Som nevnt innledningsvis, er deler av bygg- og anleggsnæringen preget av dårlige HMS-holdninger og mangelfull oppfølging på HMS-området, uavhengig av arbeids- og tjenesteinnvandringen fra øst. Innvandringen kan ha ført til en økning i de problemene som norske bedrifter allerede hadde på HMS-området. I dette avsnittet ser vi på hvilke tiltak bedriftene har satt i verk for å avhjelpe eventuelle problemer som har oppstått i forbindelse med arbeidsinnvandringen.
Opplæring står sentralt, og bedriftslederne fikk spørsmål om hvilke typer opplæring som er gjennomført for arbeidstakere fra Øst-Europa både i 2006, 2009 og 2011. Det som var mest vanlig på alle tre tidspunktene, var HMS-opplæring. Dette er også et myndighetspålagt opplæringskrav. Arbeidsmiljøloven har krav om at alle virksomheter i Norge skal drive et systematisk HMS-arbeid, og at dette skal gjennomføres i sam-arbeid med de ansatte og deres representanter. Det stilles ekstra stor krav til opplæring i HMS og systematisk HMS-arbeid i bransjer med høy skade og ulykkesrisiko, noe som er tilfellet i bygg- og anleggsnæringen. At så mange bedrifter rapporterer om HMS-opplæring, indikerer at de østeuropeiske arbeidstakerne i mange tilfeller har blitt godt inkludert i bedriftenes HMS-arbeid. Det var en kraftig økning i andelen bedrifter som ga HMS-opplæring fra 2006 til 2009 – fra 42 til 76 prosent av bedriftene. Fra 2009 til 2011 var det en nedgang i andelen bedrifter som hadde dette tiltaket – fra 76 til 65 prosent (se figur 6.6).
Figur 6.6 Tiltak for arbeidskraft fra nye EU-land 2006–2011.
Kilder: Fafos bedriftssurveyer 2006, 2009, 2011.
Hva som er årsaken til tilbakegangen fra 2009 til 2011, er usikkert. Én forklaring kan være at den østeuropeiske arbeidskraften har blitt mer integrert og at de tidligere har fått nødvendig opplæring hos nåværende eller tidligere arbeidsgiver. Både myndighetene og partene har lagt stor vekt på å informere om kravene til opplæring og at HMS-materiell gjøres tilgjengelig på flere språk på arbeidsplassene. En annen forklaring på tilbakegangen er at bedriftene lener seg mer tilbake, og at behovet for HMS-opplæring nedprioriteres i en hektisk hverdag. En HMS-direktør som vi intervjuet i forbindelse med dette prosjektet, forteller at det er store forskjeller på hvor flinke østeuropeerne er til å lære språk og på hvor godt de blir integrert. Derfor passer ikke nødvendigvis de samme tiltakene for alle; tiltakene må innrettes mer etter konkrete behov.
I perioden 2006–2009 var det også en økning i andelen bedrifter som svarte at de ga tilbud om faglig opplæring. Men det er samme nedadgående trend fra 2009 til 2011 som i spørsmålet om HMS-opplæring. Én mulig forklaring er at bedriftene opplever at de østeuropeiske arbeidstakerne har fått den nødvendige fagkompetansen. Alternativt blir disse arbeidstakerne i større grad satt til arbeid som ikke krever fagkompetanse eller opplæring. Her er det grunn til å påpeke en forskjell mellom bygg og anlegg: i byggebransjen finnes det jobber uten omfattende krav til faglig opplæring, mens det i anleggsbransjen ofte stilles større krav til opplæring og sertifikater for å håndtere maskiner og verktøy.
Som det videre kommer fram av figur 6.6, var det også en økning i andelen bedrifter som ga ansatte tilbud om språkopplæring fra 2006 til 2009. Her er tilbakegangen noe mindre fra 2009 til 2011. Dette har nok sammenheng med at realitetene har sunket inn hos mange bedriftsledere – det vil si at man i de første årene etter EU-utvidelsen undervurderte problemene med språk og kommunikasjon (jf. figur 6.3). I 2006 var holdningene til behovet for språk- og kompetanseutvikling i større grad preget av at man så bruken av østeuropeiske arbeidstakere som en midlertidig løsning for å ta pro-duksjonstopper i en bransje som gikk på høygir. I 2011 ser man at en god del av den østeuropeiske arbeidskraften har kommet for å bli, og at den har blitt en naturlig del av kollegiet. Mange ledere har dermed også erkjent at det bør gis tilbud om språkopp-læring, ikke minst fordi bedriftene stadig opplever at det er mangel på arbeidskraft.
Borgere fra EØS-området må selv betale for språkopplæring i offentlig regi.
Andre måter å løse språkproblemene på er bruk av tolk eller tospråklige arbeids-ledere, og utdeling av informasjon på flere språk. Bruk av tospråklige arbeidsledere er mindre vanlig i 2011 enn i 2009. På større arbeidsplasser har det vært vanlig å dele arbeidstakerne inn etter nasjonalitet, slik at kommunikasjonen blir enklere. Dette er vanskeligere, og ofte umulig, i de aller minste firmaene. Bruk av tolk har vært mer eller mindre konstant i perioden 2006–2011.
Vi spurte også bedriftene om de hadde laget informasjonsmateriell om HMS-regler på flere språk eller ved bruk av tegninger/bilder. Slikt materiell, gjerne kombinert med språkløse tegninger, har lenge vært sett på som svært nyttig for å spre viktig informasjon
raskt. Siden språk fremdeles anses for å være et stort problem, er det litt merkelig at under halvparten av bedriftene (42 prosent) svarte at dette tiltaket er tatt i bruk. I til-legg kommer det også fram i flere av intervjuene at østeuropeiske arbeidstakere skriver under på norske papirer (instruksjoner og HMS-erklæringer) som de ikke skjønner.
Individuell språkopplæring er et mer langsiktig tiltak og gir arbeidstakerne et signal om at ledelsen ønsker å beholde dem. Dette kan også hindre oppsplittingen i
«nasjonale grupper». Språkkunnskaper er dessuten avgjørende for integrering i norsk arbeidsliv og i samfunnet for øvrig. Men dette er selvsagt først og fremst interessant for de arbeidstakerne som har tenkt å bli værende en stund.
Noen polakker er her en stund for å jobbe og reiser så hjem. Mange er godt integrert.
Den største utfordringen er at det dannes polske klikker – nettverk som er svært lukket (anleggsleder).
Manglende språkkunnskaper gjør dessuten arbeidstakerne mer sårbare overfor arbeids-givere som forsøker å utnytte dem. En polsktalende arbeidsrettsadvokat hevder i en artikkel i Dagbladet (Garstecki, 20.06.2011),22 at polakker med dårlige norskkunn-skaper oftere blir utsatt for grove brudd på arbeidsmiljøloven. Bedre språkkunnnorskkunn-skaper kan derfor være et viktig tiltak for å motvirke sosial dumping av polske arbeidstakere, hevder artikkelforfatteren.
I forbindelse med at vi også har foretatt intervjuer med HMS-ledere og anleggsledere i noen utvalgte bedrifter, kom det fram at noen stiller krav til at østeuropeerne selv skal lære seg norsk:
Vi har krav om at de går på norskkurs, og bedriften sponser ikke dette. Det må de betale selv. Én ble sagt opp fordi han sluttet på norskkurset. Her må man kunne snakke norsk for å få til en integrering på bedriften. Krav til norskkunnskaper gjelder også de som leies inn (anleggsleder).
Forskjeller på små og store bedrifter
Som nevnt i forrige avsnitt, vil det å jobbe side om side vanligvis være en effektiv måte å lære på, både når det gjelder arbeidsmetoder, HMS-kultur og språk. En begrensende faktor for opplæring og kunnskapsoverføring er at det på store arbeidsplasser er vanlig at nasjonalitetene jobber i atskilte grupper – blant annet for å unngå språkproblemer og misforståelser. Ifølge informanter fra bedriftene, partene i arbeidslivet og Arbeids-tilsynet var dette en vanlig måte å løse de praktiske problemene på i 2006 – og den ble fremdeles praktisert i 2009. Dette kan ha resultert i ytterligere oppsplitting og
22 http://www.dagbladet.no/2011/06/20/kultur/debatt/debattinnlegg/arbeidsforhold/polak-ker/16988245/
langsommere læring. Paradoksalt nok kan altså forholdene i de store bedriftene – som vanligvis har de mest utviklede HMS-systemene – bidra til segregering og dårligere opplæring. I tillegg finnes det innslag av bedrifter hvor alle de ansatte er østeurope-ere, men hvor ledelsen som regel er norsk, hvor konsekvensene blir de samme som for nasjonale arbeidslag på store arbeidsplasser.
Fra tidligere studier vet vi at små bedrifter ofte har mangelfulle systemer og lite systematikk i HMS-arbeidet (Bråten et al. 2008). Også i denne rapporten har vi vist til at det er store forskjeller mellom de store og de små når det gjelder innslag av ver-neombud, arbeidsmiljøutvalg m.v.
Med dette som utgangspunkt, viser det seg å være forbløffende små forskjeller mellom store og små bedrifter når det gjelder tiltak som er satt i verk for østeuropeiske arbeidstakere. Når det gjelder faglig opplæring, er det i praksis ingen forskjell mellom de aller minste (1–5 ansatte) og de største (45 ansatte eller flere). Faktisk er det en mellomgruppe – bedrifter med 6–24 ansatte – som ser ut til å ta denne jobben mest alvorlig. HMS-opplæring er, som vist i figur 6.6, det mest vanlige tiltaket bedriftene setter inn for østeuropeisk arbeidskraft. Her varierer andelene bare fra 63 prosent blant de minste bedriftene (1–5 ansatte) til 70 prosent av de største bedriftene (45 ansatte eller flere). Språkopplæring er det tiltaket hvor det er størst variasjon mellom de ulike bedriftsstørrelsene. Her er mellomgruppene (6–24 ansatte og 25–44 ansatte) de som gjorde mest. Totalt var det 31 prosent av bedriftene som tilbød språkopplæring (se figur 6.6). Blant de minste var andelen 24 prosent, blant de mellomstore 37 og 38 prosent, og blant de største bedriftene var det 33 prosent som tilbød språkopplæring.
Id-kortordningen
En av hovedbegrunnelsene for å innføre krav om id-kort i bygg og anlegg (se mer om ordningen i kapittel 2), var at dette vil bidra til å styrke HMS-arbeidet og samordningen på arbeidsplassene. Siden januar 2008 og fram til mai 2011 var det utstedt 462 064 id-kort, inkludert fornyelser. Antallet aktive id-kort på dette tidspunktet var 283 197, hvorav drøye 38 000 var knyttet til arbeidstakere fra nye EU-land (Eldring et al. 2011).23 Ifølge Arbeidstilsynet ble det i 2010 gitt 950 pålegg om id-kort, det vil si en nedgang fra 2009. Ordningen ser dermed ut til å ha fått godt fotfeste i næringen, og de fleste bedriftene har nå id-kort (Arbeidstilsynet 2011).
Inspektører fra Arbeidstilsynet har positive erfaringer med ordningen, og id-kortene vurderes som et nyttig verktøy i tilsynsarbeidet. Ordningen fremmer ryddighet og skaper større bevissthet om at det skal være systemer på plass. Men når det gjelder den
23 Det reelle antallet aktive kort er trolig noe lavere, fordi kortene ofte ikke blir returnert for makulering, selv om arbeidsforholdet er opphørt, slik at det skal, ifølge regelverket (ibid.).
direkte virkningen for HMS-situasjonen og avdekking av sosial dumping, er Arbeids-tilsynet mer nøktern i sin vurdering:
Med hensyn til organisering av byggeplassen, rutiner og mannskapslister, så gjør det det mye enklere. Men jeg vil ikke si at sikkerheten på byggeplassene er blitt noe bedre på grunn av id-kort (tilsynsinspektør, Arbeidstilsynet).
I forbindelse med evalueringen av tiltak mot sosial dumping, som Fafo har gjennomført på oppdrag fra Arbeidsdepartementet, ble id-kortordningen vurdert (Eldring et al.
2011). Her ble det blant annet gjennomført en spørreundersøkelse blant tillitsvalgte i byggebransjen. Den viste at nesten halvparten av de tillitsvalgte vurderte id-kort-ordningen som et positivt bidrag til HMS-tilstanden. En tredjedel av de tillitsvalgte mente at kravet om id-kort har bedret HMS-tilstanden i egen bedrift. De regionale verneombudene er svært positive til ordningen og mener den har gjort det lettere å avdekke sosial dumping (se kapittel 6.4).
Allmenngjøring av tariffavtaler
Fra 2007 var deler av byggfagoverenskomsten allmenngjort i hele landet, noe som blant annet innebærer en minstelønnsbestemmelse for alle som jobber i denne sektoren (se mer om allmenngjøring i kapittel 2). Anleggsarbeid er ikke omfattet av allmenngjøring.
Bakgrunnen for allmenngjøring i bygg var at man så rekruttering av utenlandske arbeids takere som var villig til å jobbe under dårligere vilkår enn norske arbeidstakere.
Dette avdekket eksisterende sårbarheter i det norske reguleringssystemet i den første tiden etter EU-utvidelsen i 2004. Resultatet var at arbeidsmarkedet ble utsatt for lav-lønnskonkurranse og sosial dumping (Alsos & Eldring 2008).
HMS-bestemmelsene er i hovedsak regulert gjennom lov, ikke avtaler. Lønn er som regel en hovedsak når vi snakker om allmenngjøring av tariffavtaler. Men det vil ofte være slik at dårlig lønn henger sammen med dårlige HMS-standarder. Det er derfor grunn til å tro at en allmenngjort tariffavtale vil styrke den generelle standarden i de bransjene som er omfattet. Arbeidstilsynet har fått ansvaret for å føre tilsyn med de allmenngjorte bestemmelsene, og fikk fra 2006 de samme sanksjonsmulighetene på dette området som ved brudd på bestemmelsene i arbeidsmiljøloven (pålegg om utbedring, bøter, stenging).