Aktørbildet i bygg- og anleggsnæringen er svært sammensatt. Det er store variasjoner i størrelse og seriøsitet, både på oppdragsgiver- og oppdragstakersiden. Presset er stort, og alle har et mål om å tjene penger. Samtlige aktører er også underlagt et omfattende regelverk på HMS-området, som spenner fra generelle krav om systematisk og do-kumentert internkontroll, til håndtering av verktøy og farlige stoffer. I 2010 ble det dessuten innført en ny byggherreforskrift, hvor formålet var å få klarere ansvarsforhold, bedre organisering og styring av HMS-arbeidet på bygge- og anleggsplassene. Denne undersøkelsen viser at det i alle ledd – fra byggherre til underleverandør – finnes både gode og dårlige eksempler på hvordan HMS blir ivaretatt i de ulike fasene i et bygge- og anleggsprosjekt.
Status når det gjelder bedriftenes HMS-ressurser og systemer, er viktige kjennetegn ved næringens sikkerhetskultur, og danner et viktig bakteppe for hovedspørsmålet om hvorvidt det skjer en læringseffekt når det gjelder HMS mellom bedrifter med ulik størrelse. Vi starter derfor med å skissere dette bakgrunnsteppet.
Bedriftenes HMS-ressurser og systemer
Tidligere undersøkelser har vist at store bedrifter er flinkere enn de små til å gjennom-føre et systematisk HMS-arbeid. Bedrifter med et etablert verneapparat med AMU, verneombud og bedriftshelsetjeneste, driver et mer systematisk HMS-arbeid, og
dette har en positiv effekt på HMS-tilstanden (Andersen et al. 2009). I små bedrifter nedprioriteres ofte det systematiske HMS-arbeidet til fordel for daglig drift (Halse &
Limborg 2006). Hvordan ser dette ut i bygg- og anleggsnæringen?
Bedriftsundersøkelsen viser at det er en klar sammenheng mellom antall ansatte og om bedriftene har verneombud, arbeidsmiljøutvalg (AMU) og tillitsvalgte. Andelen som har dette, øker med antall ansatte, noe som også var forventet ut fra kravene i arbeidsmiljøloven. I de aller minste bedriftene (1–4 ansatte) oppgir tre av fire at de ikke har verneombud. I bedrifter med fem til ni ansatte svarer 40 prosent at de ikke har verneombud. Det er disse bedriftene de regionale verneombudene først og fremst skal rette sin virksomhet inn mot.
I intervjuer kom det fram at AMU først og fremst er et organ hvor man behandler de overordnede sakene tilknyttet HMS, mens det praktiske HMS-arbeidet og avviks-håndteringen skjer ute på den enkelte bygge- og anleggsplass.
Sikkerhetskultur
Sikkerhetskultur har blitt forsøkt undersøkt i en rekke virksomheter og bransjer med potensielt farlig produksjon, og er et godt etablert område innenfor organisasjons-forskning om oljeindustrien og aktiviteter som skjer offshore (Bjørnskau & Longva 2009, Andersen et al. 2009). Begrepet har i mindre grad blitt brukt innenfor den landbaserte bygg- og anleggsnæringen, men kan etter våre vurderinger være nyttig også innenfor disse risikoutsatte bransjene. Ved hjelp av det kvantitative og kvalitative datamaterialet har vi undersøkt ulike sider ved sikkerhetskulturen på bransjenivå, samt vurdert hvorvidt det er noen forskjeller mellom bedrifter av ulik størrelse. Samlet har vi et inntrykk av at mange bygg- og anleggsbedrifter har etablert en god «sikkerhets-kultur» hva HMS-prosedyrer angår. Samtidig synes det fortsatt å være en vei å gå før bransjene som sådan er kjennetegnet av en høy «sikkerhetskultur».
Det er særlig blant de minste bedriftene at vi finner en relativt stor andel som ikke har etablert ulike HMS-prosedyrer. Det er også blant de minste bedriftene vi finner den største andelen som synes at HMS er for mye papirarbeid, at det er vanskelig å finne ut hvilke lover og regler som gjelder, og som ser liten gevinst i HMS-arbeidet når det gjelder å redusere antallet ulykker, føre til lavere sykefravær samt bedre økonomien.
Aktører som har jobbet konkret og målrettet med HMS og sikkerhetsarbeid over lengre tid, er imidlertid ikke i tvil om at dette arbeidet bærer frukter, og at det både direkte og indirekte gir økonomiske gevinster, noe følgende sitat fra kapittel 3 illustrerer så godt at vi har valgt å gjenta det:
Sykefraværet har gått ned, og skadene går ned. Pluss at alt går mye lettere. Jeg tror at tømrerne tjener mer penger, vi tjener mer, for alt sikkerhetsarbeidet, når du har utført det, så jobber du så mye lettere, mer effektivt. Men det finner du ikke ut av før du har prøvd det (HMS-ansvarlig).
I bygg- og anleggsnæringen finnes det et godt etablert trepartssamarbeid om regel-verksutvikling og HMS-standarder. Vår undersøkelse viser at dette arbeidet bærer frukter når det gjelder HMS-arbeidet i den enkelte bedrift samt for etableringen av en sikkerhetskultur på bransjenivå. Vi finner at bedrifter som er medlem av en arbeids-giverorganisasjon, har tariffavtale og hvor leder har gjennomgått den lovpålagte HMS-opplæringen, er klart bedre når det gjelder å ha etablert ulike HMS-prosedyrer og -aktiviteter, sammenliknet med uorganiserte bedrifter uten tariffavtale og hvor daglig leder ikke har HMS-opplæring. Spørsmålet blir da om hvorvidt det skjer en lærings-effekt mellom ulike bedrifter i det praktiske arbeidet ute på bygge- og anleggsplassene.
Er det slik at de små og ofte uorganiserte bedriftene tar etter og lærer i HMS-arbeidet?
Koordinering, samarbeid og HMS-krav
Bygge- og anleggsprosjektene er ofte kjennetegnet ved at det er mange ulike aktører som er inne for å utføre sine spesifiserte arbeidsoperasjoner. Innsatsen må koordineres i tid og rom, slik at det ikke oppstår farlige situasjoner, og slik at alle kan utføre sine arbeidsoppgaver på en effektiv måte. Byggherreforskriften skal sørge for god organi-sering og styring av HMS-arbeidet. Regelverket stiller krav om at bedriftene har sitt eget HMS-system, i tillegg har byggherren ansvar for at bygge- og anleggsplassen har en egen SHA-plan (sikkerhet, helse og arbeidsmiljø). Det er krav om at disse systemene integreres på systemnivå, og det er krav om koordinering og samarbeid på bygge- og anleggsplassen.
Vi finner at bedriftene har en gjennomgående høy kjennskap til byggherre-forskriften, men samtidig at det er et betydelig mindretall blant de minste bedriftene som svarer at de ikke kjenner til forskriften. Blant de små bedriftene som svarer at de kjenner til forskriften, er det dessuten en betydelig andel som ikke synes at den er særlig lett å forstå når det gjelder kravene om HMS. I intervjuene pekes det på at et funksjonelt regelverk, slik byggherreforskriften er tuftet på, fungerer best for dem som har egne (ledelses)ressurser til å følge opp HMS-arbeidet.
SHA-planen er verktøyet som skal sørge for god koordinering og for at sikkerhet, helse og arbeidsmiljø blir i varetatt. SHA-planen er byggherrens ansvar, men i praksis overlates dette ofte til hovedbedriften-/entreprenøren. Vi finner også at hele en av tre bedrifter svarer at det sjelden aller aldri blir utarbeidet SHA-plan i de prosjektene hvor bedriften er hovedentreprenør.
Samordning forutsetter at det faktisk blir stilt krav om dokumentert HMS-arbeid hos underentreprenør/-leverandør. Total svarer i overkant av 40 prosent at de alltid stiller slike krav til underentreprenørene, mens i overkant av en av fire sjelden eller aldri stiller slike krav. Igjen spiller bedriftsstørrelse en viktig rolle, blant de største er det drøyt 70 prosent som svarer at de alltid stiller krav om dokumentert HMS-arbeid hos underentreprenør/-leverandør. De som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon,
har tariffavtale og der øverste leder har HMS-opplæring, skiller seg ut som «best i klassen» også når det gjelder spørsmålet om de stiller krav om dokumentert HMS-arbeid hos underentreprenør/-leverandør. Dersom vi ser på de som hovedsakelig har rollen som underentreprenør/-leverandør, finner vi at nærmere en av fem svarer at de sjelden eller aldri får krav fra hovedentreprenør om å framvise dokumentasjon for det systematiske HMS-arbeidet, noe som indikerer at de formelle kravene til samordning i HMS-arbeidet i mange tilfeller ikke følges opp i praksis. Dessuten er det en betydelig andel (41 prosent) blant underentreprenørene/-leverandørene som svarer at de bare noen ganger, sjelden eller aldri blir gjort kjent med SHA-planer i prosjekter hvor de har oppdrag. Og igjen finner vi at de minste bedriftene sjeldnere gjøres kjent med SHA-planer enn de store bedriftene.
Små bedrifter utfører ofte spesialiserte arbeidsoppgaver, eksempelvis elektro-montasje, gulvlegging, boring, sprengning og så videre, og er derfor gjerne inne i en kortere periode, men skal like fullt gjøres kjent med SHA-planen. Dersom samarbeidet mellom små og store aktører skal gi en positiv læringseffekt når det gjelder HMS, vil det forutsette at de små aktørene trekkes aktivt inn og gjøres kjent med SHA-planer og gjeldende HMS-systemer på de bygge- og anleggsplassene hvor de utfører oppdrag.
I kapittel 5 så vi også at det var en tydelig positiv sammenheng mellom HMS- systemer og HMS-aktiviteter for de som opererte som underleverandører, sammen-liknet med de som i liten eller ingen grad gjorde dette (det vil si at de hovedsakelig jobber alene på prosjekter). Årsaksretningen her kan naturlig nok være vanskelig å dokumentere. Det kan være slik at de som har en svak sikkerhetskultur (mangelfulle HMS-systemer og dårlige sikkerhetsrutiner), ikke blir valgt som underleverandører, mens de som har en sterk sikkerhetskultur (etablerte HMS-systemer og gode sik-kerhetsrutiner), blir foretrukket. Funnene i denne rapporten tyder likevel på at det finnes en læringseffekt mellom hovedentreprenører med samordningsansvar og under-leverandørene, selv om styrken i effekten kan være vanskeligere å påvise.
Oppdragsgivere, pris og HMS
Et tema som stadig kom opp i intervjuene, var hvilken rolle oppdragsgiverne spiller når det gjelder anbudsbetingelsene og vektlegging av pris og kvalitet (herunder HMS) i prosjektene. Det ble pekt på at store deler av byggebransjen våren 2012 fortsatt sliter økonomisk etter nedgangen som følge av finanskrisa høsten 2008. Ved anbudsutlys-ninger er det mange som konkurrerer om å få oppdragene. Oppdragsgivers kompetanse når det gjelder å velge tilbyder er viktig for HMS-arbeidet.
Flere informanter framholdt at i de prosjektene hvor oppdragsgiver nesten uteluk-kende ser på pris og ikke legger nevneverdig vekt på HMS, så prioriteres heller ikke dette i gjennomføringen av prosjektet. Når det gjelder anbudsprosesser er det kanskje på sin plass å minne om at det er vesentlige strukturelle forskjeller mellom bygg- og
anleggsbransjen, og at disse vil ha betydning for anbudsprosessene. Berge og Sønsterud-bråten (2011) peker blant annet på at anleggsbransjen er karakterisert ved et jevnere marked, og dermed ikke så utsatt for økonomiske svingninger som byggebransjen. I tillegg har anleggsprosjektene oftere en lengre tidshorisont enn prosjektene innenfor bygg. Like fullt vil vi anta at oppdragsgiverne spiller en vesentlig rolle innenfor både bygg og anlegg når det gjelder vektlegging av pris og HMS i anbudsprosessene, og for hvilken oppmerksomhet HMS-arbeidet faktisk får i selve prosjektgjennomføringen.
Dessuten har oppdragsgiver ofte rollen som byggherre, og dermed det ansvaret som følger av byggherreforskriften. Å rette oppmerksomheten mot anbudsprosessene og oppdragsgivernes rolle når det gjelder å forankre HMS-arbeidet i prosjektene, bør etter våre vurderinger vektlegges i arbeidet for økt sikkerhet og bedre HMS-standard på norske bygge- og anleggsplasser. Dette vil være et viktig bidrag til at det etableres en robust «sikkerhetskultur» på bransjenivå, og ikke bare i de store bedriftene og bedrifter som jobber på oppdrag for de store.
Noe å lære fra oljeindustrien?
I oljeindustrien har utviklingen av HMS-regelverk og sikkerhetsstandarder hatt stor oppmerksomhet. Fra norske myndigheters side er det slått fast et ønske om at sektoren skal være verdensledende på helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. «Nullvisjonen» holdes høyt, en visjon hvor målet er null skader, utslipp og ulykker. Trepartssamarbeidet er godt etablert og foregår på flere arenaer, både i den enkelte bedrift og som prosjekter eller samarbeidsarenaer i regi av Petroleumstilsynet. Sektoren har et eget funksjonsbasert HMS-regelverk, og operatørene har et særskilt påseansvar når det gjelder å følge opp HMS-arbeidet hos leverandører og underleverandører. Sikkerhetsnivået og systematisk HMS-arbeid har slik fått stor oppmerksomhet, og det nedlegges et omfattende arbeid når det gjelder systemer og dokumentasjon for å ivareta dette i alle ledd.
Som vist i kapittel 5, er det ikke nødvendigvis ønskelig at bygg- og anleggsnæringen skal ha et like omfattende dokumentasjons- og HMS-krav som det vi finner i olje-bransjen. Som en av informantene uttrykte det, er det forskjell på å bygge en oljeplatt-form eller petroleumsinstallasjon på land og å bygge et hus. Samtidig snakker man om en «oljesmitte» på HMS-området mellom oljebransjen og bygg- og anleggsnæringen.
Særlig i Rogaland, der oppdrag i oljeindustrien har gitt en del store og mellomstore bygg- og anleggsbedrifter en læringseffekt i HMS-arbeidet. Når det gjelder oppdrag for oljeindustrien, er det som regel større entreprenører fra bygg og anlegg som er inne.
Mindre bygg- og anleggsbedrifter kan ha vanskeligheter med å oppfylle de strenge kravene som stilles her, med mindre de har spesialisert seg på oppdrag i oljeindustrien.
Tilsvarende krav til HMS-systemer vil sannsynligvis være for omfattende og kanskje heller ikke hensiktsmessige i relasjonen mellom mindre underleverandører og større hovedentreprenører innenfor bygg- og anleggsnæringen.
Men kanskje er det likevel noe å lære for bygg- og anleggsnæringen. For eksempel at de bør ha enda sterkere krav til oppfølging av det systematiske HMS-arbeidet hos under-leverandørene – både til at systemet er på plass og til at de faktiske HMS-aktivitetene som gjennomføres, avspeiler dette. I intervjuene kom det fram flere eksempler på hvordan de store aktørene har etablert en del ordninger for bedre samordning og HMS på bygge- og anleggsplassene. Involverende planlegging, interaktivt HMS-kurs, HMS-opplæring på flere språk, prekvalifisering og StartBANK er blant de ordningene som ble nevnt for å få større kontroll på HMS-arbeidet hos underleverandørene, og for å trekke dem mer aktivt inn i HMS-arbeidet på bygge- og anleggsplassene. En enda større systematikk og erfaringsutveksling på bransjenivå kan bidra til at læring mellom hovedentreprenørene og underleverandørene blir enda bedre. Dette kan også øke bransjens totale sikkerhetskultur.
Samarbeid ja, men hva med læringseffekten?
Aktørbildet – særlig i byggebransjen – er komplisert og uoversiktlig. Ønsket om å tjene penger kan gjøre det fristende å «kutte noen hjørner». Det systematiske HMS-arbeidet er blant de aktivitetene som det kan være fristende å nedprioritere dersom oppdragsgiver eller hovedentreprenøren ikke etterspør dokumentasjon på dette.
Til tross for et komplisert aktørbilde, omskiftelige arbeidsplasser og store krav til inntjening – har denne undersøkelsen gitt oss et inntrykk av at HMS-arbeidet har fått godt feste i bygg- og anleggsnæringen totalt sett. Det er også grunn til å anta at HMS-regelverket og oppfølgingen fra hovedentreprenøren gir en positiv effekt når det gjelder læring mellom ulike aktører i bransjen. Representanter for de store bygg- og anleggs-bedriftene gir flere eksempler på hvordan det å være «tett på» underleverandørene når det gjelder HMS-arbeidet, forhåpentligvis også gir læringseffekter og en egeninteresse for å jobbe systematisk med HMS. Samtidig ble det påpekt at mange av de små bedrif-tene har begrenset med ressurser når det gjelder å prioritere HMS-arbeidet, og at det derfor er viktig at de store aktørene følger opp og bistår med å få HMS-systemer og -rutiner på plass. Flere av de som ble intervjuet i de store bedriftene, la vekt på at dette er et konkret samarbeid som skjer i de ulike prosjektene og på den enkelte arbeidsplass, og som både bedriftene og bransjen vil tjene på i det lange løp.
De regionale verneombudene la vekt på at bevisstheten om HMS har blitt skjerpet de siste årene, og at dette generelt har ført til at det stilles strengere krav til under-entreprenørene. I de tilfellene hvor de små bedriftene tar med seg lærdommen videre, stiller de igjen krav til nye oppdragsgivere. Det er den gode sirkelen, ifølge regionale verneombud.
Er lovkravene hensiktsmessige?
Vi har sett i denne rapporten at de små virksomhetene har noen særlige utfordringer i sitt arbeid, både når det gjelder å etablere systemer og konkrete HMS-aktiviteter. Vi ser også at det i de små bedriftene, sammenliknet med de store, er flere av lederne som ikke har HMS-opplæring i henhold til arbeidsmiljøloven § 3-5. Det er også en overvekt av ledere i de små bedriftene, sammenliknet med de store, som bare har en kort HMS-opplæring (halv dags varighet) når de først har tatt den. Tidligere undersøkelser har dessuten vist at tilgang på ulike HMS-resurser som verneombud og AMU har en klar positiv effekt på HMS-tilstanden (Andersen et al. 2009). Det er videre påvist at ansatte mener verneombudet er en like stor pådriver for å bedre HMS-tilstanden som det ledelsen blir oppfattet til å være (Bråten et al. 2008). Dette reiser noen problemstillinger som bør vies oppmerksomhet.
De små bedriftene (færre enn ti ansatte) kan avtale seg bort fra verneombuds-ordningen og overlate ansvaret for oppfølgingen av HMS til for eksempel daglig leder.
Samtidig er det i arbeidsmiljøloven ikke stilt konkrete krav til omfang og lengde på HMS-opplæringen som øverste leder er pålagt å gjennomføre. Vi har også vist i denne rapporten at de regionale verneombudene kun når fram til et mindretall av de små bedriftene. Gitt det store antallet små bedrifter, vil det ikke være realistisk at de skal kunne klare å besøke alle. Arbeidstilsynet har heller ikke mulighet til å nå fram til mer enn en liten andel av disse gjennom sin tilsynsvirksomhet. Det vil med andre ord være en del av de minste bedriftene hvor det verken finnes et eget verneombud eller hvor øverste leder enten ikke har, eller har en svært kort, HMS-opplæring. Samtidig har ikke de regionale verneombudene eller Arbeidstilsynet kapasitet til å drive kontroll- eller tilsynsaktiviteter for å sikre at regelverkskravene blir fulgt opp. I tillegg er det godt dokumentert at bygg- og anleggsbransjen ligger i toppsjiktet når det gjelder risiko for ulykker, skader og mer langsiktige helseplager for de ansatte.
Er det da hensiktsmessig at lovverket ikke stiller strengere krav til de minste bedrif-tene i bygg- og anleggsbransjen? Etter våre vurderinger kan det være på tide å diskutere både kravet til lederopplæring i HMS og mulighetene for å avtale seg bort fra verne-ombudsordningen i bedrifter med færre enn ti ansatte i bygg- og anleggsbransjen.
Eksempelvis bør det vurderes hvorvidt muligheten for å avtale seg vekk fra verneom-budsordningen bør settes lavere enn i dag. Og dersom man avtaler seg bort fra å ha verneombud, så bør det kanskje stilles langt strengere krav til HMS-opplæringen for øverste leder enn det som er tilfellet i dagens lovverk. En slik diskusjon kan føres uten at man nødvendigvis trenger å innføre et strengere regime for hele arbeidslivet. Kravet om bedriftshelsetjeneste som er gitt i forskrift til arbeidsmiljøloven, gjelder for spesi-fiserte virksomheter og bransjer, og er et eksempel på hvordan det på noen områder er etablert strengere krav for noen typer bedrifter enn for andre. En slik diskusjon kan og bør føres innenfor det etablerte trepartssamarbeidet.