Hovedspørsmålet i dette avsnittet er om HMS-utfordringer ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft har endret seg i løpet av de siste årene. Som nevnt innledningsvis, var bruk av østeuropeisk arbeidskraft betraktet som en av de viktigste HMS-utfordringene i bygg og anlegg ifølge en undersøkelse fra 2006 (Ødegård et al. 2007).
HMS-utfordringene ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft må ses i lys av det generelle arbeidet i bedriftene. Byggebransjen har i en årrekke hatt store HMS-utfordringer, uavhengig av arbeidsinnvandringen fra de nye medlemslandene. Etter EU-utvidelsen var det likevel bekymring over om mange års arbeid for å bedre på situasjonen i bransjen ville bli satt tilbake som følge av arbeidsinnvandringen (ibid.).
Utgangspunktet for de arbeidstakerne som kommer hit, er at HMS-regelverket er ganske likt på tvers av landegrensene i EU/EØS. Det er en felles grunnstamme i form av EU-direktiver, og det norske regelverket skiller seg ikke nevneverdig fra EUs bestem-melser på området. Men det er forskjell på noen områder; blant annet har Norge krav om at øverste leder skal ha HMS-opplæring, og det er en egen forskrift om vernearbeid og arbeidsmiljøutvalg. Dessuten har Norge et strengere krav om systematisk HMS-arbeid i bedriftene (Ødegård et al. 2007).
Større utfordringer med språk og HMS-kunnskap
Bedriftslederne ble i undersøkelsene i 2006 og 2009 blant annet bedt om å ta stilling til utfordringer når det gjaldt språk og kunnskap om HMS-regler (se figur 6.3). Mye tyder på at utfordringene var mer omfattende i 2009 enn tre år tidligere.19 I 2009 var det flere bedriftsledere med brukererfaring som var helt eller delvis enig i påstanden om at arbeidstakere fra nye EU-land medfører språkproblemer på arbeidsplassen. I bygg og anlegg var det 78 prosent av bedriftslederne som mente dette, mot 60 prosent i 2006. Det var også en økning i andelen som var helt eller delvis enig i påstanden om at arbeidstakere fra nye EU-land manglet kunnskap om helse, miljø og sikkerhetsregler – en økning fra 51 prosent i 2006 til 69 prosent i 2009 blant lederne i bygg og anlegg (Andersen et al. 2009).
19 Vi stilte ikke disse spørsmålene i undersøkelsen som ble gjennomført ved inngangen til 2011, da det var kort tid siden forrige gang.
Trolig er resultatene fra spørreundersøkelsen et uttrykk for at realitetene har sunket inn hos bedriftslederne; det vil si at man kanskje undervurderte betydningen av språk-utfordringene da arbeidsinnvandringen fra øst var relativt fersk.
Det hører også med i bildet at det har vært en markant økning i andelen bedrifter som sier at de har brukt østeuropeisk arbeidskraft de siste årene. Med stadig påfyll av bedrifter som bruker arbeidskraft fra øst, vil problemene langt på vei bestå, siden nye bedrifter erfarer språkproblemer før de eventuelt gjør noe med dem.
Tilsvarende er det interessant å se at blant de bedriftene som hadde valgt ikke å bruke østeuropeisk arbeidskraft, var språkproblemer framhevet som en viktig begrunnelse.
Vi har ingen motforestillinger mot østeuropeere, på ingen som helst måte, men vi hadde et prosjekt med en del polakker og fant det vanskelig på grunn av språk-problemene. Når de ikke snakker engelsk, så ble det litt for tungt. Men vi vurderer det stadig, og det hender vi må bruke dem, i visse regioner (leder, byggefirma).
Resultatene fra spørreundersøkelsene tyder på at bedriftslederne har fått mer inngående erfaringer med potensielle problemer og utfordringer knyttet til internasjonaliseringen av arbeidsplassene. Derfor er ikke dette nødvendigvis negativt. At bedriftslederne har blitt mer oppmerksom på problemene, kan forklare at det i 2009 var færre som rappor terte om ulykker som følge av språkproblemer – et forhold som vi ser nærmere på i neste avsnitt.
Ikke bare kunnskap om HMS, men også sikkerhetskulturen er annerledes hos mange av østeuropeerne, ifølge en HMS-direktør:
Sikkerhetskulturen er ikke den samme som hos oss. De har en helt annen tilnærming til personlig sikkerhet enn det nordmenn har. Og de nekter aldri å gjøre en jobb selv om de vurderer at sikkerheten er for dårlig.
Figur 6.3 Bedriftsledere som sier seg enig i påstandene «arbeidstakere fra nye EU-land medfører språkproblemer på arbeidsplassen» og «arbeidstakere fra nye EU-land mangler kunnskap om helse, miljø og sikkerhetsregler», bygg og anlegg 2006 og 2009.
Kilder: Fafos bedriftssurveyer 2006 og 2009.
At østeuropeiske arbeidstakere sier ja uansett, og frykter å si fra om farlige forhold, var et viktig poeng i undersøkelsen fra 2006 (Ødegård et al. 2007). Denne utfordringen er man tydeligvis ikke blitt kvitt. En HMS-leder sa det på denne måten:
Det største problemet er at de er opplært til å si «ja». Det er en utfordring for oss.
I Polonia-undersøkelsen om polske arbeidstakeres arbeids- og levekår i Oslo fra 2010, kom det blant annet fram at 34 prosent av bygningsarbeiderne regnet med å miste jobben eller få alvorlige problemer dersom de snakket med Arbeidstilsynet. Nesten 30 prosent i denne gruppen hadde også opplevd å måtte gjøre farlig arbeid (Friberg
& Eldring 2011).
Mangel på et felles språk og mangel på kunnskap om og forståelse for HMS er fortsatt et hovedproblem – og det har vært økende siden 2006. Dette er overraskende ut fra en forestilling om at utenlandske arbeidstakere vil lære seg mer norsk etter å ha vært i Norge en stund, slik at språk- og kommunikasjonsproblemene vil bli redusert.
Arbeidslivet regnes gjerne som den viktigste arenaen for språkopplæring og sosial integrering. Men for polske innvandrere ser dette ut til å være en sannhet med modi-fikasjoner. I en undersøkelse blant polakker i Oslo-området viser det seg at 53 prosent av bygningsarbeiderne vanligvis snakker polsk på jobb, og de aller fleste jobber i et arbeidslag som kun består av polakker (Friberg 2011). Det kan være at de er delt opp i nasjonale lag på selve arbeidsplassen. Men det finnes også bedrifter som nesten ute-lukkende har ansatte fra Polen eller fra et av de andre østeuropeiske landene, og at de eneste norske tilhører ledelsen.
I forbindelse med dette prosjektet intervjuet vi ledelsen i en bedrift hvor det store flertallet av arbeidstakere nå er østeuropeere. I løpet av de siste åtte årene hadde sam-mensetningen i denne bedriften endret seg totalt, fra å være en bedrift med utelukkende nordmenn, til å være en bedrift der nordmenn stort sett har ledende posisjoner. Det lyses heller ikke ut stillinger lenger, fordi rekrutteringen nå skjer via bekjentskaper.
Forklaringen som ble gitt, er at det er problematisk å få tak i nordmenn.
Ulykker som følge av språkproblemer
Vi stilte i 2006 og 2009 også spørsmål om hvorvidt språk- og kommunikasjonspro-blemer hadde ført til flere ulykker på arbeidsplassen. På dette området har det vært en positiv utvikling, ved at færre bedriftsledere mente at slike problemer hadde ført til flere ulykker. I 2006 var andelen 17 prosent, mens den var sunket til 9 prosent i 2009 (se figur 6.4). Dersom vi tar utgangspunkt i at bedriftslederne har blitt mer oppmerksom og bevisst på de utfordringene som faktisk finnes ved bruk av utenlandsk arbeidskraft, kan dette forklare nedgangen i andelen ledere som rapporterer om ulykker.
Figur 6.4 Andel bedriftsledere som mener at språk- og kommunikasjonsproblemer har ført til flere ulykker, bygg og anlegg, 2006 og 2009.
Kilder: Fafos bedriftssurveyer 2006 og 2009.
Ifølge Arbeidstilsynet er bygg og anlegg sterkt utsatt for ulykker, og teknisk utstyr er årsaken til mange ulykker, enten ved at utstyret svikter eller at det brukes feil. Gran-sking av ulykker avslører ofte en kjede av årsaker. Ofte kan årsakene spores tilbake til mangelfull ledelse, styring, opplæring og andre organisatoriske forhold. Når det gjelder følgene av arbeidsinnvandring, viser Arbeidstilsynet til at det er hyppigere og mer al-vorlige brudd på sikkerhetsbestemmelsene på arbeidsplasser med arbeidsinnvandrere (Arbeidstilsynet 2007).
Det kan være store mørketall i rapporteringer om ulykker, ikke minst hvis det dreier seg om mindre alvorlige ulykker. Når det gjelder de fatale ulykkene, det vil si dødsulykker, viser Arbeidstilsynets statistikk at ti av de 54 som døde på jobb i 2011, var utenlandske statsborgere. Det er en høyere andel enn tidligere år. Tre polske statsborgere mistet livet på jobb i fjor. To var danske statsborgere, de øvrige var henholdsvis svensk, litauisk, gresk, slovakisk og kroatisk. I bygg og anlegg var det elleve personer som døde i 2011, hvorav én var polsk (Arbeidstilsynet 2012).20
Statistikken fra Arbeidstilsynet viser at arbeidsulykker i bygg og anlegg tok livet av mellom to og elleve personer per år i perioden 2000 til 2011. Det verste året, målt i forhold til antall sysselsatte, var i 2005. Da var det også elleve dødsfall, men færre sysselsatte enn i 2011. Det beste året var i 2004. Ellers varierer tallene, og det er ingen entydig økning i antallet dødsulykker etter EU-utvidelsene. I 2007 var det for eksempel bare halvparten så mange dødsfall (5) som i 2011.
Når det gjelder andre skader, så skal alle skader som gjør det nødvendig med me-disinsk behandling eller medfører arbeidsuførhet, meldes til NAV. Det lokale NAV-kontoret er pålagt å videresende kopi av meldingen til Arbeidstilsynet. Men særlig i små virksomheter og i bygg- og anleggsbransjen behandles det langt flere skader enn det som rapporteres til Arbeidstilsynet på NAV-skjema, ifølge Arbeidstilsynet. Det foregår altså underrapportering, men det er likevel mulig å se på utviklingen i de meldte skadene
20 Arbeidstilsynet startet med å registrere de omkomnes nasjonalitet fra 2006.
innenfor hver enkelt næring. De nyeste tallene for skader som krever behandling/med-fører arbeidsuførhet, er fra 2009. Det var også året med den laveste skadefrekvensen i perioden 2000–2009, målt etter antall sysselsatte. Toppåret var i 2000, og siden viser tallene stort sett en positiv utvikling – altså nedgang – fram til 2009.
Arbeidstid
Lange arbeidsdager og mangel på hvile kan bli et sikkerhetsproblem på bygge- og anleggsplasser. Arbeidstidsbestemmelsene gjelder for alle arbeidstakere som jobber i Norge, uavhengig av om man jobber i et norsk eller utenlandsk selskap.
Problemer på arbeidstidsområdet er ikke noe som kan knyttes til østeuropeere alene.
Det er likevel slik at bedriftslederne ser på østeuropeere som mer fleksible når det dreier seg om arbeidstid. Nesten halvparten av de bedriftslederne som hadde erfaring med østeuropeisk arbeidskraft, svarte i 2009 bekreftende på påstanden om at «arbeidstakere fra nye EU-land gir større fleksibilitet når det gjelder arbeidstid». Dette er omtrent det samme bildet som ble gitt i 2006. En beslektet påstand var at «arbeidstakere fra nye EU-land er mer arbeidsvillige enn norske arbeidstakere», noe nesten 60 prosent av bedriftslederne sa seg enig i.
Det er også mange av arbeidsinnvandrerne som pendler, og som derfor har egen-interesse i å jobbe mest mulig når de er i landet. En stor andel bedrifter har egne ar-beidstidsordninger som gjør det mulig for arbeidstakerne å jobbe inn friperioder for å besøke hjemlandet (se figur 6.5).
Figur 6.5 Andel bedrifter med arbeidstidsordninger som gir anledning til å jobbe inn friperioder for å besøke hjemlandet. 2009 og 2011.
Kilde: Fafos bedriftsundersøkelser 2009 og 2011.
Som vi ser, har det vært en nedgang i disse ordningene de siste årene. I 2009 var det 72 prosent som hadde slike ordninger, mens det i 2011 var 55 prosent. Det har nok sammenheng med at mange av de østeuropeiske arbeidstakerne har etablert seg her i landet og har fått arbeidstid mer på linje med andre som er fast bosatt. En under-søkelse blant polakker i Oslo-området viser også at andelen av arbeidstakere i bygg, som har svært lange arbeidsuker, har blitt redusert. I 2006 arbeidet over halvparten av bygningsarbeiderne i Oslo mer enn 50 timer i uka (uka før de ble intervjuet), mens
denne andelen hadde sunket til 9 prosent i 2010. De som hadde faste stillinger i norske firmaer hadde klart den mest normale arbeidstiden. Blant dem med midlertidige an-settelser i norske firmaer, som jobbet i utenlandske underleverandørfirmaer eller var selvstendige, var det flere som hadde både uvanlig korte og uvanlig lange arbeidsdager (Friberg & Eldring 2011).
Arbeidstid er blant annet en utfordring ved bruk av bemanningsbedrifter og under-entreprenører (se også figur 6.2). Når det gjelder innleide arbeidstakere, så er ikke arbeidsgiver til stede på arbeidsplassene for eventuelt å kontrollere arbeidstid. Det kan i tillegg være slik at arbeidstakerne har dårlig kjennskap til regelverket, og at kunden og arbeidstakeren har felles interesse i at det jobbes mest mulig på kortest mulig tid (Nergaard et al. 2011).
Innleid arbeidskraft
Mange innleide arbeidstakere i bygg er fra de nye medlemslandene i Øst-Europa. Som vist i forrige avsnitt, er arbeidstid et spesielt problematisk område ved bruk av innleid arbeidskraft. Det gjelder både fordi arbeidstakere og oppdragsgiver kan ha en felles interesse i at det jobbes mest mulig. I tillegg er det slik at arbeidstakere leies ut til andre oppdragsgivere i perioder hvor de egentlig skulle hatt fri.
Vilkårene for de ansatte i bemanningsbransjen påvirkes både av arbeidsgiver (beman-ningsbedrift) og innleier (kundebedrift). Når det gjelder HMS-ansvaret er dette delt mellom bemanningsbedrift og innleier. Mange forhold som styrer arbeidstakernes hverdag vil derfor ligge utenfor arbeidsgivers kontroll. Det er også få bedrifter i bemannings bransjen som har verneombudsordning og arbeidsmiljøutvalg. De fleste innleide forholder seg derfor kun til kundebedriftenes verneombud.
Verneapparatet i bemanningsbedriftene er tydelig preget av at HMS-ansvaret er delt. De innleide går under kundebedriftens HMS-ordninger, mens det vanligvis er bemannings bedriften som står for opplæring (Nergaard et al. 2011). Ifølge Arbeids-tilsynet byr denne delingen på ekstra utfordringer. Verneombudets rolle i bemannings-bedriftene (bygg og industri) består stort sett i å sjekke at HMS-opplæringen som gis av arbeidsgiver er tilfredsstillende. Noen bemanningsbedrifter har oversatt HMS-materiell til et språk som arbeidstaker forstår, og noen sørger også for verneutstyr. De største bemanningsbedriftene ber om HMS-erklæring fra kundebedriftene (ibid.).
En annen utfordring ved innleid, utenlandsk arbeidskraft er at mange vil vise hva de virkelig duger til i håp om å få nye oppdrag eller fast ansettelse. Dette kan gå på sikker heten løs. En tillitsvalgt fra et stort entreprenørfirma sier det på denne måten:
Innleide vil yte maks når de er på jobb – for å vise seg fram. De vil vise at de er dyktige og står på. Dette går utover sikkerheten fordi de hopper over en del prosedyrer slik at arbeidet skal gå så raskt som mulig. For eksempel stiger som ramler ned fordi de ikke er sikret. Noen har blitt skamslått på den måten.
Bolig
Avisoppslag om dårlige boforhold og dødsbranner i villaer fylt opp med arbeids-innvandrere har på mange måter blitt stående som symboler på «sosial dumping»
i Norge. Dårlige boforhold er da også en del av regjeringens forståelse av begrepet sosial dumping.
Hvorvidt man er utvilt og i stand til å gjøre en god og sikker jobb, er blant annet avhengig av hvordan arbeidstakerne bor. I rapporten fra 2007 om HMS-konsekvenser ved bruk av østeuropeisk arbeidskraft, kom det fram mange eksempler på uverdige boforhold. Det var historier om arbeidstakere som sov på arbeidsplassen, bodde i telt og i biler – også på vinterstid (Ødegård et al. 2007).
Det finnes fortsatt lite statistikk over hvordan arbeidsinnvandrerne fra de nye EU-landene bor. En samarbeidsrapport mellom Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) og Fafo har samlet og systematisert store deler av den kunnskapen som finnes (Søholt et al. 2012). I tillegg har vi i vår bedriftsundersøkelse fra 2011 spurt om i hvilken grad arbeidsgiver har arbeidstakere boende i brakker.
Arbeidstakere som kommer fra europeiske land omfattet av EØS-avtalen, skal som hovedregel klare seg selv i boligmarkedet. Det stilles ingen krav til bolig for EØS-borgere, med unntak av når arbeidsgiver stiller bolig til disposisjon. Arbeidsgivers rolle er med andre ord det springende punkt for hvorvidt man kan regulere og kontrollere arbeidsinnvandreres boforhold.
Leiemarkedet er viktigere for arbeidsinnvandrere enn for befolkningen generelt, fordi det er mange hindre for kjøp av egen bolig for arbeidsinnvandrerne: det kan være uklart hvor lenge man skal bli i Norge, det kan være problemer med å skaffe egen-kapital eller vanskelig å få lån i banken. Manglende språkkunnskaper og kjennskap til norske forhold kan også skape hindringer ved kjøp, eller når man skal kommunisere med långivere.
Arbeidsinnvandrere fra EU/EØS-området bor over hele Norge og er mer spredt enn resten av innvandrerbefolkningen (Søholt et al. 2012). Derfor vil det være store forskjeller i hva slags utbud av boliger som finnes – avhengig av om man er i et press-område eller ikke. I Oslo-press-området – som har et svært presset boligmarked – har vi kunnskap om polakkenes boligsituasjon fra undersøkelsene av deres arbeids- og leve-kår i 2006 og 2010 (Friberg & Eldring 2011). Denne undersøkelsen viser at den store majoriteten av polakkene er på leiemarkedet (69 prosent). Det var kun 4 prosent som i 2010 sa at de eide egen bolig, og det var bare 11 prosent som sa at arbeidsgiver hadde ordnet bolig. Her har det skjedd en betydelig endring fra 2006; da oppga 29 prosent at arbeidsgiver hadde funnet bolig til dem. Dette kan skyldes at en større andel var ny-kommere i landet i 2006, samt at det siden antakelig har vokst fram et større alternativt boligmarked for polakker i Oslo (Søholt et al. 2012).
Ved store bygge- og anleggsarbeider er det vanlig å sette opp en brakkerigg, hvor arbeidstakerne bor i den perioden de er på arbeid på anlegget. Derfor har vi i denne sammenhengen sett på hvor vanlig det er at arbeidsgiver stiller brakkebolig til
disposi-sjon for østeuropeiske arbeidstakere. I slike tilfeller stiller arbeidsmiljøloven krav til forsvarlig innkvartering, og Arbeidstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med om innkvar-teringen er forsvarlig. Krav til brakker er også regulert gjennom fellesoverenskomsten for byggfag (bilag 18).
I tabell 6.1 viser vi hvor vanlig det er for bedriftene å ha arbeidstakere boende i brakker. Selv om det er en liten andel som svarer ja på dette spørsmålet, så kan denne boordningen omfatte ganske mange arbeidstakere, fordi det er først og fremst ved store prosjekter at brakker er aktuelt. Vi har delt bedriftene etter hvorvidt de bruker østeuropeisk arbeidskraft eller ikke.
Tabell 6.1 Har dere i løpet av de siste 12 månedene hatt arbeidstakere i boende i brakker?
Prosent. N=1834.
Bedrifter som har brukt østeuropeisk arbeidskraft
Bedrifter som ikke har brukt østeuropeisk arbeidskraft
Ja, i egne brakker 7 2
Ja, i brakker hos innleier/ underentreprenør 6 4
Ja, begge deler 4 1
Nei 83 93
Det er, som nevnt, en begrenset andel bedrifter som har arbeidstakere boende i brakker.
Hvor mange arbeidstakere dette faktisk omfatter, vet vi ikke. Det er en viss overvekt av brakkebruk blant bedrifter som bruker østeuropeisk arbeidskraft.21 Men dette kan også forklares ut fra størrelse: det er de største bedriftene som i høyest grad bruker østeuropeisk arbeidskraft, og det er gjerne de største bedriftene som er involvert i store prosjekter med egne brakker. Det er altså ikke noen klare indikasjoner på at østeuropeere i spesielt stor grad blir plassert i brakker. Om det er forskjeller på standarden på de brakkene som tilbys henholdsvis nordmenn og østeuropeere, har vi ikke undersøkt i denne forbindelse. Men én av våre informanter rapporterte likevel om at det var forskjell på boligstandarden for norske og østeuropeere:
Østeuropeerne bodde i en annen brakkerigg enn oss. Det var dårligere standard enn vanlige brakker. (tillitsvalgt, entreprenørfirma).
Boligforhold er også noe de regionale verneombudene er opptatt av når de besøker arbeidsplassene. Samtlige av de regionale verneombudene som vi har vært i kontakt med i forbindelse med dette prosjektet, sier at de har avdekket boligforhold som er i strid med regelverket. Bruddene som går igjen, er at mange bor på samme rom (også i brakker) og at det er mangel på toaletter og vaskemuligheter. Det finnes fortsatt en god del eksempler på at arbeidstakere bor på selve byggeplassen.
21 Forskjellen i svarene på at arbeidstakere bor i brakker hos innleier/underentreprenører (6 og 4 prosent) er ikke statistisk signifikant. Det innebærer at vi ikke med sikkerhet kan si at det er en forskjell her.