisasjon, 2007, s. 16). For KS var personalpolitikk, og å betone forholdet mellom arbeidsgiver og medarbeider, et kjernebegrep på 80-tallet. I det nye

dokumentet er det imidlertid ledernes forhold til organisasjonens kompetanseutvikling som blir betont (Kommunesektorens Interesse- og Arbeidsgiverorganisasjon, 2007, s. 3).

Utdanningsforbundet redegjorde for sitt syn på læreres kompetanseutvikling i sine

kommentarer til St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen (Utdanningsforbundet, 2007).

Nasjonal styring og finansiering av skolen var viktig for Utdanningsforbundet. De stilte seg

positive til at læreplanene ga lærerne profesjonelt handlingsrom, samtidig som de mente det var krevende at innholdet i undervisningen skulle bestemmes lokalt. De var positive til at den enkelte skoles kvalitetsvurderingssystem inngikk som element i det nasjonale

kvalitetsvurderingssystemet. De var imidlertid bekymret for at tester kunne innsnevre

handlingsrommet (Utdanningsforbundet, 2008). Utdanningsforbundet mente at det var behov for et permanent system for kompetanseutvikling av lærerne. Lærerens faglige, didaktiske og pedagogiske kompetanse var avgjørende for elevenes læringsutbytte (Utdanningsforbundet, 2008, s. 4). De mente at staten måtte ha et hovedansvar for både etter- og videreutdanningen, og fullfinansiere nasjonale tiltak og delfinansiere lokale etter- og videreutdanningstiltak.

Utdanningsforbundet var beredt til å inngå i partnersamarbeidet om etter- og videreutdanning.

Utdannings- og forskningsdepartementet hadde initiert to forsknings- og utviklingsprogram som var rettet mot Kunnskapsløftet. Det var Program for skoleutvikling og Praksisrettet FoU for barnehage, grunnopplæring og lærerutdanning – PraksisFoU. De la føringer for hvordan kompetanse og kompetanseutvikling skulle utvikles gjennom samarbeid mellom skoleeier, skolene og forskjellige ”kompetansemiljøer”, og samtidig bidra til å bedre skolenes læringsmiljø (Utdanningsdirektoratet, 2006, s. 6). Programmene skulle bidra til utviklingskompetanse og kunnskap om Kunnskapsløftets endringer.

Bakgrunnen for Program for skoleutvikling var ønsket om å utvikle kunnskap om endringene i skolen og å bidra til faglig fornyelse. Forskning sa at fornyelsen ”… av fagene skjer

langsomt og skolen fremstår som lite attraktiv og fremtidsrettet sammenliknet med andre arenaer for læring og livsutfoldelse” (Utdanningsdirektoratet, 2006, s. 2). Disse utfordringene stilte krav til skolene som ”lærende organisasjoner”, bestående av medarbeidere med

”armslag”, ”tydelig ledelse” og med ”fokus på kjerneoppgavene” (Utdanningsdirektoratet, 2006, s. 4). Programmet skulle bidra til den utviklingsrettede kompetansen på områder som kompetanseutvikling, skoleutvikling, skolens rammer, roller, ledelse og bruk av

organisasjonsverktøy²⁰. I programmet skulle skoleutvikling med forbedring av pedagogisk praksis og elevenes læring ses i sammenheng med kompetanseutvikling.

20 En bedre verktøykasse med ståstedsanalyse, organisasjonsanalyse og veiledninger knyttet til aktiv bruk av Skoleporten skulle bidra til

PraksisFoU var et forskningsprogram. Programmet skulle stimulere til ”… ny kunnskap som bidrag til en lærende organisasjonskultur og kompetanseutvikling i grunnopplæring og lærerutdanning…” (Noregs forskningsråd, 2006, s. 4). Programmets mål var å tilføre lærerutdannere, skoleeiere og skoler ny forskningsbasert kunnskap, fremme FoU i lærerutdanningen og sørge for organisering av samarbeid mellom skoleeiere og lærerutdanningen. Et sentralt mål var å utvikle forskningsbasert kunnskap om

kompetanseutvikling i skole og lærerutdanning, bidra til fornyelser i lærerutdanningen, og læring om ”den lærende organisasjonen” (Noregs forskningsråd, 2006).

Materialet fra de kunnskapspolitiske prosjektene og organisasjonene i kapittel 4.3 viser forskjellige forståelser av hvordan kompetanseutvikling skal styres. Styringsintensjonene i de kunnskapspolitiske prosjektene viser at læring skal systematiseres, koordineres og

standardiseres. I Buerutvalgets innstilling var det den uformelle læringen i arbeidslivet som skulle systematiseres. Den skulle konverteres og standardiseres til realkompetanse for å kunne omsettes, spesielt for utdanningssystemet. Kompetanseberetningen og Mønsterbryterne setter søkelyset på åpne prosesser med et mangfold av læring, under merkelappen utvikling av

”lærende organisasjoner” på alle nivåer. Gjennom det skal kompetanse koordineres og systematiseres for å gagne nasjonen og organisasjonens resultat. De internasjonale trendene fra OECD og EU setter standardisering av læreres kompetanseutvikling på dagsorden.

Læreres kompetanseutvikling skal standardiseres ved hjelp av internasjonale sammenlikninger og koordineres nasjonalt. De ønsker å formalisere etter- og

videreutdanningen, og de ønsker å knytte den til skolens evne til forbedring ved bruk av pedagogisk forskning, indikatorer og ledelse. Både KS, Utdanningsforbundet og universitets- og høgskolesektoren er aktører i partnerskap, der det dreier seg om å koordinere

kompetanseutviklingsprosesser og å videreutvikle medarbeideres kompetanse med bakgrunn i forskning og systemer for forbedring. Mens KS betoner ledelse, betoner Utdanningsforbundet nasjonal styring og utvikling av læreres profesjonelle handlingsrom ved hjelp av faglig, didaktisk og pedagogisk kompetanse. Myndighetene legger vekt på at universitets- og høgskolesektoren skal bidra til skolens utviklingskompetanse. Forskningsprogrammet skal gi forskningsbasert kunnskap for utvikling av både skole og lærerutdanning, og utvikle

kunnskap om Kunnskapsløftets endringer.