Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen

(1)

Fafo-rapport 2012:52 ISBN 978-82-7422-944-0 ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20279 Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen

N-0608 Oslo www.fafo.no

Mona Bråten, Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen

Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen

Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen

M. Bråten, A. M. Ødegård og R. K. Andersen

I bygg og anlegg er det mange risikofylte arbeidsplasser, og selv om mye er gjort for å bedre situasjonen, er HMS-utfordringene fremdeles store.

Manglende sikkerhetstiltak, korte tidsfrister og stort arbeidspress er særlige utfordringer, i tillegg bidrar et høyt innslag av utenlandske arbeidstakere til at det oppstår språkproblemer og kulturforskjeller.

På denne bakgrunn stiller vi følgende spørsmål:

• Hvordan utvikler HMS-arbeidet seg i møtet mellom store og små bygg- og anleggsbedrifter? Tar de små etter og lærer HMS-arbeid av de store?

• Hva er de viktigste HMS-utfordringene i forbindelse med bruk av østeuropeisk arbeidskraft? Og hvordan har utviklingen fra 2006 til 2011 vært?

(2)

(3)

Mona Bråten, Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen

Samarbeid og HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen

Fafo-rapport 2012:52

(4)

ISBN 978-82-7422-944-0 (papirutgave) ISBN 978-82-7422-945-7 (nettutgave) ISSN 0801-6143

Omslagsfoto: Colourbox.com Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS

(5)

Innhold

Forord ... 5

1 Innledning ... 7

1.1 Bakgrunn ... 8

1.2 Metode ... 9

1.3 Rapportens oppbygging ... 13

2 HMS-regelverk og tiltak mot sosial dumping ... 15

2.1 HMS-regelverk ... 15

2.2 Handlingsplaner og tiltak mot sosial dumping ... 20

3 HMS i bygg- og anleggsbedrifter ... 25

3.1 Bedriftenes HMS-ressurser og -systemer ... 25

3.2 HMS-prosedyrer ... 30

3.3 Tilgang til garderobe og toalett ... 36

3.4 Kunnskap og holdninger hos arbeidsgiver ... 38

3.5 Regionale verneombud ... 41

3.6 Oppsummering ... 45

4 Samarbeid og HMS på bygge- og anleggsplasser ... 47

4.1 Byggherreforskriften ... 47

4.2 Koordinering og samarbeid ... 51

5 Læringseffekter mellom store og små bedrifter ... 61

5.1 Store hovedentreprenører og mindre underleverandører ... 61

5.2 «Oljesmitte» – læringseffekter fra oljeindustrien ... 68

6 Bruk av østeuropeisk arbeidskraft og konsekvenser for HMS .... 71

6.1 Omfang og bruk av østeuropeiske arbeidstakere ... 71

6.2 HMS-utfordringer ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft ... 76

6.3 HMS-tiltak ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft ... 84

(6)

6.4 Regionale verneombud sine erfaringer ... 89

7 Avsluttende drøfting ... 93

7.1 HMS-arbeid og læringseffekter ... 93

7.2 Fortsatt store HMS-konsekvenser ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft ... 100

Litteratur ... 103

(7)

Forord

I denne rapporten retter vi oppmerksomheten mot HMS-utfordringer i bygg- og anleggsnæringen, og hva som skjer i kontraktskjedene, der arbeidstakere fra ulike bedrifter og med ulik sikkerhetskultur jobber side om side. Regelverket stiller strenge krav om koordinering av HMS-systemer og samarbeid på arbeidsplassene. Men hvordan fungerer dette i praksis, i en bransje som blir stadig mer internasjonalisert? Disse problemstillingene danner utgangspunktet for denne rapporten.

Rapporten bygger videre på to tidligere Fafo-rapporter om utfordringer knyttet til systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter (Andersen, Bråten, Gjerstad

& Tharaldsen 2009) og HMS-utfordringer ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft i bygg- og anleggsnæringen (Ødegård, Aslesen, Bråten & Eldring 2007). Arbeidet med rapporten har vært finansiert av Fondet for regionale verneombud i bygg- og anlegg.

Fondsstyret opprettet en referansegruppe som har fulgt arbeidet underveis.

Referanse gruppen som har bestått av, Ørnulf Halmrast (Arbeidstilsynet), Jørgen Bjåland (Fellesforbundet), Egon Christensen (Norsk Arbeidsmandsforbund) og Roar Skjetne (Byggenæringens landsforening), takkes for gode innspill underveis i prosjektet.

Siri H. Holgersen (Fondet for regionale verneombud) har stått for den praktiske opp- følgingen av prosjektet, og takkes særlig for svært raske svar på alle våre henvendelser.

Takk til alle informanter, både bedriftsledere, tillitsvalgte, verneombud og regionale verneombud som velvillig har stilt opp og svart på våre spørsmål. Dere har bidratt til et rikholdig og robust datamateriale å bygge rapporten på.

Ved Fafo har Line Eldring kvalitetssikret rapporten, og bidratt med viktig kompe- tanse til spørsmålene omkring bruk av østeuropeiske arbeidstakere og tiltak mot sosial dumping i bygg- og anleggsnæringen. Takk til Line for innsiktsfulle og grundige kom- mentarer til et tidligere rapportutkast. Takk også til Fafos informasjonsavdeling som har ferdigstilt rapporten.

Selv om mange har bidratt underveis, er alle funn og konklusjoner som trekkes forfatternes ansvar, likeså alle feil og mangler ved rapporten.

Oslo, oktober 2012

Mona Bråten (prosjektleder), Anne Mette Ødegård og Rolf K. Andersen

(8)

(9)

1 Innledning

I bygg og anlegg finner vi mange risikofylte arbeidsplasser. Selv om det har vært gjort et omfattende arbeid for å bedre situasjonen, er det fremdeles store HMS-utfordringer i disse bransjene. Manglende sikkerhetstiltak, korte tidsfrister og stort arbeidspress er forhold som kan føre til dårlig planlegging og koordinering, og er særlige HMS- utfordringer i næringen. I tillegg har et høyt innslag av utenlandske arbeidstakere bidratt til at språkproblemer og kulturforskjeller har blitt et vesentlig problem på mange bygge- og anleggsplasser.

Virksomhetene er underlagt et omfattende regelverk på HMS-området, og tidligere studier viser at det kan være store forskjeller på hvordan reglene iverksettes og prakti- seres. Ikke minst er det ulikheter mellom store og små bedrifter. Dessuten har bruk av østeuropeisk arbeidskraft blitt betraktet som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg og anlegg de siste årene (Andersen, Bråten, Gjerstad & Tharaldsen 2009; Ødegård, Aslesen, Bråten & Eldring 2007).

Disse problemstillingene danner utgangspunktet for dette prosjektet. Hva skjer egentlig i kontraktskjedene, der arbeidstakere fra ulike bedrifter og med ulik sikkerhetskultur jobber side om side? Regelverket stiller strenge krav om koordinering av HMS- systemer og samarbeid på arbeidsplassene. Men hvordan fungerer dette i praksis, i en bransje som blir stadig mer internasjonalisert?

Utviklingen i næringen det siste tiåret er sammensatt. På den ene siden har det vært et stadig sterkere kostnadspress, kombinert med en økning i antall arbeidstakere fra nye EU-land. På den andre siden har det dannet seg et inntrykk av at HMS-arbeid har kommet høyere opp på agendaen. Om disse trekkene ved næringen henger sammen, er ikke mulig å fastslå. Men utviklingen leder oss til de to hovedspørsmålene i denne rapporten:

• Hvordan utvikler HMS-arbeidet seg i møtet mellom større og mindre bygg- og anleggsbedrifter? Er det slik at de små (og ofte uorganiserte bedriftene) tar etter og lærer HMS-arbeid av de store?

• Hva er de viktigste HMS-utfordringene i forbindelse med bruk av østeuropeisk arbeidskraft i bygg og anlegg? Og hvordan har utviklingen fra 2006 til 2011 vært?

Det finnes et godt etablert trepartssamarbeid om regelverksutvikling. Ordningene med regionale verneombud er også et eksempel på samarbeidet, hvor organisasjonene på

(10)

arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, i tillegg til Arbeidstilsynet som offentlig myndighet, er ansvarlige for driften av ordningen. De regionale verneombudenes erfaringer og rolle er en viktig del av dette prosjektet, både når det gjelder utviklingen i HMS-arbeidet og konsekvenser av bruk av østeuropeisk arbeidskraft.

Byggebransjen og anleggsbransjen omtales ofte under ett, og de har mange fellestrekk.

Det er likevel viktig å påpeke at det også finnes store forskjeller mellom disse bransjene.

Markedet i anleggsbransjen kan karakteriseres som jevnere enn i bygg, og arbeidet er derfor ikke så utsatt for økonomiske svingninger. I tillegg har anleggsprosjekter oftere en lengre tidshorisont enn byggeprosjekter (Berge & Sønsterudbråten 2011).

Anleggsbransjen er kjennetegnet av en håndfull store aktører som dominerer markedet, mens byggebransjen er kjennetegnet av mange små virksomheter. Det er dessuten mindre bruk av østeuropeisk arbeidskraft i anlegg enn i byggebransjen. Når det gjelder regulering av lønnsvilkår, så er bygg omfattet av en allmenngjort tariffavtale, mens anleggsbedrifter ikke er det.

1.1 Bakgrunn

Bygg- og anleggsnæringen hadde en stor vekst utover 2000-tallet. Fra 2000 til 2008 økte sysselsettingen fra knappe 140 000 til 185 000 registrerte ansatte i bransjen (An- dersen & Jordfald 2010). I tillegg kommer ansatte i utenlandske firma som i kortere eller lengre perioder arbeider i Norge. I kjølvannet av finanskrisa i 2008 ble det et kraftig fall i produksjonen i bygg og anlegg, men dette har i de siste årene tatt seg opp igjen – og var i 2.kvartal 2012 på høyde med toppnivået i 2008.¹

Aktørbildet i bygg- og anleggsnæringen er svært sammensatt. Det er store varia sjoner i størrelse og seriøsitet, både på oppdragsgiver- og oppdragstakersiden. I tillegg er det store variasjoner i arbeidskraftbehovet. Dette svinger i takt med konjunkturene, og bedriftene er avhengig av fleksibel tilgang på arbeidskraft. Bygge- og anleggs prosjektene er ofte kjennetegnet ved at det er mange ulike aktører som er inne for å utføre sine spesifiserte arbeidsoperasjoner. Innsatsen må koordineres i tid og rom, slik at det ikke oppstår farlige situasjoner, og slik at alle kan utføre sine arbeidsoppgaver på en effektiv måte. I byggherreforskriften er det krav om samordning av HMS-tiltakene på arbeidsplassene, og disse bestemmelsene anses som et godt virkemiddel for å sikre seriøsitet og et godt HMS-arbeid i bransjen.

På mange arbeidsplasser er det likevel slik at mangelfulle HMS-rutiner, korte tidsfrister og lange kontraktskjeder fører til dårlig planlegging og koordinering. Når

1 http://www.ssb.no/bygganlprod/

(11)

tidspresset er stort, bidrar det dessuten til at flere beslutninger flyttes ned «på gulvet».

Da blir bedriftene enda mer avhengig av at den enkelte arbeidstaker har god forståelse av og en positiv holdning til HMS-systemene og behovet for koordinering. Dette krever også en god kommunikasjon mellom arbeidstakerne. Sikkerhetskultur har blitt forsøkt undersøkt i en rekke virksomheter og bransjer med potensielt farlig produksjon, og er et godt etablert område innenfor organisasjonsforskning om oljeindustrien og aktiviteter som skjer offshore (Bjørnskau & Longva 2009; Andersen et al. 2009). Begrepet har i mindre grad blitt brukt innenfor den landbaserte bygg- og anleggsnæringen. I denne rapporten bruker vi begrepet sikkerhetskultur for å vurdere ulike sider ved HMS- arbeidet i både små og store bedrifter i bygg- og anleggsbransjen.

Det europeiske arbeidsmiljøorganet (eu-osha) viser til at byggebransjen er blant de dårligste hva angår helse og sikkerhet på arbeidsplassene. Ansatte i byggebransjen er i større grad enn andre utsatt for biologiske, kjemiske og ergonomiske risikofaktorer, så vel som utfordringer knyttet til støy og temperatur. På europeisk nivå svarer om lag 45 prosent av de ansatte at arbeidet har negativ innvirkning på deres helse.² Statistikk fra Arbeidstilsynet viser at bygg- og anleggsbransjen ligger blant «tre på topp» når det gjelder yrkesskader og dødsfall på norske arbeidsplasser.

Etter EU-utvidelsene i 2004 og 2007 har bygg- og anleggsnæringen fått mange arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene i Sentral- og Øst-Europa.³ Det gjelder både enkelte arbeidstakere som ansettes i norske bedrifter, og ansatte hos utenlandske underentreprenører, som er på midlertidig oppdrag i Norge. Bakgrunnen er at Norge gjennom EØS-avtalen er knyttet til EUs indre marked, med fri flyt av varer, tjenester, arbeid og kapital. Manglende opplæring, språkproblemer og kulturforskjeller har vist seg å være gjentakende problemområder i forbindelse med arbeids- og bedriftsvandrin- gene i et utvidet EØS-område. HMS-forhold har en framtredende plass i regjeringens forståelse av begrepet «sosial dumping».

1.2 Metode

Rapporten bygger på flere datakilder, og både kvalitative og kvantitative metoder er brukt.

2 http://osha.europa.eu

3 Estland, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn kom med i EU i 2004, mens Romania og Bulgaria ble EU-medlemmer i 2007.

(12)

Spørreundersøkelse blant ledere i bygg og anlegg

I dette prosjektet har vi gjennomført en spørreundersøkelse blant bedrifter i bygg- og anleggsnæringen. Målgruppen har vært daglig leder/øverste leder, men i de største bedriftene med egen HR/personalavdeling, har det vært åpnet for at HR- eller perso- nalsjef har svart på spørsmålene. Undersøkelsen ble gjennomført i perioden november 2010 til februar 2011. I desember ble det i hovedsak kun gjort intervjuer som var avtalt ved tidligere kontakt, siden dette er en særlig travel periode for næringen.

Siden vi i dette prosjektet har vært spesielt opptatt av læringseffekter mellom store og små bedrifter, har vi ikke, slik det ofte blir gjort, satt en nedre grense for antall ansatte i bedriftene. Kravet var at det skulle være registrert minimum én ansatt i bedriftene.

Bedrifter uten ansatte er dermed ikke med. Utvalget er trukket fra Lindorfs register over norske virksomheter, som er basert på Brønnøysundregistrene. Intervjuene er gjennomført av Norstat på telefon.

Siden vi vet at det særlig i byggebransjen er mange små bedrifter, har vi gjort en grov kvotering med utgangspunkt i følgende inndeling av ansatte: 1–4, 5–9 og ti eller flere. Målsetningen var 2000 intervjuer proporsjonalt til populasjonen innenfor disse ansattintervallene. Det skulle gitt en undersøkelse med cirka 58 prosent bedrifter i kategorien 1–4 ansatte, 20 prosent bedrifter med 5–9 ansatte og 23 prosent med ti eller flere ansatte. Fra tidligere undersøkelser vet vi at det er vanskelig å få intervjuer i de aller minste bedriftene (se for eksempel Andersen et al. 2009). Dette handler ofte om at lederne som regel også deltar i produksjonen. Når de blir oppringt mens de er ute i en arbeidsprosess, oppleves det som vanskelig å delta i en spørreundersøkelse.

Under arbeidet med telefonintervjuing ble det klart at det ville bli vanskelig å oppnå tilstrekkelig antall intervjuer i de aller minste bedriftene (1–4 ansatte). Vi valgte derfor å stoppe etter at totalt 1842 bedrifter var intervjuet. Bedriftene som ikke hadde sagt eksplisitt at de ikke ønsket å delta, var da oppringt så mange ganger (maks 10) at det ikke ble ansett som hensiktsmessig å fortsette. Vi kommer tilbake til hvordan dette påvirker datamaterialet.

Totalt ble 8862 bedrifter forsøkt kontaktet på telefon. Av disse var det 1062 som enten definerte seg selv som utenfor målgruppen (bedrift nedlagt, drev med andre ting etc.), eller det registrerte telefonnummeret var ikke lenger i bruk. 5958 ønsket av ulike grunner ikke å delta i undersøkelsen. Av det totale antallet bedrifter gir det en svarprosent på 21. Ser vi svarprosenten kun ut fra de som aktivt har nektet å delta, er den på 24 prosent. Dette er noe lavere enn det som er vanlig i bedriftsundersøkelser, og det skyldes i hovedsak at det i denne undersøkelsen var et stort antall små bedrifter.

Hva betyr så dette for eventuelle skjevheter i datamaterialet? Som vist over, ble det gjort noe færre intervjuer blant de aller minste bedriftene (1–4 ansatte) enn det som var siktemålet, og vi har dermed allerede der en kjent skjevhet med hensyn til antall ansatte.

I tabell 1.1 vises den totale skjevheten i materialet ut fra fordelingen i populasjonen

(13)

slik den så ut i 2011, i henhold til tall fra Statistisk sentralbyrå.⁴ Som vist over, var kvoteringen som ble foretatt ganske grov. For bedrifter med ti eller flere ansatte var det kun satt en overordnet kvote, og fordelingen innenfor denne var tilfeldig. I tabell 1.1 er det derfor gjort en sammenlikning av utvalget i undersøkelsen og populasjonen med en mer fininndelt ansattvariabel.

Tabell 1.1 Antall ansatte i bygg og anlegg i populasjonen (SSB) og i utvalget. Prosent.

Populasjon (SSB) Utvalg

1-4 ansatte 58 40

5-9 ansatte 20 23

10-19 ansatte 13 20

20-49 ansatte 7 11

50 eller flere ansatte 2 5

Totalt (%) 100 100

Totalt (N ) 21009 1842

Som vi ser av tabell 1.1, har vi som forventet en underrepresentasjon av de aller minste bedriftene (40 prosent) sammenliknet med populasjonen (58 prosent). For de nest minste (5–9 ansatte) er skjevheten marginal. For de øvrige kategoriene er det en viss overrepresentasjon i undersøkelsen sammenliknet med populasjonen.

Hva kan vi så lese ut av dette? Det er grunn til å anta at vi i en undersøkelse om HMS i begrenset grad fanger opp bedrifter med lite aktivt HMS-arbeid, eller med lav interesse for HMS. Disse vil etter all sannsynlighet ha større vegring mot å delta i denne typen undersøkelse. Vi vet også fra tidligere undersøkelser at jo mindre bedriftene er, desto større er sannsynligheten for at HMS-systemer og -aktiviteter er mangelfulle (se f.eks. Bråten et al. 2008; Andersen et al. 2009). Med en skjevhet når det gjelder de aller minste og mest sannsynlig en viss overrepresentasjon av bedrifter med en viss interesse for HMS, kan vi anta at analysene viser en noe bedre HMS-tilstand enn det som faktisk er tilfellet. Hvor mye bedre, er det ikke mulig å si noe sikkert om. Vi har på grunn av skjevheten når det gjelder antall ansatte valgt å vekte totaltallene som presenteres i rapporten, men det må likevel tas høyde for at disse tallene viser en situasjon som er noe bedre enn den faktisk er.

Et viktig tema i rapporten er forskjellene mellom små, store og mellomstore bedrifter. Vi har grunn til å anta at det blant de minste bedriftene i denne i spørreundersø- kelsen er en noe sterkere overrepresentasjon av de som faktisk har HMS i fokus enn de som ikke har det. Denne skjevheten er trolig større for de minste bedriftene enn for de som er større. Det betyr at vi i mindre grad står i fare for å overestimere forskjeller

4 Se http://statbank.ssb.no/statistikkbanken/

(14)

mellom de aller minste og de store bedriftene. Det vil si at de forskjellene vi finner på HMS-området mellom de aller minste og de store, trolig er reelle, eller at forskjellene til og med er større enn dem vi finner. Sagt på en annen måte: Det er mindre sannsynlig at forskjellene blir overvurdert.

Resultatene i figurene og tabellene presenteres i hovedsak etter antall ansatte og med totaltall. Antall ansatte har følgende inndeling 1–5 ansatte, 6–24 ansatte, 25–44 ansatte, 45 ansatte eller flere. Den nedre grensen for de store bedriftene er med andre ord satt på 45 ansatte. Denne grensen er satt pragmatisk, for at det skal bli nok bedrifter totalt i denne kategorien. I analysene vil vi også se på om det er forskjeller mellom ulike bakgrunnskjennetegn; om bedriften er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, om den har tariffavtale,⁵ om bedriftens hovedvirksomhet er innenfor bygg, innenfor anlegg eller om den er noenlunde likt fordelt mellom bygg og anlegg, og om leder har gjennomgått HMS-opplæring. Alle forskjeller som kommenteres i rapporten, er statistisk signifikante med en sikkerhet på 95 prosent.

Kvalitative intervjuer

Det er gjennomført kvalitative intervjuer med flere aktører tilknyttet bygg- og anleggs- næringen.

Regionale verneombud

Vi ønsket informasjon om hvilke erfaringer de regionale verneombudene har når det gjelder spørsmålene om læringseffekt i HMS-arbeidet og bruk av østeuropeisk arbeidskraft, og vi fikk anledning til å diskutere dette i to heldagsseminarer. Det ble arrangert ett seminar for de regionale verneombudene innenfor Fellesforbundet (bygg), og ett for de regionale verneombudene innenfor Norsk Arbeidsmandsforbund (anlegg). Det ga oss muligheten til å diskutere spørsmålene i grupper, og hvor likheter og forskjeller i erfaringer fra ulike deler av landet ble viktig. Vi hadde på forhånd formulert spørsmål, som diskusjonene kom til å dreie seg omkring. I tillegg ble de regionale verneombudene mot slutten av seminaret bedt om å fylle ut et enkelt spørreskjema om erfaringer med østeuropeisk arbeidskraft. Resultatene fra dette enkle spørreskjemaet er presentert i kapittel 6.

Case-bedrifter

Vi har intervjuet HMS-ansvarlige, verneombud og tillitsvalgte i totalt sju bedrifter, som vi har kalt case-bedrifter. To av bedriftene drev bare innenfor anlegg, tre drev hoved sakelig innenfor bygg, mens to var store landsomfattende konserner som drev

5 Vi har også spurt om det er tillitsvalgte i bedriften, men siden dette er sterkt korrelert med om det er tariffavtale eller ikke, har vi valgt å se om det er forskjeller mellom dem med og dem uten tariffavtale. 83 prosent av de bedriftene som oppgir at de er omfattet av en tariffavtale, har også tillitsvalgte.

(15)

både innenfor bygg og anlegg. I de to landsomfattende konsernene har vi konsentrert oss mest om entreprenør- og byggeaktivitetene, fordi dette var hovedområdene. En av bedriftene ble også intervjuet i forbindelse med et tidligere prosjekt (Andersen et al.

2009). Her ble det gjort oppfølgingsintervjuer, hvor vi særlig la vekt på å få fram eventuelle endringer når det gjelder HMS-arbeidet og erfaringer med bruk av østeuropeisk arbeidskraft fra 2009 til 2012. Totalt har vi gjennomført intervjuer med 18 personer tilknyttet de sju case-bedriftene. Intervjuene ble gjennomført etter et halvstandardisert opplegg, hvor vi hadde formulert spørsmål på forhånd, men hvor det var gode muligheter til å følge opp og utdype ulike tema underveis.

Bedriftenes størrelse har vært sentralt for å belyse problemstillingene i dette prosjektet. Vi ønsket derfor å gjøre intervjuer i små bedrifter i tillegg til de store. Til tross for gjentatte forsøk på å rekruttere noen små case-bedrifter, blant annet gjennom arbeidsgiverforeningen, har vi dessverre ikke lyktes i å få med noen av de aller minste bedriftene i det kvalitative materialet. Den ene anleggsbedriften har 23 ansatte og er den minste blant våre case-bedrifter, mens de øvrige har fra 200 ansatte og oppover. Flere av case-bedriftene er imidlertid organisert på en slik måte at distriktsavdelingene kan være relativt små enheter med stor grad av autonomi når det gjelder gjennomføringen av lokale prosjekter. Lokalt kan man derfor stå overfor noen av de samme utfordringene som mindre bedrifter møter i sin hverdag, men en vesentlig forskjell er likevel at disse distriktsavdelingene er omfattet av bedriftens overordnede HMS-systemer og arbeidsbetingelser.

Andre informanter

I tillegg har vi gjennomført både formelle intervjuer og mer uformelle samtaler med representanter for organisasjonene, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Disse inter vjuene har først og fremst gitt nyttig bakgrunnsinformasjon og vært viktige innspill til spørsmålene i den kvantitative spørreundersøkelsen og til intervjuene i case-bedriftene.

Fafo har i den senere tid gjennomført en rekke prosjekter hvor problemstillingene har vært tilgrensende og til dels overlappende med de som belyses i dette prosjektet. I forbindelse med disse andre prosjektene er det samlet inn både kvalitative og kvantitative data som vi har dratt veksler på og har hatt stor nytte av også i dette prosjektet.

1.3 Rapportens oppbygging

Denne rapporten inneholder sju kapitler. I kapittel 2 gir vi en presentasjon av sentrale deler av HMS-regelverket og tiltak mot sosial dumping. Vi tar utgangspunkt i arbeids- miljølovens bestemmelser om systematisk HMS-arbeid, samt handlingsplaner og tiltak

(16)

mot sosial dumping som er særlig rettet mot østeuropeiske arbeidstakere på norske bygge- og anleggsplasser. Presentasjonen gir et viktig bakteppe og forklarer ord og uttrykk som brukes i de neste kapitlene.

I kapittel 3 kartlegger vi status for HMS-arbeidet i norske bygg- og anleggsbedrifter.

Vi ser blant annet nærmere på hva bedriftene har av HMS-ressurser, systemer og aktiviteter, og i hvilken grad arbeidsgiverne har oppfylt kravet om å gjennomgå HMS- opplæring. I kapitlet presenterer vi også noen av de inntrykkene og erfaringene regionale verneombud har når det gjelder HMS-arbeidet i små og mellomstore bedrifter, samt hvilke bedrifter som har hatt besøk av regionalt verneombud i løpet av det siste året.

I kapittel 4 tar vi for oss spørsmålet om hvordan kravene om koordinering og samarbeid om HMS fungerer i praksis på bygge- og anleggsplasser. Vi ser på bedriftenes kjennskap til og forståelse av byggherreforskriften. Vi ser også på praksis når det gjelder ulike HMS-krav i byggherreforskriften, og om det er forskjeller mellom store og små bedrifter.

I kapittel 5 går vi nærmere inn på spørsmålet om hvorvidt det finnes en læringseffekt mellom små og store bedrifter på HMS-området. Gjennom analyser av det kvantitative materialet undersøker vi om det er slik at de mindre bedriftene lærer av de store hoved entreprenørene når de opererer som underleverandører for disse. Analysene tyder på at det er tilfellet, noe som også støttes gjennom det kvalitative intervjumaterialet.

Tema for kapittel 6 er bruk av østeuropeisk arbeidskraft og konsekvenser for HMS.

Kapitlet bygger på flere undersøkelser Fafo har gjort omkring bruk av østeuropeisk arbeidskraft. Ifølge en undersøkelse Fafo gjennomførte i 2006, så ble denne gruppen betraktet som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg og anlegg. Formålet med dette kapitlet er å se på utviklingen i perioden 2006–2011, med henblikk på HMS- konsekvenser av arbeidsinnvandringen.

Kapittel 7 er avslutningskapitlet. Her samler vi trådene og diskuterer funnene i forhold til de to hovedspørsmålene som ble reist innledningsvis i rapporten. Vi peker også på noen utfordringer når det gjelder HMS-regelverket og de små bedriftene innenfor bygg- og anleggsnæringen.

(17)

2 HMS-regelverk og tiltak mot sosial dumping

Helse-, miljø- og sikkerhetsregler er nedfelt i arbeidsmiljøloven og forskrifter til denne.

HMS-regelverket gjelder for alle som utfører arbeid i Norge. Arbeidsgiver har ansvaret for at HMS-regelverket følges, mens arbeidstakerne har plikt til å medvirke ved utfor- ming, gjennomføring og oppfølging av HMS-arbeidet.

HMS-reguleringer har et felles utgangspunkt på europeisk nivå, gjennom EUs minimumsbestemmelser om arbeidsmiljø. Det norske regelverket skiller seg ikke vesentlig fra EUs bestemmelser på området. Men det er forskjell på noen områder;

blant annet har Norge krav om at øverste leder skal gjennomgå HMS-opplæring og egen forskrift om vernearbeid og arbeidsmiljøutvalg. Dessuten har Norge et strengere krav om systematisk HMS-arbeid i bedriftene (Ødegård et al. 2007). Det stilles krav om at virksomhetene har sitt eget HMS-system, i tillegg skal byggherren sørge for at bygge- og anleggsplassen har sin egen plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA- plan). Det er krav om at disse systemene integreres på systemnivå, og det er krav om koordinering på bygge- og anleggsplassen. Vår oppmerksomhet er rettet mot hva som i praksis skjer når det gjelder HMS-arbeidet, og om det er noen læringseffekt mellom små og store bedrifter som jobber sammen i bygge- og anleggsprosjekter.

I dette kapitlet gir vi en kort presentasjon av HMS-regelverket og tiltak mot sosial dumping. Vi tar utgangspunkt i arbeidsmiljølovens bestemmelser om systematisk HMS-arbeid, samt handlingsplaner og tiltak mot sosial dumping som er særlig rettet mot østeuropeiske arbeidstakere på norske bygge- og anleggsplasser. Presentasjonen gir et viktig bakteppe og forklarer ord og uttrykk som brukes i de neste kapitlene.

2.1 HMS-regelverk

Arbeidsmiljøloven – formål

Kravene til at arbeidsgiver skal sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø og arbeide systematisk med helse, miljø og sikkerhet (HMS) i virksomhetene, er gitt i lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven, aml.), og i ulike forskrifter til denne.

I arbeidsmiljøloven § 1 heter det at formålet blant annet er:

(18)

«å sikre et arbeidsmiljø som gir grunnlag for en helsefremmende og meningsfylt arbeidssituasjon, som gir full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og med en velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet».

Arbeidsgiver skal sørge for at egen virksomhet er innrettet og egne arbeidstakeres arbeid er ordnet og blir utført på en slik måte at også andre enn egne arbeidstakere er sikret et fullt forsvarlig arbeidsmiljø (§ 2-2a). Primæransvaret for arbeidsmiljøet ligger hos den arbeidsgiveren som en arbeidstaker er ansatt hos. Arbeidstakeren er på sin side pliktig til å medvirke ved gjennomføring av de tiltakene arbeidsgiveren setter i verk, samt å delta i det organiserte vernearbeidet (§ 2-3). For bygg- og anleggsnæringen finnes en hel mengde forskrifter for ulike typer arbeid. Her gir vi en kort presentasjon av de mest sentrale reglene.

Krav om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid – internkontrollforskriften

Alle norske virksomheter er pålagt å arbeide systematisk med HMS. I 1992 kom forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften), senere erstattet med ny forskrift i 1997. Sentrale deler av forskriften ble løftet inn i lovteksten i 2005.

Formålet med internkontroll er å fremme systematisk arbeid med helse, miljø og sikkerhet slik at kravene fastsatt i og i medhold av aktuelle lover overholdes (NOU 2004: 5). Arbeidsmiljøloven § 3-1 omfatter kravene til systematisk HMS-arbeid i virksomhetene og lyder slik:

«(1) For å sikre at hensynet til arbeidstakers helse, miljø og sikkerhet blir ivaretatt, skal arbeidsgiver sørge for at det utføres systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid på alle plan i virksomheten. Dette skal gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgte.

(2) Systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid innebærer at arbeidsgiver skal:

a) fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet,

b) ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er fordelt, c) kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risikoforholdene i virksomheten, utarbeide planer og iverksette tiltak for å redusere risikoen, d) under planlegging og gjennomføring av endringer i virksomheten vurdere om arbeidsmiljøet vil være i samsvar med lovens krav, og iverksette de nødvendige tiltak,

(19)

e) iverksette rutiner og avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av denne lov,

f ) sørge for systematisk arbeid med forebygging og oppfølging av sykefravær, g) sørge for løpende kontroll med arbeidsmiljøet og arbeidstakernes helse når risikoforholdene i virksomheten tilser det, jf. bokstav c,

h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet for å sikre at det fungerer som forutsatt.»

Internkontrollforskriften stiller krav om at det systematiske HMS-arbeidet (intern- kontrollen) skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Virksomhetene må altså selv vurdere hvilken risiko driften medfører, og de har plikt til å ha løpende oversikt over eventuelle endringer over tid. Kravet til kartlegging, risikoanalyse og forebyg- gende tiltak øker med graden av risiko. Det er også et lovkrav om at arbeidsgiver skal gjennomgå opplæring i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (§ 3-5).

På arbeidsplasser med flere arbeidsgivere skal det avtales skriftlig hvem som har ansvar for samordning av verne- og miljøarbeidet.

Arbeidsmiljøutvalg

I virksomheter hvor det jevnlig sysselsettes minst 50 arbeidstakere, skal det være arbeids- miljøutvalg (AMU), der arbeidsgiveren, arbeidstakerne og verne- og helsepersonalet er representert (aml. kapittel 7). Når det er mellom 20 og 50 ansatte, kan én av partene kreve AMU, mens Arbeidstilsynet kan pålegge at det opprettes AMU. AMU er et parts- sammensatt utvalg hvor arbeidsgiver og arbeidstaker skal ha like mange representanter, og hvor ledelsen skal gå på omgang. Verne- og helsepersonalet har ikke stemmerett.

Intensjonen med AMU er at det skal virke for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, av både fysisk og psykisk art. AMU skal blant annet ha en aktiv rolle i etablering og vedlikehold av virksomhetens systematiske HMS-arbeid (jf . aml. § 7-2 (2) e).

Verneombud

Virksomhetene har plikt til å velge verneombud (aml. kapittel 6). I virksomheter med færre enn ti arbeidstakere, kan partene ha skriftlig avtale om en annen ordning, herunder at det ikke skal være verneombud ved virksomheten. Verneombudet er arbeidstakernes representant i HMS-spørsmål og skal ivareta deres interesser i saker som angår arbeidsmiljøet. Verneombudet har rett til å stanse farlig arbeid dersom han eller hun mener det er umiddelbar fare for arbeidstakernes liv eller helse. Arbeidet

(20)

kan stanses inntil Arbeidstilsynet har tatt stilling til om det kan fortsette. Den enkelte arbeidsgiver skal sørge for at verneombudene får nødvendig opplæring.

Tillitsvalgte/fagforeninger

Arbeidsmiljøloven har bestemmelser om at det systematiske HMS-arbeidet skal gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres tillitsvalgte (aml. § 3-1 (1)). Arbeidsmiljøloven gir dessuten tillitsvalgte mange andre oppgaver som ikke er direkte knyttet til HMS, som for eksempel spørsmål knyttet til arbeidstid, oppsigelser, større omorganiseringer, endringer, virksomhetsoverdragelser osv. Dette er også forhold som kan ha betydning for arbeidsmiljøet. I store virksomheter er det vanlig at tillitsvalgte er medlem av AMU.

Regionale verneombud

Ordningen med regionale verneombud for bygg- og anleggsvirksomhet, herunder enkeltpersonforetak, ble etablert i 1981. Bakgrunnen var de spesielle forholdene i bygg og anlegg. For byggevirksomhet oppnevnes de regionale verneombudene av Felles- forbundet og for anleggsvirksomhet av Norsk Arbeidsmandsforbund. De regionale verneombudene skal arbeide overfor de arbeidsplassene som ikke har valgt verneombud eller opprettet arbeidsmiljøutvalg i samsvar med arbeidsmiljølovens regler. De har samme myndighet som verneombudene (kan stanse arbeid ved fare for liv og helse) og har rett til de samme opplysninger fra bedriftene som ordinært valgte verneombud har.

Ordningen er regulert gjennom en egen forskrift til arbeidsmiljøloven og finansieres ved at arbeidsgiverne betaler en fastsatt avgift til Fondet for regionale verneombud.

Regionale verneombud skal ha minst tre års erfaring fra arbeid innenfor en av de fag- grupper de skal virke for. De skal også ha minst tre års erfaring som tillitsvalgt, herav minst to år som verneombud.

Byggherreforskriften

Bygg- og anleggsbedrifter omfattes også av «forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmil- jø på bygge- og anleggsplasser» (byggherreforskriften). Byggherreforskriften fastsetter pliktene som byggherren har gjennom hele bygge- eller anleggsprosessen for å sikre at sikkerhet, helse og arbeidsmiljø blir ivaretatt. Byggherren er den som rent faktisk får utført et bygge- eller anleggsarbeid, og som dermed er oppdragsgiver for prosjektering og utførelse. Forskriften gjelder for enhver arbeidsplass hvor det blir utført midlertidig eller skiftende bygge- eller anleggsarbeid.

I 2010 ble det innført en ny byggherreforskrift. Formålet med den nye forskriften var å oppnå en forbedret organisering og styring av HMS-arbeidet. Samtidig ble rollene og pliktene til de ulike aktørene klargjort. I den nye forskriften har også andre aktører

(21)

fått plikter, som eksempelvis arkitekter, rådgivende ingeniører og sikkerhets-, helse- og arbeidsmiljøkoordinator (SHA-koordinator).

Byggherren har ansvaret og skal sørge for at sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser blir ivaretatt. Byggherren har plikt til å sørge for at dette skjer gjennom planlegging av prosjektet, samt organisering og oppfølgning av arbeidet i gjennomføringsfasen. Byggherren skal også stille krav om at virksomhetene på bygge- og anleggsplassen driver et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i tråd med bestemmelsene i internkontrollforskriften.

SHA-planer

Før oppstart er byggherren pliktig til å lage en skriftlig plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø (SHA-plan) på arbeidsplassen. Denne planen skal beskrive hvordan risikoforholdene i prosjektet skal håndteres. SHA-planen skal være lett tilgjengelig og gjøres kjent for alle på arbeidsplassen. En SHA-plan er en unik sikkerhets-, helse- og arbeidsmiljøplan for et spesifikt bygge- eller anleggsprosjekt. Planen kan aldri kopieres og anvendes i ande prosjekter. Dette fordi det alltid vil være ulike forhold ved en bygge- og anleggsplass, som må ses i sammenheng.

SHA-planen baseres på krav i byggherreforskriften (§ 7 og § 8), og skal inneholde:

• Beskrivelse av bygge- og anleggsplassens organisering, rolle- og ansvarsfordeling.

• Framdriftsplan for anlegget, og når de ulike arbeidsoperasjoner skal finne sted.

• Beskrivelser av de spesifikke tiltakene for arbeid som kan innebære fare for liv og helse.

• Rutiner for avviksbehandling.

Det er byggherrens ansvar å følge opp SHA-planen og arbeidet med å gjennomføre de tiltakene som er nedfelt i den. Arbeidet skal koordineres dersom det er flere virksomheter på bygge- eller anleggsplassen samtidig eller etter hverandre. I slike tilfeller skal det utpekes en koordinator. Som et ledd i koordineringen skal det føres oversiktslister over alle som utfører arbeid på bygge- eller anleggsplassen. Oversiktslisten skal opp- dateres og kontrolleres daglig.

Arbeidsgiver (entreprenør/hovedbedrift/utførende virksomhet) har plikt til å innarbeide relevante deler av SHA-planen i virksomhetens internkontrollsystem, å følge planen for SHA, å vurdere risikoforhold angitt i SHA-planen, å melde avvik fra SHA-planen til byggherren, samt å informere verneombudet og arbeidstakerne om planen for SHA før oppstart av arbeidet. Dette skal skje på en forståelig måte, med informasjon om alle tiltak som skal gjennomføres.

(22)

HMS-systemet i den enkelte virksomhet

Med HMS-systemet forstår vi virksomhetens systemer og rutiner for å imøtekomme kravene til et systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i internkontrollforskriften.

HMS-systemet til en virksomhet skal være spesielt tilpasset de oppgaver og tjenester denne virksomheten utfører. Alle forhold som angår helse, miljø og sikkerhet for virksomheten skal omfattes av HMS-systemet. Det vil si at en bedrift som er inne på en bygge- og anleggsplass, skal ta opp de deler av SHA-planen som er relevant for det arbeidet som skal utføres, i sitt interne HMS-system.

2.2 Handlingsplaner og tiltak mot sosial dumping

Tilstrømmingen av østeuropeisk arbeidskraft i årene etter 2004 har ført til en stor debatt om hvordan arbeids- og tjenesteinnvandringen påvirker det norske arbeidsmarkedet. Ikke minst om arbeidsinnvandringen fører til press på norske lønninger og HMS-standarder. Regjeringen har satt i verk to handlingsplaner for å motvirke at sosial dumping brer om seg og blir et vedvarende problem i norsk arbeidsliv. Disse planene ble presentert i henholdsvis 2006 og 2008, og de har inneholdt nye reguleringer og tiltak, samt forslag om en styrking av Arbeidstilsynet.

Sosial dumping er ikke et entydig begrep og blir derfor definert og oppfattet forskjellig i ulike miljøer. Regjeringens definisjon på sosial dumping var i denne sam- menhengen:

« … brudd på helse-, miljø- og sikkerhetsregler, herunder regler om arbeidstid og krav til bostandard og når de tilbys lønn og andre ytelser som er uakseptabelt lave sammenliknet med hva norske arbeidstakere normalt tjener, eller som ikke er i tråd med gjeldende allmenngjøringsforskrifter.»^�

Viktige elementer i handlingsplanene var styrking av Arbeidstilsynet, krav om identitetskort for alle arbeidstakere på bygge- og anleggsplasser, et nytt register over bemannings- bedrifter, innføring av solidaransvar i de allmenngjorte områdene og visse endringer i lov om allmenngjøring av tariffavtaler. Arbeidet mot sosial dumping var i de første årene i hovedsak rettet mot bygg og industri. Fra og med 2010 ble også områdene jordbruk, renhold, hotell og restaurant og transport prioriterte områder for Arbeids- tilsynets innsats mot sosial dumping. Tilsynsmyndighetene har fått økt myndighet, blant annet tilsyn med lønn i allmenngjorte områder. I tillegg er det gitt anledning til å bruke ordinære sanksjonsmuligheter (pålegg, stans av arbeidet og tvangsmulkt) i forbindelse med brudd på allmenngjøringsloven og utlendingsloven.

(23)

Overgangsregler og registrering

Ved EU-utvidelsen i mai 2004, ble det iverksatt såkalte overgangsordninger for indi- viduelle arbeidstakere fra åtte av de ti nye medlemslandene.⁶ I fem år, fram til 2009, var det krav om dokumentert «norsk» lønn og heltidsarbeid for å få arbeidstillatelse.

Det vil si at lønns- og arbeidsvilkårene ikke måtte være dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.

For arbeidstakere fra Romania og Bulgaria gjaldt krav om arbeidstillatelse fram til forsommeren 2012. Disse to landene kom med i EU i 2007. Overgangsreglene er nå erstattet med krav til registrering. EØS-borgere som ønsker å oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder, skal registrere seg hos politiet (gjelder ikke nordiske borgere).

De må ha gyldig identitetskort eller pass og kunne dokumentere at de oppfyller et oppholdsgrunnlag⁷ for å få et registreringsbevis.

Bestemmelser for utsendte/utstasjonerte arbeidstakere

Overgangsreglene omfattet ikke den frie tjenesteflyten. En utenlandsk entreprenør som får oppdrag i Norge og som tar med seg sine arbeidstakere for å utføre dette oppdraget (utsendt/utstasjonert arbeidskraft), har vært omfattet av egne bestemmelser.

For utsendte/utstasjonerte arbeidstakere gjelder EUs utstasjoneringsdirektiv, som er tatt inn i arbeidsmiljøloven (§ 1-7) og tilhørende «forskrift om utsendte arbeidstakere».⁸ Det grunnleggende prinsippet i dette direktivet er at visse lønns- og arbeidsvilkår som er gjeldende i vertslandet, også skal gjelde for de som er utstasjonert der fra andre medlemsland (vertslandsprinsippet).

Alle oppdrag som utføres av utenlandske firmaer og antallet arbeidstakere i Norge, skal meldes til Sentralskattekontoret for utenlandssaker (SFU). Formålet er å få en oversikt over utenlandske oppdrags- og arbeidstakere her i landet. Oppdragsgiver skal gi opplysningene, og fristen for å rapportere, både om oppdrag og arbeidstakere, er seinest 14 dager etter at arbeidet har begynt.

Allmenngjøring av tariffavtaler

Lov om allmenngjøring ble vedtatt i forbindelse med EØS-avtalen i 1993 og har som formål å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, samt å hindre konkurransevridning til ulempe for det

6 Estland, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn.

7 Ifølge UDI skal EØS-borgere som skal oppholde seg i Norge i over tre måneder og som tilhører en av disse 6 kategoriene, registrere seg: arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, tjenesteyter, student, har tilstrekkelig med egne midler, er familiemedlem til en EØS-borger som bor i Norge og er EØS-borger selv.

8 FOR-2005-12-16-1566.

(24)

norske arbeidsmarkedet. Allmenngjøring innebærer at deler av tariffavtalen, gjennom forskrift, blir gjort gjeldende for alle arbeidstakere som jobber innenfor et område (en bransje, en del av en bransje, et geografisk område eller en bestemt arbeids takergruppe).

Per i dag er det allmenngjorte tariffavtaler i bygg, skips- og verftsindustrien, landbruk og renhold, noe som blant annet innebærer en minstelønnsbestemmelse for alle arbeidstakere innenfor disse bransjene.

Allmenngjøring av deler av tariffavtaler, blant annet i bygg, var en direkte konse- kvens av den store tilstrømmingen av arbeidsinnvandrere i årene etter 2004. Norske bedrifter med tariffavtale ble utsatt for lavlønnskonkurranse fra firmaer med østeu- ropeisk arbeids kraft, som tjente langt under det som regnes som en lønn å leve av i Norge. Denne situasjonen førte til at LO fant tiden inne til å begjære allmenngjøring av tariffavtalen i byggebransjen. Det ble først gjort vedtak om allmenngjøring av tariffavtalen i deler av landet, før hele landet ble omfattet fra 1. januar 2007. Så langt er ikke anleggsbransjen omfattet av en allmenngjort tariffavtale.

I den norske byggebransjen er organisasjonsgraden på 37 prosent, og 60 prosent av arbeidstakerne har tariffavtaledekning (Nergaard & Stokke 2010). Det er ingen minste- lønnsbestemmelser i Norge, og fram til 2004 var ikke muligheten til å allmenngjøre tariffavtaler blitt brukt.

I 2008 og 2010 ble allmenngjøringsloven revidert, og det ble blant annet innført bestemmelser for å styrke kontrollen med at vilkårene blir fulgt. I mars 2008 trådte forskriften om informasjons- og påseplikt og innsynsrett i kraft.⁹ Informasjonsplikt innebærer at bestiller skal informere om at virksomhetenes arbeidstakere minst skal ha de lønns- og arbeidsvilkår som følger av allmenngjøringsforskriften. Bestiller og/eller hovedleverandør skal videre påse at vilkårene hos underleverandørene er i overensstem- melse med forskriften. Dette kan skje ved at det for eksempel tas inn kontraktsklausuler om hvilke vilkår arbeidstakerne skal ha. Innsynsrett for tillitsvalgte innebærer at tillitsvalgt hos hovedleverandør kan kreve dokumentasjon på at lønns- og arbeidsvilkår hos underleverandørene er i samsvar med bestemmelsene. Dette gjelder bare for tillitsvalgte som representerer den organisasjonen som er part i den allmenngjorte tariffavtalen.

Solidaransvar for oppdragsgivere ble gjort gjeldende fra 1. januar 2010. Solidaransvar innebærer at arbeidstakere som ikke har fått utbetalt den lønna de har krav på, kan rette krav til bedriftene oppover i kontraktskjeden, og at de ikke må begrense seg til den bedriften de er ansatt i (Eldring et al. 2011).

9 FOR 2008-02-22 nr 166

(25)

Id-kort i bygg og anlegg

I bygg- og anleggsnæringen er det innført krav om id-kort (fra 1. januar 2008)^,10 som del av regjeringens første handlingsplan mot sosial dumping. Ifølge forskriften skal alle virksomheter som utfører arbeid på bygge- og anleggsplasser utstyre sine arbeidstakere med id-kort. Ordningen gjelder også for enkeltpersonforetak og håndverkere som utfører tjenester i privatmarkedet. Id-kortet skal inneholde ulike opplysninger (på norsk og engelsk) om kortinnehaveren og om arbeidsgiver eller enkeltperson foretaket.

Id-kortet skal utstedes for en periode tilsvarende ansettelsesforholdets lengde, men ikke for mer enn to år. Ved opphold på bygge- eller anleggsplassen skal id-kortet bæres godt synlig, og det skal på oppfordring vises fram til tilsynsmyndighetene, verneombud, koordinator for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø og bedrift med ansvar for samordnings- ansvar av vernetiltak.

10 FOR-2007-03-30 nr. 3666

(26)

(27)

3 HMS i bygg- og anleggsbedrifter

I dette kapitlet presenterer vi status for HMS-arbeidet i norske bygg- og anleggsbedrifter . Vi har undersøkt hva bedriftene har av HMS-ressurser, -systemer og -aktiviteter, og i hvilken grad arbeidsgiverne har oppfylt kravet om å gjennomgå HMS-opplæring.

Arbeidsgivers holdninger og kunnskap på dette området vil være viktig for HMS- tilstanden i bedriftene. Til sammen danner disse områdene bedriftenes «sikkerhetskultur», et begrep som ofte brukes i studier av bedrifter med potensielt farlig produksjon. I denne rapporten er vi spesielt opptatt av forskjeller mellom bedrifter av ulik størrelse. Det er også interessant å se om bakgrunnsvariabler som medlemskap i arbeidsgiverorganisasjon, om bedriften har tariffavtale og om de i hovedsak driver i bygg, i hovedsak i anlegg eller om de er noenlunde likt fordelt mellom bygg og anlegg, har betydning for HMS-arbeidet. Disse bakgrunnsvariablene henger i mange tilfeller sammen med antall ansatte, noe som innebærer at en del av sammenhengene som vi knytter til ulike bedriftsstørrelser, i noen grad også vil reflekteres når vi ser på de andre bakgrunnsvariablene. Vi vil dessuten minne om at der hvor vi presenterer totaltallene i figurene, kan det være en viss overestimering av HMS-systemer og -aktiviteter (jf. kapittel 1, metode). Samtidig er det mindre sannsynlig at vi overvurderer forskjeller mellom de minste og de største bedriftene når det gjelder å drive et systematisk HMS-arbeid.

HMS på bygge- og anleggsplassene favner vidt og omfatter for eksempel ansattes tilgang til ulike fasiliteter, som garderobe og toalett, i løpet av en arbeidsdag. Dette er områder vi også kommer inn på i dette kapitlet.

Regionale verneombud driver oppsøkende virksomhet rettet mot bedrifter som ikke selv har etablert noen verneombudsordning. Avslutningsvis i kapitlet presenterer vi noen av deres inntrykk og erfaringer når det gjelder HMS-arbeidet i små og mellomstore bedrifter, samt hvilke bedrifter som har hatt besøk av regionalt verneombud i løpet av det siste året. Kapitlet bygger både på en bedriftsundersøkelse og kvalitative intervjuer (se kapittel 1 om metode).

3.1 Bedriftenes HMS-ressurser og -systemer

Bedriftene har ulike ressurser de kan sette inn i sitt HMS-arbeid. Noen er lovpålagte i arbeidsmiljøloven, mens andre ressurser, som tillitsvalgte, har sitt utspring i fagforenin-

(28)

gene. Andre ressurser kan være opprettet på initiativ fra bedriften selv. I bedriftsunder- søkelsen har vi kartlagt om bedriftene har verneombud, arbeidsmiljøutvalg (AMU) og tillitsvalgte. Verneombud og AMU er regulert i arbeidsmiljøloven. Alle bedrifter skal ha verneombud, men bedrifter med færre enn ti ansatte kan ha en skriftlig avtale om andre ordninger. For AMU gjelder regelen at i virksomheter med 20–50 ansatte, kan ansatte kreve at dette opprettes. I bedrifter med flere enn 50 ansatte skal det opprettes et AMU. Tabell 3.1 viser forekomsten av disse HMS-ressursene i bedriftene.

Tabell 3.1 HMS-ressurser i bedriftene etter antall ansatte. Prosent. (N=1842).*

1–4 ansatte 5–9 ansatte 10–19 ansatte 20–50 ansatte Mer enn 50 ansatte

Verneombud 26 59 92 100 100

Arbeidsmiljøutvalg 7 11 19 29 93

Tillitsvalgte 8 24 48 76 93

Totalt (N) 741 420 376 211 94

*I denne tabellen bruker vi en noe annen inndeling en det vi vil bruke i resten av kapitlet. Dette er gjort for å tilpasse inndelingen av antall ansatte til kravene om verneombud og AMU i arbeidsmiljøloven. Det må understrekes at antallet bedrifter i kategorien mer enn 50 ansatte er lav, slik at tallet er beheftet med usikkerhet.

Som det går fram av tabell 3.1, har samtlige av de største bedriftene verneombud.

I gruppen 10–19 ansatte er det et lite mindretall som ikke oppfyller lovkravet om verne ombud. Det er også et flertall av bedriftene med 5–9 ansatte som oppgir at de har verneombud. Arbeidsmiljøutvalg er langt mindre vanlig i bedriftene enn verneombud. Selv blant bedriftene med 20–50 ansatte, der altså arbeidstakerne kan kreve AMU, er det et klart mindretall (29 prosent) som har dette. Blant de som er pålagt etter loven å ha arbeidsmiljøutvalg, er det 8 prosent som oppgir at de ikke har dette.¹¹ Tallene viser, ikke overraskende, at det er en klar sammenheng mellom antall ansatte og om bedriftene har verneombud, AMU og tillitsvalgte. Ordningene øker i takt med antall ansatte. Dette er i tråd med tidligere funn (se blant annet Andersen et al. 2009), og det har sammenheng med kravene i arbeidsmiljøloven.

Gruppen 20–50 ansatte er interessant i den forstand at arbeidsmiljøloven her legger opp til at ansatte må kreve AMU, selv om bedriftene kan opprette det på eget initiativ, uten et formelt krav fremmet av de ansatte. Her viser det seg at tillitsvalgte har en betydning. Blant de bedriftene som har AMU, har 38 prosent tillitsvalgte, mens 18 prosent ikke har tillitsvalgte. Lokale tillitsvalgte øker med andre ord sannsynligheten for at det opprettes arbeidsmiljøutvalg. Men samtidig er det verdt å påpeke at et flertall av bedriftene i kategorien 20–50 ansatte og med tillitsvalgte, ikke har et eget AMU.

11 I denne tabellen bruker vi en noe annen inndeling en det vi vil bruke i resten av kapittelet. Dette er gjort for å tilpasse inndelingen av antall ansatte til kravene om verneombud og AMU i arbeidsmiljøloven.

Det må understrekes at antallet bedrifter i kategorien mer enn 50 ansatte er lav slik at tallet er beheftet med usikkerhet.

(29)

AMU som samarbeidsarena om HMS

De bedriftene som vi har intervjuet nærmere i forbindelse med dette prosjektet (case-bedriftene), er – med ett unntak – store og har etablerte ordninger med AMU samt verne- og tillitsvalgtapparat. Inntrykket etter intervjuer med representanter fra ledelse, tillitsvalgte og verneombud, var at AMU først og fremst er et organ hvor man behandler de overordnede sakene tilknyttet HMS, mens det praktiske HMS-arbeidet og avvikshåndtering foregår ute på arbeidsplassen. En av HMS-direktørene sa følgende om AMU, og sitatet er representativt for det flere ga uttrykk for:

Sykefravær og langtidssykemeldte, og AKAN er tema i AMU. Vi har også stort trykk på dette med å følge opp skader og nestenulykker. Vi ser etter trender i rap- porteringen fra prosjektene, dette registreres og kategoriseres. Vi forsøker å finne trender for å kunne sette inn tiltak som påvirker hele bedriften. Det vi følger opp i AMU er altså de mer langsiktige trendene, det daglige HMS-arbeidet foregår ute i prosjektene (HMS-direktør, distrikt).

I de store landsomfattende bygg- og anleggskonsernene finnes det tillitsvalgte og verneombud på ulike nivåer, og strukturen kan framstå som både komplisert og uoversiktlig for utenforstående. Hovedregelen er at det finnes et verneombud på hver enkelt bygge- og anleggsplass, og i likhet med byggeprosjektene, er også verneombudene omskifte- lige. Samtidig kan verneombudene inngå i en verneombudspool på distriktsnivå, som sikrer at man kan knytte til seg et verneombud med nødvendig 40-timers opplæring.

Selv om verneombudene og tillitsvalgte er representanter for to adskilte ordninger, med ulike arbeidsoppgaver og ansvar når det gjelder HMS, er det i praksis ofte tett dialog og samarbeid mellom dem på virksomhetsnivå. I et av de store byggekonsernene framholdt den tillitsvalgte på distriktsnivå at samarbeidet med verneombudet i HMS- relaterte saker var svært viktig:

Hovedverneombudet og jeg har et tett samarbeid. Hvis han noen ganger trenger hjelp, tar han kontakt med meg på tillitsmannssiden, det har fungert utmerket (hovedtillitsvalgt).

I dette tilfellet sitter både hovedtillitsvalgt og hovedverneombudet i AMU. Vi ble fortalt hvordan et tett samarbeid mellom hovedverneombudet og hovedtillitsvalgt har resultert i at man har fått gjennomslag i flere HMS-relaterte saker, som har blitt løftet opp til behandling i AMU. Selv om de fleste vi har intervjuet gir uttrykk for at et etablert HMS-apparat gir gode forutsetninger for det praktiske HMS-arbeidet, er det likevel ikke alle som er like fornøyd med hvordan verneombudene trekkes inn i HMS- arbeidet. Ett av verneombudene mente at det fortsatt var en vei å gå før man har fått på plass en god dialog med ledelsen i distriktene om HMS og bruk av verneombudene:

(30)

Det svakeste leddet er distriktsledelsen (15–20 distrikter i konsernet). Vi har ikke felles samlinger med HMS-lederne, noe som gjør vi at bruker mye tid på å snakke stygt om hverandre i stedet for å snakke med hverandre. Verneombudene brukes ikke godt nok (verneombud).

Flere av verneombudene som ble intervjuet, pekte på at de burde vært trukket inn i planleggingen av prosjektene. De mente at en mer aktiv bruk av verneombudene i en tidlig fase, ville gitt et bedre samarbeid om HMS i prosjektgjennomføringen. Samtidig ble det understreket at dersom verneombudene tok egne initiativer, og ikke ga seg, så førte det ofte til resultater.

Samtlige som ble intervjuet la vekt på at det har skjedd en merkbar endring når det gjelder oppmerksomhet omkring sikkerhet og HMS i byggeprosjektene i de siste fem–ti årene. Hvordan disse holdningsendringene har forplantet seg nedover i linja og gitt endret praksis på byggeplassene, kan illustreres med følgende sitat fra et verneombud:

Stort fokus de siste årene har ført til forbedringer også ute på den enkelte byggeplass.

Bruk av sikkerhetsutstyr og stillaser har vært spesielt i fokus. Nye retningslinjer for basene som har fått HMS-ansvar, ikke bare ansvar for framdrift. Det betyr at man som verneombud på en byggeplass blir litt mindre ensom (verneombud).

HMS-opplæring for arbeidsgiver

I 2005 ble det tatt inn et eget krav (§ 3-5) i arbeidsmiljøloven om at arbeidsgiver plikter å gjennomgå opplæring i HMS. Hensikten var å tydeliggjøre forventningen om at lederen i virksomheter skal ha kunnskap om grunnprinsippene i systematisk helse-, miljø-, og sikkerhetsarbeid og om arbeidsmiljøloven (Ot.prp. nr. 49 (2004-2005).

Plikten er personlig og kan ikke delegeres. Det ble samtidig lagt vekt på at opplæringen kunne gjennomføres på en måte som er tilpasset virksomheten og den enkelte leders arbeidssituasjon. Slik ble kravet tilpasset det risikobaserte regelverket som gjelder for virksomhetenes systematiske HMS-arbeid. Det ble ikke satt noen krav til opplæringens innhold eller omfang, utover at man må kunne dokumentere at man har gjennomført en HMS-opplæring. Arbeidstilsynet har imidlertid utarbeidet en veileder når det gjelder innholdet i opplæringen. En evaluering av denne ordningen konkluderte med at kravet om at virksomhetens øverste leder skal ha gjennomført HMS-opplæring må sies å være godt oppfylt – hele 93 prosent av norske virksomhetsledere hadde tatt opplæring, enten som øverste leder, eller før de ble dette (Andersen & Bråten 2011). HMS-opplæringen vurderes som nyttig for det systematiske HMS-arbeidet og -tilstanden i virksomhetene, men en god del arbeidsgivere har tatt denne opplæringen først og fremst fordi det er et lovpålagt krav (ibid.). Hvordan er så status når det gjelder HMS-opplæring for ledere i bygg og anlegg?

(31)

Figur 3.1 Har øverste leder (HMS-ansvarlig) gjennomgått opplæring i HMS? Prosent.

78

94 93

96 83 Ja

21 7

7 5

16 Nei

45 eller flere ansatte (N=111)

15 ansatte (N=835) 624 ansatte (N=767) 2544 ansatte (N=117)

Totalt (N=1830)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100Prosent

Hovedinntrykket er at kravet om HMS-opplæring for daglig leder har slått rot i bygg- og anleggsnæringen. Figur 3.1 viser likevel at det er forskjeller mellom daglig leder i små og mellomstore/store virksomheter når det gjelder opplæring i HMS. I de minste virksomhetene er det 78 prosent som svarer at de har gjennomgått HMS-opplæring, mens i de øvrige størrelseskategoriene er det i overkant av 90 prosent som svarer at de har gjennomgått slik opplæring.

Her er det også forskjeller på bygg og anlegg. Blant de bedriftene som i hovedsak opererer innenfor bygg, er det noen færre som oppgir at de har tatt HMS-opplæring enn tilsvarende i anlegg. Den høyeste andelen med HMS-opplæring for øverste leder finner vi blant bedrifter som har virksomheten omtrent likt fordelt mellom bygg og anlegg.

Vi ser også at det er en overvekt av ledere med HMS-opplæring blant de som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon og som har tariffavtale. Medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon og forekomsten av tillitsvalgte henger naturlig nok sammen, siden det som regel er opprettet tariffavtale i slike bedrifter. Samtidig har arbeidsgiversiden, ved NHO, brukt vesentlige resurser på å utvikle et opplæringsopplegg for ledere i HMS (Andersen & Bråten 2011), noe som trolig gjenspeiler seg i disse resultatene.

Vi har bare spurt om lederne har tatt en eller annen form for opplæring i HMS, slik de er pålagt i henhold til arbeidsmiljøloven. Innhold i og kvalitet på denne opplæringen var ikke tema i undersøkelsen. Det ble likevel spurt om lengden på opplæringen, ut fra en antakelse om at den må ha et visst omfang for å oppfylle kravene i arbeidsmiljø- lovens og i veiledningen fra Arbeidstilsynet. En vesentlig andel (32 prosent) har rundt én dags opplæring, mens 29 prosent har to–tre dager med opplæring, og 28 prosent har gjennomgått en opplæring som varte i mer enn tre dager. Det er altså få som bare har noen timers opplæring (halv dag). Men i den sistnevnte kategorien er det en viss overvekt av de minste bedriftene. I motsatt ende er det klart flere ledere i de store og mellomstore bedriftene (25 eller flere ansatte) som har HMS-opplæring med en

(32)

varighet på mer enn tre dager. Vi ser også at det er en positiv sammenheng mellom medlemskap i en arbeidsgiverorganisasjon og om man har tillitsvalgte for de som har tatt den lengste opplæringen.

3.2 HMS-prosedyrer

En organisasjon med god sikkerhetskultur er kjennetegnet av at sikkerhet er høyt verd- satt og fokusert på alle nivåer – at det er en del av «kulturen» (Bjørnskau & Longva 2009). En organisasjons «sikkerhetskultur» er tett koblet til den mer generelle orga- nisasjonskulturen og henger sammen med arbeidsmiljø. Sikkerhetskulturen vil også påvirkes av rammebetingelser og av tilstedeværelsen av formelle sikkerhetssystemer og HMS-prosedyrer. I de følgende avsnittene ser vi nærmere på bedriftenes prosedyrer og rutiner når det gjelder ulike HMS-aktiviteter.

Rutiner for registrering av hendelser og avvik

Bedriftenes rutiner for registrering av viktige hendelser og avvik på HMS-området, er dermed et sentralt element i vurderingen av virksomhetenes sikkerhetskultur (Bjørnskau & Longva 2009). I denne undersøkelsen har vi muligheter til å vurdere ulike sider ved sikkerhetskulturen på bransjenivå, og om det er noen forskjeller mellom virksomheter av ulik størrelse.

Figur 3.2 Bedriftenes rutiner for HMS-registrering. Prosent.

(33)

Figur 3.2 viser at en stor andel av bedriftene totalt sett har etablert faste rutiner for registrering av nesten-ulykker, farlige forhold og handlinger (68 prosent), registreringsrutiner for avvik (76 prosent) og rutiner for å avdekke brudd på HMS-lovgivningen (58 prosent). Samtidig ser vi at det er klare forskjeller mellom bedriftene etter størrelse på dette området. De minste bedriftene har i mindre grad enn de større bedriftene etablert slike rutiner. Men samtidig ser vi at en vesentlig andel blant de aller minste bedriftene også har rutiner for dette.

Vi finner også noen tydelige sammenhenger mellom disse tre ulike rutinene for HMS-registrering og de øvrige bakgrunnsvariablene. For det første ser vi at om bedriften er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, har tillitsvalgte og at leder har HMS- opplæring, har positiv effekt for at registreringsrutiner er på plass. For det andre har det betydning om bedriftene i hovedsak driver med bygg, anlegg eller om de er omtrent likt fordelt mellom bygg og anlegg. Her er imidlertid sammenhengene noe mindre systematiske. For registreringsrutiner av nesten-ulykker og brudd på HMS-lovgivningen er andelen lavest blant de som i hovedsak driver innenfor bygg, sammenliknet med de som i hovedsak driver anleggsvirksomhet. De som driver omtrent like mye i både bygg og anlegg, er best på å registrere nesten-ulykker og avvik.

Gjennomføring av ulike HMS-aktiviteter

Bedriftenes gjennomføring av HMS-aktiviteter teller med i en vurdering av sikkerhetskulturen (Bjørnskau & Longva 2009). I figur 3.3 kommer det fram hvor ofte bedriftene gjennomfører et utvalgt sett av HMS-tiltak.

Figur 3.3 Bedriftenes gjennomføring av ulike HMS-aktiviteter. Prosent.

(34)

Det er en del variasjon mellom de ulike HMS-tiltakene, noe som også avspeiler at disse har ulik karakter. Om vi tar utgangspunkt i de to tiltakene som sjeldnest utføres, er det oppdatering av stoffkartotek og kontroll for oppstilling og sertifisering av teknisk utstyr.

I overkant av 40 prosent svarer at dette skjer sjeldnere enn hvert halvår, og en stor andel er usikker på hvor ofte det skjer. Dette er aktiviteter som mange bedrifter gjør svært sjelden eller aldri, uten at det nødvendigvis representerer en vesentlig sikkerhetsrisiko.

Dersom bedriften har lite teknisk utstyr som krever sertifisering eller i liten grad bruker farlige stoffer, vil det heller ikke være påkrevd å gjøre dette ofte. Mange av de mindre bedriftene vil nok være i en slik situasjon. Når det gjelder sikker jobbanalyse (SJA), er variasjonen stor. 21 prosent utfører dette ukentlig, mens 31 prosent gjør dette sjeldnere enn hvert halvår. Også for føring av mannskapslister er spriket mellom bedriftene stort. 31 prosent gjør dette ukentlig, og 38 prosent fører mannskapslister sjeldnere enn halvårlig. Det er en stor andel – 32 prosent av bedriftene – som har vernerunder sjeldnere enn halvårlig, mens en av tre gjør dette nærmest løpende, det vil si innenfor en 14-dagersperiode.

Det er verdt å legge merke til at det er vesentlige andeler av lederne som svarer «ikke sikker» på disse spørsmålene. Om dette skyldes at de faktisk ikke gjør noe, eller om de reelt sett ikke vet om det blir gjort, så er begge deler lite tilfredsstillende. Som øverste leder er man ansvarlig for at bedriften har et forsvarlig sikkerhetsregime, og man skal vite hva det inneholder og følge opp at det faktisk gjennomføres.

Det er igjen en klar sammenheng mellom antall ansatte og gjennomføringen av de ulike tiltakene. Hyppigheten av tiltakene øker markant med stigende antall ansatte.

Ser vi på bakgrunnsvariablene, følger de mye av det samme mønsteret vi så for rutinene i figur 3.2. De som er medlem av en arbeidsgiverforening, har tillitsvalgte og der øverste leder har HMS-opplæring, har økt sannsynlighet for å gjennomføre samtlige tiltak halvårlig eller oftere. Når det gjelder om bedriftene i hovedsak driver innenfor bygg, anlegg eller er noenlunde likt fordelt mellom de to, er det ingen effekt å spore for gjennomføring av vernerunder og stoffkartotek. SJA-analyser gjennomføres noe hyppigere i de som i hovedsak driver i anlegg eller er likt fordelt mellom bygg og anlegg, enn det vi finner for de som i hovedsak driver i bygg. Bedrifter som driver både med bygg og anlegg, er best på å føre mannskapslister. Sertifisering drives i størst grad av rene anleggsbedrifter, og det skyldes trolig at disse oftere har en maskin- og utstyrspark som krever sertifisering.

I de påfølgende avsnittene ser vi nærmere på erfaringer med ulike HMS-tiltak som case-bedriftene gjennomfører, og som er sentrale elementer for å beskrive sikkerhetskulturen i den enkelte virksomhet. Erfaringene fra de store aktørene når det gjelder HMS-tiltak og samarbeidet med de mindre aktørene, vil også gi gode indikasjoner på hva som kjennetegner sikkerhetskulturen i bransjen mer generelt.