Norsk påverknad på politikkutvikling i EU
Ei studie av revisjonen av fornybardirektivet
Anne Sigrid Timberlid Hundere
Masteroppgåve i statsvitenskap Institutt for Statsvitenskap
UNIVERSITETET I OSLO
Vår 2019Antall ord: 23478
II
III
NORSK PÅVERKNAD PÅ POLITIKKUTVIKLING I EU
Ei studie av revisjonen av fornybardirektivet
IV
© Anne Sigrid Timberlid Hundere 2019
Norsk påverknad på politikkutforming i EU – Ei studie av revisjonen av fornybardirektivet Anne Sigrid Timberlid Hundere
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
V
Samandrag
I denne studien blir det undersøkt kva som kjenneteiknar norsk forvaltning sitt arbeid for å påverke utforminga av revidert fornybardirektiv, samt korleis ein ved hjelp av instrumentelle og kulturelle perspektiv kan forklare innflytelsesforhold og departementstilsette si rolle i politikkutformingsfasen av direktivet. Energiunionen frå 2015 er i dag den sentrale
overbygningen for måla og verkemidla i EU sin energi- og klimapolitikk. Unionen har som formål å bidra til ei heilskapleg tilnærming der ulike politikkområde og sektorar blir sett i samanheng. I vinterpakken frå 2016 vart revideringa av fornybardirektivet lagt fram. Ettersom store delar av kraftproduksjonen i Europa er basert på fossile brensel, er auka produksjon av fornybar energi eit sentralt element i Energiunionen. I Noreg er sentralforvaltninga organisert etter formålprinsippet. Auka europeisk integrasjon krev ekstern koordinering og samla norske posisjonar på fleire områder (Christensen og Lægreid 2019). EØS-avtalen gir norske
tenestemenn to hovudkanalar for deltaking og innflytelse på regelverksutvikling i EU, ekspertgrupper og komitologikomitear.
I studien blir to variantar av det instrumentelle og eit kulturelt perspektiv nytta for å strukturere og summere opp det empiriske materialet. Funna viser at arbeidet med
fornybardirektivet på nasjonalt nivå til dels er prega av ulike interesser og mål. Samstundes er det stor einigheit innad i forvaltninga om at ein må opptre samla på EU-nivå for å kunne vera med å påverke når EU utformar direktiv. Strukturane innad i sektorane legg føringar for arbeidet og den horisontale koordineringa er viktig for å kunne samlast om eit felles
standpunkt når EU utformar direktiv. Studien har vist at energiforvaltninga har fleire kanalar for innflytelse i EU, noko møter på administrativt og bilateralt nivå er eksempel på. Det kulturelle perspektivet kan seiast å ha god forklaringskraft på innflytelsesforhold mot EU. Då det over lengre tid har føregått ein energipolitisk dialog mellom Noreg og EU, noko som i det kulturelle-institusjonelle perspektivet kan tolkast som at det har utvikla seg felles forståing mellom energiforvaltninga på det nasjonale og europeiske nivået. Analysen viser at både det instrumentelle og institusjonelle perspektivet innehar god forklaringskraft, og at det er nødvendig med komplimenter bruk av perspektiva for å belyse policy prosessen.
VI
VII
VIII
Forord
Denne masteroppgåva markerer slutten på fem flotte år med studiar, både i Bergen og Oslo.
Arbeidet med masteroppgåva har vore både spennande og lærerikt, men også tidvis veldig krevjande. Det er fleire som fortener ein takk for at denne oppgåva kom i hamn!
Denne studien hadde ikkje vore mogeleg å gjennomføre utan informantane frå OED, KLD og LMD som har stilt opp i ein hektisk kvardag, og delt av sin kunnskap, dei fortener ein stor takk! Rettleiar Morten Egeberg har bidrege med nyttige og konstruktive innspel gjennom heile perioden.
Den heilt nydelege studiegjengen eg var så heldig å møte allereie i fadderveka på
masterstudiet, fortener ein stor takk for å ha bidrege til at tida både på og utanfor Blindern har bestått av mykje fjas og moro. Joris, du set alltid ting i perspektiv og gjer kvardagen så mykje betre. Mamma, pappa, Helga og Gunn Cecilie fortener nok den største takken av alle, eg er jammen heldig som har dykk.
Alle feil og manglar er sjølvsagt eine og aleine mitt ansvar.
Anne Sigrid Timberlid Hundere Blindern
21.mai 2019
IX
X
Innholdsfortegnelse
1 Introduksjon ... 1
1.1 Innleiing ... 1
1.2 Problemstilling og avgrensing ... 2
1.3 Teoretisk rammeverk ... 3
1.4 Bakgrunn ... 4
1.4.1 Paris-avtalen ... 4
1.4.1 Fornybardirektivet ... 5
1.4.2 Kvifor energi og klimafeltet? ... 7
1.5 Tidlegare forsking på feltet ... 7
1.6 Metode ... 8
1.7 Disposisjon ... 8
2 Teori ... 10
2.1 Innleiing ... 10
2.1.1 Organisasjonsteoretiske perspektiv ... 10
2.2 Det instrumentelle perspektivet ... 11
2.2.1 Hierarkisk variant ... 13
2.2.2 Forhandlingsvariant ... 13
2.2.3 Empiriske forventingar ut frå eit instrumentelt perspektiv ... 14
2.3 Det kulturelle-institusjonelle perspektivet ... 15
2.3.1 Historisk institusjonalisme ... 16
2.3.2 Empiriske forventingar i eit kulturelt-institusjonelt perspektiv ... 19
2.4 Vekselverknad mellom ulike perspektiv ... 19
3 Metode ... 21
3.1 Forskingsdesign ... 21
3.2 Datainnsamling ... 22
3.2.1 Dokumentanalyse ... 23
3.2.2 Semi-strukturert intervju ... 23
3.2.3 Utval ... 24
3.3 Operasjonalisering av problemstilling ... 25
3.4 Validitet og reliabilitet ... 27
4 Bakgrunnsempiri ... 29
XI
4.1 EU sine institusjonar og organ... 29
4.2 Utviklinga og organiseringa av EU sin energipolitikk ... 30
4.2.1 Energiunionen ... 31
4.3 EØS-avtalen og utviklinga av norsk energipolitikk ... 33
4.3.1 Organisering av energiforvaltninga ... 35
5 Empiri ... 38
5.1.1 Oppstraumsfasen ... 38
5.1.2 Arbeidet med tidlig varsling av EØS-relevante saker ... 39
5.1.3 Koordinering og posisjonering av norske synspunkt ... 41
5.1.4 Komitear og arbeidsgrupper ... 44
5.1.5 Uformelle nettverk og kontaktar ... 46
5.1.6 Handlingsrom ... 49
5.1.7 Høyringsprosessen ... 50
6 Analyse ... 52
6.1 Innleiing ... 52
6.2 Det instrumentelle perspektivet ... 52
6.2.1 Hierarkisk variant ... 53
6.2.2 Forhandlingsvarianten ... 56
6.3 Det kulturelle-institusjonelle perspektivet ... 58
6.3.1 Diskusjon og vekselverknad mellom perspektiva ... 61
7 Oppsummering og konklusjon ... 64
Litteraturliste ... 68
Vedlegg 1 – Generalisert intervjuguide ... 75
Figur 1: Statleg organisering av energi- og vassressursverksemda ... 35
Figur 2: Illustrasjon av prosessen i EU og EØS/EFTA (Norge) frå utforming av forslag til gjennomføring av vedtak i EU og EØS (Utenriksdepartementet 2014) ... 38
XII Liste over forkortingar
EU – Den Europeiske Unionen
EFTA – European Free Trade Association ESA – EFTA Surveillance Authority EP – Europa parlamentet
EØS – Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet KLD – Klima- og miljødepartementet
NVE – Norges vassdrags- og energidirektorat Kommisjonen – Europakommisjonen
KU – Koordineringsutvalet leia av Utanriksdepartementet LMD – Landbruks- og matdepartementet
NordReg – Nordic Energy Regulators OED – Olje- og energidepartementet SU Energi – Spesialutvalget for Energi NFD – Nærings- og fiskeridepartementet
XIII
1
1 Introduksjon
1.1 Innleiing
Vi skal ha klart for oss hva vi mener om det som skjer i EU, og vi skal spille inn hva vi mener til rett tid. Tydeligere, tyngre, og tidligere. Vi skal ha en stemme i Europa, selv om vi ikke har stemmerett. Dette er den røde tråden i regjeringens europastrategi. Her er klima- og energiområdet et av satsingsområdene (Helgesen, 2014)
Sitatet ovanfor er henta frå dåverande EØS- og EU-minister, Vidar Helgesen sin tale til NVE i 2014. Det viser at Regjeringa har ei målsetjing om å vera ein aktiv deltakar når EU utformar politikk. Sidan mai 1992, når EØS-avtalen først kom i stand og fram til i dag, har Noreg sitt forhold til EU utvikla seg i stor grad. EØS-avtalen var sidan dag ein den mest omfattande og djuptgripande avtalen Noreg nokon gong har slutta seg til.
EØS-avtalen omhandlar både utanriks- og innanrikspolitikk. Fyrst og fremst er det Noreg sitt viktigaste utanrikspolitiske avtaleverk som regulerer forholdet til EU som organisasjon, samt medlemsstatane og dei andre EFTA/EØS-statane (NOU 2012:2, s.17). Avtalen påverkar også i svært stor grad dei innanrikspolitiske forholda i Noreg, noko som kjem tydeleg til syne då alle departement og direktorat rapporterer at dei i større eller mindre grad arbeider med EØS saker. Også andre nivå av forvaltninga rapporterer at dei opplever at EØS-relaterte spørsmål utgjer ein stor del av kvardagen deira (NOU 2012:2, s.18). Sjølv om Noreg sitt forhold til EU tidvis er oppe til debatt, er avtalane som Noreg har med EU konstitusjonelt og politisk
forankra i ei lang rekke stortingsvedtak, såleis kan den seiast å vera eit politisk kompromiss i norsk europapolitikk. (NOU 2012:2).
Samstundes viser Noreg sin første offentlege utredning om våre avtalar med EU, (NOU 2012:2) at eit innsiktsfullt forhold til EU på energiområdet kanskje er viktigare enn den overordna formelle tilknytingsforma mellom Norge og EU. I tråd med Helgesen sin tale viser utredninga at det viktig å analysere og ligge i forkant av EU og EU-land sine motiv og
politikk, i staden for å passivt kopiere lover, direktiv og forordningar (NOU 2012:2, s.546).
2
1.2 Problemstilling og avgrensing
Formålet med denne studien er å undersøke norske departement sitt arbeid i
politikkutformingsfasen av revidert fornybardirektiv (2018/2001/EU). Med politikkutforming meinast norske myndigheiter si funksjon og rolle når ny EU-politikk blir utforma. Dette inneberer alt frå ideen om ny politikk og lovverk, til å arbeide med ein faktisk lovtekst Oppgåva har både eit deskriptivt og analytisk formål. Den deskriptive delen har som formål å avdekke korleis sentralforvaltninga koordinerer arbeidet på nasjonal nivå, og kva kanalar ein nyttar for å fremje norske synspunkt når EU utformar direktiv. Analytisk er formålet å forklare kvifor offentleg tenestetilsette opptrer som dei gjer, ut frå den konteksten dei befinn seg i. Følgande problemstillingar er satt opp:
1. Kva kjenneteiknar norsk forvaltning sitt arbeid for å påverke utforminga av fornybardirektivet?
2. Korleis kan ein ved hjelp av instrumentelle og kulturelle perspektiv forklare
innflytelsesforhold og departementstilsette si rolle i politikkutformingsfasen av revidert fornybardirektiv?
I studien blir OED, KLD og LMD sitt arbeid med direktivet på nasjonalt nivå og kva kanal ein har for å påverke politikkutforming på EU-nivå undersøkt. Meir nøyaktig ønsker eg å sjå korleis ein koordinerer arbeidet på nasjonalt nivå. Kva aktørar som har innflytelse og om ein klarer å samle seg om ei fellestilnærming, for å best mogeleg fremje norsk forvaltning sine synspunkt i Brussel? Med innflytelsesforhold meinast kva kanalar både formelle og uformelle ein har for å kunne påverke i EU. Den beskrivande delen blir hovudsakeleg gjennomgått i oppgåva sin empiriske del, medan den forklarande komponenten blir gjennomgått i oppgåva sin analysedel.
Knill og Tosum (2012, s.4) definerer offentleg politikk som «… a course of action (or non- action) taken by government or legislautre with regard to a particular issue». Dei viser til at offentleg politikk refererer til handlingar hjå offentlege aktørar, sjølv om samfunnsaktørar til noko grad kan vera involvert i offentlig beslutningstaking. Med bakgrunn i Knill og Tosun (2012, s.10) kan ein definere policy syklusen i fire stadier; (1) problem-definisjon og dagsorden-setting, (2) politikkutforming og vedtak, (3) Iverksetjing/implementering , (4) evalurering. Ettersom det reviderte fornybardirektivet framleis ikkje er innlemma i EØS-
3 avtalen er denne studien avgrensa til å sjå på aktørane sitt arbeid i fase ein og to;
problemdefinering- og dagsordensetting og politkkutforming og vedtak.
A «field» denotes a circumscribed sphere of political and social life with an
identifiable social architecture. Each field has identifiable structural and institutional characteristics and a particular constellation of actors (Boasson 2015, s.60).
Fornybardirektivet i seg sjølv berører fleire ulike felt som energiproduksjon, transport og drivstoff, landbrukssektoren, miljø og bio-mangfald. Dette gjer det spesielt viktig å utvikle ei klar analytisk forståing av korleis organisasjonsfeltet påverkar politikkutviklinga (Boasson 2015, s.46). Ulike aktørar, organisasjonar og sub-organisasjonar vil arbeide for å forme politikkutfall, men ein antek at organisasjonar som har ein meir fordelaktig posisjon vil vera meir suksessfull enn andre (Boasson 2015, s.31). Med utgangspunkt i dette kan ein anta at det ikkje utelukkande er forvaltninga som arbeider for å forme politikkutviklingen, men at det vil vera ein spesiell konstellasjon av aktørar med interesse i direktivet. Denne studien søker å belyse dei strukturelle og institusjonelle trekka ved norsk sentralforvaltninga og EU i
politikkutforming. Jamfør komponent ein av problemstillinga, vil det også vera interessant å avdekke kva aktørarar som saman med forvaltninga søker å påverke utforminga av direktivet.
Dei tre departementa er valt fordi dei alle gjennom sine fagområde har interesser i
fornybardirektivet. Samtlige er deltakarar i Spesialutvalet for energi, der fornybardirektivet blir behandla. Det teoretiske rammeverket som er nytta for å forstå innflytelsesforhold og departementstilsette si rolle i politikkutviklingen av direktivet, er knytt til ein grunnleggande forventing om at deltakarane i utforming av den offentlige politikken handlar på vegne av formelle organisasjonar. Ein antek at deira tilhøyrigheit i organisasjonen vil prega deira måte å tenkje og handle på, og dermed innhaldet i den offentlege politikken. Samt at kva grad ein får innflytelse mot EU vil vera påverka av strukturelle og kulturelle forhold på nasjonalt og overnasjonalt nivå (Christensen et al. 2010, s.24).
1.3 Teoretisk rammeverk
Det teoretiske rammeverket som ligg til grunn for studien er organisasjonsteori. Meir presist vil resultata i studien bli analysert med utgangspunkt i to variantar av det instrumentelle perspektivet og eit kulturelt-institusjonelt perspektiv. Det instrumentelle perspektivet tek utgangspunkt i at strukturelle trekk ved organisasjonar legg føringar for kva organisasjonen
4 gjer, samt korleis medlemmer tenkjer og handlar. Ein antek at organisasjonsstrukturen er utforma på ein slik måte at den blir bestemmande for dei vala medlemmane tek. Den hierarkiske varianten av perspektivet ser organisasjonar som instrument for leiinga. I denne varianten vil leiarane si kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon vera sentralt.
Forhandlingsvarianten opnar for interessehevding, kompromiss og forhandling innad i organisasjonen, men også mellom ulike organisasjonar og aktørar (Christensen et al. 2010). I det institusjonelle perspektivet opnar ein derimot opp for at uformelle normer og verdiar, kultur og tradisjonar påverkar organisasjonen og dei tilsette sine handlingar (Selznick 1957, s.19). Perspektiva gjer det mogeleg å belyse korleis organisasjonsstrukturen legg føringar for kva aktørar som formar politikkutfall. Ei organisasjonsteoretisk tilnærming legg til grunn at ein ikkje kan forstå innhaldet i den politikken som føres, og avgjerslene som blir tekne, utan å også forstå korleis offentlege organisasjonar si organisering og styremåte fungerer
(Christensen et al, 2010, s.11).
1.4 Bakgrunn
1.4.1 Paris-avtalen
Noreg samarbeider tett med EU-statane når det kjem til klima- og miljøpolitikk. I dag er det Paris-avtalen som dannar bakteppet for store delar av dette samarbeidet, også for revidert fornybardirektiv. Avtalen som vart vedteke under klimaforhandlingane i desember 2015 blir rekna som eit vendepunkt for det internasjonale samarbeidet på klimaområdet. Sjølv om USA valte å trekke seg ut av avtalen, vitnar tydlege signal både frå EU og Kina om at
gjennomføring av avtalen har høg prioritet (Meld.St 41, s.11). Noreg ratifiserte avtalen i juni 2016. Avtalen gir politiske føringar, men også juridisk bindande forpliktingar. Paris-avtalen legg i større grad vilkåra til rette for ein prosess der partane gradvis vil føra ein meir ambisiøs klimapolitikk. Det er særleg tre punkt som er sentrale i gjennomføringa av Paris-avtalen (Innst. 407 S, 2015-2016):
1) Sikre at auken i den globale gjennomsnittstemperaturen er under 2 grader
samanlikna med førindustrielt nivå, samt å jobbe mot å avgrense temperaturaukinga til 1,5 grader.
2) Auke evna til å tilpasse seg klimaendringane og fremje klimarobustheit og ei utvikling mot lavutslepp som ikkje set matproduksjonen i fare
5 3) Gjere finansieringsstraumen i samsvar med ein klimarobust lavutsleppsutvikling.
Eit svært sentralt element i Paris-avtalen er at den gir kvar part ansvaret for å fastsetje sine nasjonale bidrag. Avtalen set krav til alle partane om å utarbeide, melde inn og oppdatere nasjonalt fastsette bidrag som kan inkludere ulike former for mål eller tiltak for
utsleppsreduksjon (Innst. 407 S 2015-2016, s.3). Forpliktelsesperioden startar ikkje før 2021.
Som eit ledd i arbeidet med å oppfylle forpliktinga i Paris-avtalen saman med EU la regjeringa i 2017 fram Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid (Meld. St 41 (2016-2017). Her skriv regjeringa at dei vil oppfylle 2030-målet med hovudvekt på innanlandsk utsleppsreduksjon, samt med naudsynt brukt av EU-regelverket sine
fleksibilitetsmekanismar. Dette vil i følgje meldinga legge til rette for ein betydeleg utsleppsreduksjon nasjonalt. I 2015 foreslo Regjeringa og samarbeidspartia eit mål om å redusere utsleppa i 2030 med minst 40 prosent samanlikna med 1990. Dette vart vedteke av eit breitt fleirtal på Stortinget. Vidare peikar meldinga på at 2030 målet kan reknast som eit tidsskilje i norsk klimapolitikk, då Noreg aldri før har hatt eit klimamål som forpliktar på same måte (Meld.St 41, s.10 (2016-2017).
1.4.1 Fornybardirektivet
Europakommisjonen la i november 2016 fram eit forslag til eit revidert direktiv for å fremme bruken av fornybar energi. Dette forslaget vil frå 1.januar 2021 oppheve det noverande fornybardirektivet (2009/28/EF). Det noverande fornybardirektivet blei vedteke i EU i 2008, og innlemma i EØS-avtalen i 2011. I desember 2018 blei Rådet einige om felles politiske konklusjonar på fornybardirektivet. I januar 2018 vedtok Parlamentet plenumsvedtak om sin posisjon til direktivet, og etter trilogforhandlingar blei det einigheit om det reviderte direktivet i juni 2018 (EØS-notat, 2019). Fornybardirektivet kan særleg sjåast som eit ledd i
energiunionen sin dimensjon om dekarbonisering. Denne dimensjonen rettar særleg fokus på EU sine utsleppsmål og kor stor del fornybar energi ein skal ha mot 2030. Med bakgrunn i at ein stor del av kraftproduksjonen i Europa er basert på fossile brensel som kullkraft, er auka produksjon av fornybar energi eit svært sentralt element i EU sin energiunion.
Det reviderte fornybardirektivet er ei oppfølging av det europeiske råd sitt vedtak frå 2014 om eit 2030 energi- og klimarammeverk. Formålet med direktivet er å fastsetje krav som skal sørgje for at medlemslanda kollektivt og kostnadseffektivt kan nå 2030 måla for fornybar
6 energi. Direktivet rettar særleg fokus mot å auke andelen fornybar energi i sektoren for
oppvarming og avkjøling, transportsektoren og elektrisitetsproduksjonen (EØS-notat, 2019).
Fornybardirektivet fastslår eit overnasjonalt og kollektivet bindande mål om minst 32 prosent fornybarandel i EU sitt forbuk samla innan 2030. Kvart enkelt medlemsland skal då fastsette nasjonale bidrag som til saman skal føre til at EU når målsetjinga for 2030. I det nye
styringssystemet for energiunionen er krava til rapportering og oppfølging nedfelt. Artikkel 4- 6 fastset prinsipp gjeld for støtteordningar for elektrisitet frå fornybare energikjelder. Desse støtteordningane skal utformast på ein slik måte at dei skaper incentiv til integrering av fornybar elektrisitet på ein marknadsbasert måte samstundes som ein tek omsyn til systemkostnader (Official Journal – L 328/82).
Artikkel 8-13 tek føre seg dei ulike samarbeidsmekanismane som medlemslanda kan ta i bruk for å nå fornybarmålet. Vidare set direktivet krav om at nasjonale reglar og framgangsmåtar rundt autorisering, sertifisering og konsesjon av produksjonsanlegg skal vera samsvarande og nødvendige. Det reviderte direktivet fastset nye krav om å effektivisere og forenkle
konsesjonsprosessar for fornybar energiproduksjon. Det blir satt krav til at medlemslanda skal etablere ein eller fleire administrative kontaktpunkt som skal koordinere heile
konsesjonsprosessen for søknader om utbygging av kraftanlegg og overføringsnett.
Direktivet set krav til at medlemslanda skal sørgje for at informasjon om støtteordningar knytt til energitiltak er tilgjengelig for alle relevante aktørar. Det inneheld også endringar om opprinnelsesgarantiar, som no også vil inkludere fornybar energi, herunder fornybar gass, varme og kjøling (Official Journal – L 328/82).
Kriteria for bærekraft i direktivet gjeld no ikkje berre for biodrivstoff og flytande biobrensel, men også fast biomasse. Dette stiller krav til klimagassbesparelse og avgrensar kva areal råstoffet kan vera produsert på. Artikkel 27 i direktivet angir reglar for verifisering av etterfølging av kriteriene for bærekraft, medan artikkel 28 fortel korleis klimaeffekten av biodrivstoff, fast biomasse og flytande biobrensel skal bereknast (EØS-notat 2019)
Forskar Elin Lerum Boasson i CICERO peikar særleg på reglane for opprinnelsesgarantier, som er ei merkeordning for fornybar kraft, som gjer at norsk kraft ikkje kan telles som primært fornybar lenger, samt at reglar for bioenergi si rolle i klimapolitikken vil kunne få betyding for Noreg. Samstundes viser ho til at ettersom Noreg vanlegvis ikkje utviklar klima-
7 og energipolitikk i dei same styringsdokumenta, vil EU kunne utfordre den tradisjonelle norske arbeidsmåten (Bjermeland 2018).
1.4.2 Kvifor energi og klimafeltet?
Av departementa i NOU 2012:2 (2010-2012) som i betydeleg grad forvaltar EØS-saker er Olje- og Energidepartementet og det dåverande Miljøverndepartementet (i dag Klima- og miljødepartementet) trekt fram. Store delar av norsk miljøregelverk er basert på EU sitt regelverk (NOU 2012: 2, s.144). Det aller meste av norsk olje og gass blir eksportert til EU, og Olje- og energidepartementet jobbar opp mot EU i energipolitiske spørsmål, herunder fornybar energi og energieffektivisering. Det blir peika på naudsynet av å etablere eitt tett samarbeid med EU sine institusjonar for å kunne medverke i miljøavgjersler i EU (NOU 2012:2, s.144).
For å skape løysingar på klimafeltet trengs det ei stor grad av samhandling, både nasjonalt og internasjonalt. Når ein les KLD og OED sine skriv om prioriterte EØS-saker, og EU-strategi, finn ein at mange av dei same problemstillingane blir tatt opp. At KLD og OED sine felt kan vera overlappande kjem også til syne ved fornybardirektivet.
1.5 Tidlegare forsking på feltet
Med europeisering meinast at nasjonale styringssystem blir tilpassa eit europeisk politisk senter og europiske normer. Europeiseringslitteraturen kan bidra til å gi oss betre oversikt over framveksten, utvikling og effekten av eit europeisk institusjonelt system (Olsen 2002, s.992). Johan P. Olsen (2002) skil mellom fleire ulike typar av europeisering med bakgrunn i kva som endrar seg. Av særleg relevans for denne oppgåva kan ein trekke fram europeisering i form av political unification of Europe. Med dette meinast ei utvikling som tyder på at det blir ei tydlegare politisk einigheit på det europeiske nivået. Paris-avtalen jamfør punkt 1.4.1 kan sjåast på som eit eksempel på nettopp dette.
Denne studien byggjer på tidlegare studiar som har sett på framveksten av ein integrert europeisk administrativ orden som består av nasjonale og overnasjonale organ, samt
administrative nettverk som trekk desse tettare saman (Trondal og Kühn 2018, s.47; Egeberg 2006; Egeberg og Trondal 2017). Ei tettare kopling av offentleg forvaltning over styringsnivå kan på same måte som political unification of Europe, sjåast på som eit behov for å
8 harmonisere ein nasjonal offentleg politikk mot ein felles europeisk standard. På den andre sida utfordrar ei slik harmonisering den tradisjonelle tankegangen om administrativ og politisk suverenitet som består av nasjonal politisk-administrativ kontroll over
statsadministrasjonen og politikkutvikling (Trondal og Kühn 2018, s.47). Felles for studiane er at dei fokuserer på korleis institusjonar kan forme tenestemenn si rolleforståing.
Forsking som konsentrerer seg om tilsette i norske departement si rolle i europeisk fleirnivåforvaltning viser at departementstilsette også utgjer er ein sentral del av norsk europaforvaltning. Vidare finn ein at samanfallande strukturar mogleggjer ei tett kopling og etablering av fagnettverk på tvers av styringsnivå. Dermed formar organisasjonsstruktur moglegheitsrommet for overnasjonal innflytelse på sentralforvaltninga si verksemd (Trondal og Kühn 2018, s.61). John Erik Fossum (2014, s.120) skriv at eit særtrekk ved Noregs
relasjon til EU er at Noreg på den eine sida har valt å ikkje vera representert, samstundes som Noreg og norske interesseorganisasjonar arbeider med å fremje sine interesser ovanfor EU.
Eit viktig bidrag til studiet av nasjonal og europeisk fornybarpolitikk er Elin Lerum Boasson (2015) Entrepreneurship Paradoxes: Renewable Energy Policies. Dette studiet tok føre seg utviklinga av to politikkområde i norsk forvaltning; elektrisitet og oppvarming. Boasson nyttar i studien fleire ulike tilnærmingar til politikkområdet. Studien viste blant anna at det politiske feltet initierte politikkutviklinga, men at konflikt på dette feltet igjen spegla konflikt på det organisatoriske feltet (Boasson 2015, s.132).
1.6 Metode
Studien tek utgangspunkt i eit case, og baserer seg på kvalitativ metode. Empirien er samla inn gjennom metodetriangulering. Dokumentanalyse og intervju har blitt nytta som
supplement til kvarande. Dokumenta i studien består av offentlege dokument,
stortingsmeldingar, årsrapportar, høyringsbrev, organisasjonskart og rapportar som offentlige utredningar med meir. Intervjua består av intervju med tilsette i OED, KLD og LMD.
Gjennom intervju var det mogeleg å korrigere og supplere opplysingane som kom fram i dokumentanalysen.
1.7 Disposisjon
9 I neste kapittel vil det metodiske rammeverket som oppgåva bygger på, og som dannar
grunnlaget for analysen bli presentert. Dei ulike perspektiva vil bli gjort greie for kvar for seg, med påfølgande forventing til funn ut frå dei organisasjonsteoretiske perspektiva. I tredje kapittel vil dei metodiske vurderingane som er gjort i studien bli presentert. Fordelar og ulemper med det metodiske rammeverket vil bli drøfta og vurdert. Sekundærempirien vil bli presentert i kapittel fire, og tek føre seg EU sine institusjonar og organ, utvikling og
organisering av energipolitikk på nasjonalt og europeisk nivå.
Kapittel fem tek føre seg primærempirien som er samla inn gjennom intervju, og fokuserer på oppstraumsfasen av fornybardirektivet. I kapittel seks vil teorien som blei presentert i kapittel to bli anvendt til å analysere dei empiriske funna som blei framlagt i kapittel fire og fem. Dei empiriske funna vil bli analysert og tolka etter den gitte strukturen til det teoretiske
rammeverket. Til sist vil dei empiriske hovudfunna bli summert opp ut frå problemstillinga.
10
2 Teori
2.1 Innleiing
I dette kapittelet vil dei organisasjonsteoretiske perspektiva som ligg til grunn for analysen av det empiriske materialet bli gjort greie for. Det ein som forskar seg og dømmer som viktig er ikkje berre eit resultat av det som har skjedd, men også eit resultat av kva analytiske briller ein vel å bruke i undersøkinga. Ein kan sjeldan forklare alle moment i prosessen ein ynskjer å beskrive, sjølv om studien er avgrensa til ein gitt tidsperiode. Dermed set det krav til
forskaren om å skilje ut kva som er relevant og avgjerande faktorar for eit utfall (Allison 1969, s.688-690).
2.1.1 Organisasjonsteoretiske perspektiv
I studien vil organisasjonsteorietiske perspektiv bli brukt for å forklare politikkutvikling i forbindelse med revideringa av fornybardirektivet. Dette gjer det mogeleg å nytte dei ulike innfallsvinklane og analyseverktøya som perspektiva består av, og slik utføre ei grundig analyse av ein kompleks prosess. I studien vil to variantar av det instrumentelle perspektivet, den hierarkiske og forhandlingsvarianten, samt det kulturelle-institusjonelle perspektivet bli nytta. Ei organisasjonsteoretisk tilnærming legg til grunn at ein ikkje kan forstå innhaldet i den politikken som blir ført, og avgjerslene som blir tekne utan å også forstå korleis offentlige organisasjonar si organisering og styremåte fungerer (Christensen et,al 2010, s.11).
Valet om å fokusere på instrumentelle og institusjonelle faktorar kan grunngjevast primert ut frå at ei rekkje studiar trekk fram organisasjonsstruktur og kultur si forklaringskraft på faktisk åtferd. Eit anna viktig moment er at organisasjonsstruktur er enklare å designe enn dei fleste andre faktorar som verkar inn på offentlege styringsprosessar, såleis kan det utgjera eit viktig designeverktøy og styringsmiddel (Egeberg og Trondal 2018; Trondal og Kühn 2018). Det teoretiske rammeverket som ligg til grunn for oppgåva tek dermed utganspunkt i at
organisasjonsvariablar kan forklare innflytelsesforhold og departementstilsette si rolle i politikkutformingsfasen av revidert fornybardirektiv.
11
2.2 Det instrumentelle perspektivet
I det instrumentelle perspektivet legg ein til grunn at aktørane forsøker å handle formålsrasjonelt med utgangspunkt i ei klar mål-middel forståing. Den formelle
organisasjonsstrukturen kan dermed seiast å utgjere eit filter for kva ein ser som problem og relevante løysingar. Dersom ein organisasjon har klare og konsistente mål, full oversikt over alle alternativ, og full innsikt over kva konsekvensar desse alternativa har med tanke på måla, kan ein seie det føreligg fullstendig formålsrasjonalitet. Dette er derimot lite realistisk i komplekse offentlege organisasjonar, der mange omsyn må takast. Dermed kan ein seie at komplekse offentlige organisasjonar, som studert i denne studien, vil ha avgrensa rasjonalitet (Christensen et al 2010, s.36-37).
Offentlege organisasjonar er oppretta for å løyse oppgåver på vegne av samfunnet. Politikarar og administrative leiarar har det overordna ansvaret, og kan i kraft av sine posisjonar styre ein organisasjon i ønska retning ved hjelp av avgjersleprosessar. Det instrumentelle perspektivet ser offentlege organisasjonar som verktøy eller reiskap for å oppnå desse politisk bestemte måla. Perspektivet tek utgangspunkt i at strukturelle trekk ved organisasjonen legg føringar for kva organisasjonen gjer, samt korleis medlemmane tenkjer og handlar (Christensen et.al 2010). Dette kjem til utrykk ved at organisasjonsstrukturen er utforma på ein slik måte at den blir bestemmande for dei vala medlemmane tek i oppgåveløysinga.
Boasson (2015, s.31) definerer det strukturelle aspektet som dei lovene, kontraktane, eigarstrukturane, strategiske partnarskap, organisasjonskart, offentlege og privat eigarskap eller skrivne avtalar som skaper grenser mellom ulike organisasjonar, og som formar korleis det er forventa at organisasjonar, sub-organisasjonar og aktørarar i spesifikke posisjonar vil handle. Desse inter- og intraorganisatoriske eigenskapane vil såleis forme fordelinga av autoritet samt informasjon mellom aktørar.
Ein antek dermed at organisasjonsstrukturen vil kunne påverke beslutningsåtferd ved å bidra til å påverke kva informasjon som er tilgjengeleg for aktørane. Avgjersler blir tekne på bakgrunn av den informasjonen aktørane har tilgjengeleg. Ein kan dermed seie at strukturen filtrerer informasjonen slik at den når fram til aktørane som blir sett som relevante (Egeberg 2004, s.202). Organisasjonsstrukturen legg dermed føringar for den enkelte sine handlingval, men skaper samstundes kapasitet til å realisere bestemte mål og verdiar (Christensen et.al, 2007, s.20). I dette perspektivet er det sentralt å kartlegge korleis ein organisasjon er
12 spesialisert, horisontalt og vertikalt. Vidare vil tre forklaringsvariablar som ein antek vil påverke dei departementstilsette i det instrumentelle perspektivet bli gjennomgått; horisontal spesialsiering, vertikal spesialisering og primer- og sekunderstruktur.
Luther Gulick (1937, s.15) viser til fire prinsipp for horisontal spesialisering. Med horisontal spesialisering meinast korleis ulike oppgåver kan delast opp på eit nivå med hjelp av
organisasjonsstrukturen (Christensen et al. 2010, s.38). Det første prinsippet, formålsprinsippet ligg til grunn for inndelinga i den norske sentralforvaltninga, der
departementa er inndelt etter den sektoren eller det formålet dei skal tene (Christensen et al.
2010, s.38). Horisontal organisering etter dette prinsippet kan gi ei problem dersom det er vanskeleg å få ulike departementsadministrasjonar til å arbeide saman på problem som krev samhandling på tvers av sektorar (Christensen og Lægreid 2019).
Prosessprinsippet fordeler sakene etter framgangsmåte eller type prosess som kan bli nytta for å oppnå eit formål (Christensen et al. 2010, s.38). I eit departement vil dette typisk komme til syne ved ulike einingar for budsjett, planlegging og juridiske saker. Det tredje prinsippet for horisontal inndeling er klientprinsippet. Med dette meinast at alle saker som omhandlar ein del av befolkninga blir samla i ei organisasjonseining. For å oppnå eit heilskapleg perspektiv arbeider ulike typar ekspertar saman, noko eigne etatar for barn og unge er eksempel på.
Geografiprinsippet viser til ei territorial inndeling av samfunnet. Dei tre styringsnivåa i det norske offentlege systemet, og ikkje minst det overnasjonale nivået er eksempel på dette. Med horisontal spesialisering som utgangspunkt vil samordningsansvaret bli flytta oppover til eit høgare nivå i organisasjonen, eller til ei større eining som organisasjonen inngår i. Dermed vil departementsleiinga ha ansvar for å samordne aktiviteten til fleire avdelingar, og regjeringa vil ha ansvaret for aktivitetane til fleire departement (Christensen et al. 2014, s.39). Ofte vil ein i eit organisasjonshierarki finne at det kan vera lagt til grunn eit spesialiseringsprinsipp på eitt nivå, og eit anna prinsipp på eit lågare eller høgre nivå.
Vertikal spesialisering viser til arbeidsfordeling mellom hierarkiske nivå innanfor eller mellom organisasjonar. I norsk sentralforvaltning kjem dette til synet gjennom ulike stillingsnivå innad i eit departement, men også gjennom over- og underordningsforhold mellom departement og direktorat (Christensen et.al 2010).
Primær og sekunderstruktur refererer til organisasjonsformer som alternativ eller supplement til ei byråkratisk organisasjonsform. Med primærstruktur meinast den
13 organisasjonen personen er tilsett og brukar mesteparten av si tid, i denne studien
departement. Sekunder organisatorisk tilknyting refererer til kollegial struktur, her kan eit styre eller råd komme i staden for eller i tillegg til toppleiinga i hierarkiet. Ein
kollegialstruktur kan vera på tvers av organisasjonar, gjennom for eksempel etablering av ordningar med kontaktutval som består av medlemmar frå ulike organisasjonar for horisontal samordning mellom desse. Relevante eksempel frå sentralforvaltninga er koordineringsutvalet for EU/EØS-saker der alle departementa er representert, og ulike spesialutval for behandling av EU/EØS-saker. Kollegiale organ har i dei seinare åra blitt ein mykje nytta metode for å koordinere politikk på tvers av sektorar og over ulike forvaltningsnivå. Dermed blir aktørane i større grad utsett for ulike agendaer, alternativ og aktørar (Egeberg 2004, s.203) Likevel vil ein i den hierarkise varianten anta at aktørane først og fremst er knytt til sin primær struktur.
Som nemnt vil analysen byggje på to ulike tilnærmingar til det instrumentelle perspektivet.
Dei to variantane byggjer på same grunnprinispp, men har ulike tilnærmingar til korleis avgjersler blir tekne, og dei vil dermed utleie ulike forventingar.
2.2.1 Hierarkisk variant
I den hierarkiske varianten blir organisasjonen sett som heilskapleg. Det som særleg blir vektlagd er mål-middel-samanhengar hjå leiinga i organisasjonen eller dei som
organisasjonen er eit reiskap for (Christensen et al 2010, s.33-35). Leiarskap blir utøva av aktørar i hierarkisk høge posisjonar, og desse vil bruke formell organisasjonsstruktur for å fremje kollektive mål. I denne varianten vil styring innebere påverknad av forhold som har betyding for sjansane for måloppnåing. Leiinga vil også gjennom den formelle
organisasjonsstrukturen kunne regulere andre aktørar sine deltakarrettigheiter og kva handlingsalternativ som er aktuelle for dei (Christensen et al, 2010, s.48).
2.2.2 Forhandlingsvariant
I ein forhandlingsvariant vil ein på ei anna side forstå organisasjonen som samansett av fleire undereiningar og posisjonar som kan ha delvis motstridande mål, interesser og kunnskap (Christensen et al, 2010, s.34). Denne varianten opnar opp for interessehevding, kompromiss og forhandling. Interessefordelinga kan til ein viss grad vera nedfelt i den formelle strukturen innanfor og mellom organisasjonar, for eksempel knytt til at aktørane skal utføre spesialiserte oppgåver. Ressursane som dei har tilgjengeleg for å hevde sine interesser kan også til dels
14 vera nedfelt i den formelle strukturen, eksempelvis ved innslag av over-/underordning mellom aktørane og kopling til ulike former for horisontal samordning (Christensen et al 2010, s.44).
Dette samspelet mellom ulike aktørar gjer at ulike interesser og mål kjem til syne, samt at aktørar kan skape gjensidig påverknad av kvarandre. Dermed antek ein at dei formelle strukturane er viktige for avgjerslene som blir tatt, enten som resultat av hierarkisk styring eller forhandlingar mellom politiske og administrative leiarar som vil vera dei viktigaste aktørane.
2.2.3 Empiriske forventingar ut frå eit instrumentelt perspektiv
Hierarkisk variant:
I den hierarkiske varianten står som nemnt leiarane si kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon sentralt. Dette gir ei forventning om at norske departement påverkar gjennom å levere premiss oppover eller at norske departement inkorporerer eller ”lastar ned” direktiv og forordningar frå EU. Den hierarkise varianten vil utleie ei forventing om at OED som
ansvarleg departement for direktiv nyttar sin posisjon systematisk for å sikre ei samla forvaltning når ein fremmar posisjonar mot EU. Perspektivet utleiar ei forventing om at dei tilsette vil ha sterk tilknyting til sine respektive sektorar, altså at primærstrukturen er viktig i arbeidet med direktivet. Su Energi vil då fyrst og fremst fungera for målretta tilrettelegging og koordinering i dette arbeidet.
Forhandlingsvariant
Forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet vil gi ei forventing om at i arbeidet med å yte påverknad på utforming av direktiv i EU vil det vera prega av delvis motstridande mål og interesser. Dette vil då gjelde EU og norsk sentraladministrasjon, men det er
samstundes naturleg å anta at det vil vera delvis motstridande mål og interesser internt i sentraladministrasjonen. Dette perspektivet utleiar ei forventing om at deltakarane i SU Energi vil ha delvis motstridande mål og interesser. Ein vil forvente at
organisasjonsstrukturen vil bidra til å gi dei tilsette ei systematisk og føreseieleg utval av problem, løysingar og valmoglegheiter. Dermed vil OED, KLD og LMD ha ulike
oppfatningar ved utforming av posisjonar, samt effektar av direktivet gitt deira fagområde. I kva grad ein klarer å samordne EU/EØS-arbeidet på nasjonalt nivå og klarer å einast om felles posisjonar, vil vera eit resultat av forhandling og kompromiss mellom ulike departement, og
15 andre aktørar som har interesser i utforming av direktivet. Fornybardirektivet rører ved særleg to sektorar i norsk forvaltning; energi og klima- og miljø. Dette utleiar ei forventing om at desse to sektorane innad i forvaltninga vil ha delvis motstridande mål og interesser.
2.3 Det kulturelle-institusjonelle perspektivet
I førre avsnitt vart betydinga av den formelle strukturen understreka. Institusjonell teori på si side ser ikkje berre organisasjonar som verktøy for å oppnå mål, men ein tillegg dei også ei grad av eigen identitet og verdi (Selznick 1957). March og Olsen (1998) viser til at
institusjonar kan sjåast som ei samling av reglar og prosedyrar som er forankra i struktur og meining, som ofte kan vera svært motstandsdyktige mot endring. Denne typen
institusjonalisering inneber gjerne at ein organisasjon vil utvikla eit markant særpreg, ein lokal og særeigen identitet og eit større tal uformelle normer. Forklaringsvariabelen ut frå dette perspektivet vil då vera historisk institusjonalisering.
... Institutions are multifaceted, durable social structures, made up of symbolic elements, social activities, and material resources. Institutions exhibit distinctive properties: They are relatively resistent to change (Scott 2001, .49).
Politiske avgjersler, prosessar og system som søkes belyst i denne oppgåva kan ikkje bli tilfredsstillande forklart eller forstått utan å også inkludere det institusjonelle perspektivet.
Organisasjonsteorien tek utgangspunkt i at alle institusjonar er organisasjonar, men ikkje alle organisasjonar er institusjonar (Christensen et al. 2007, s.24). Som Richard Scott (2001) viser til i sitatet ovanfor kan institusjonar sjåast som haldbare sosiale strukturar, med særleg ein karakteristisk eigenskap; dei er relativt motstandsdyktige mot endring. Kulturperspektivet vektlegg dei uformelle normene og verdiane som veks fram over tid.
Philip Selznick (1957) trekk eit skilje mellom ”organisasjon” som han definerer som eit utskiftbart reiskap og eit hensiktsmessig instrument utforma for å gjera ein jobb, og
”institusjon” som på si side viser til eit produkt av sosiale behov og påtrykk (Selznick 1957, s.19). Med utgangspunkt i dette kan ein seie at når ein formell organisasjon i tillegg til sine formelle normer utviklar uformelle normer og verdiar, får institusjonelle trekk (Christensen et al. 2010, s.52).
16 At det blir utvikla eit fellesskap, som føreset fråvær av kulturell heterogenitet og kulturelle spenningar blir gjerne omtala som «det integrative limet». Kultur blir også eit mål i seg sjølv dersom det bidreg til at organisasjonsmedlemmer lærer og utviklar seg som mennesker gjennom dei uformelle normene og verdiane som blir internalisert (Christensen et al. 2014, s.58). Dermed kan dei uformelle normene og verdiane vera ein nytteeffekt som igjen påverkar dei instrumentelle sidene ved organisasjonen.
2.3.1 Historisk institusjonalisme
Med utgangspunkt i Selznick (1957, s.25) si institusjonelle tilnærming kan ein sjå institusjonalisering som ein prosess. Med dette meinast at det er noko som skjer med organisasjonen over tid og som speglar organisasjonen si eiga historie. Ein
institusjonaliseringsprosess vil dermed seie at organisasjonen tilpassar indre forhold som krav og press, i tillegg til ytre forhold i form av press frå nære omgivnader og handlingsmiljø.
Selznick si vektlegging av institusjonalisering som ein prosess, og tilpassing til eiga historie leiar oss vidare inn på historisk institusjonalisme. Dersom ein ser organisasjonar utelukkande som eit instrument for å oppnå mål, vil dei enkelt kunne endrast og leggast ned dersom det blir føreslått eit meir effektivt reiskap (Selznick 1957, s.27). Dess meir presise målsetjingar og tekniske verksemder ein finn i ein organisasjon, vil vera med å bestemme grad av
institusjonalisering. Eit viktig moment ved Selznick si institusjonelle tilnærming, er at det ved innføring av verdiar ofte vil oppstå motstand mot endring.
Organisasjonar tenderer ofte til å følge dei normene og verdiane dei utvikla i dei tidlege åra av organisasjonen. Peters (2005, s.71) beskriv dette slik: ” The standard term for describing this argument is path dependency, meaning that when a government programme or organiztion embarks upon a path there is an inertial tendency for those initial policy choices to persist”.
Samstundes peikar Peters (2005) på at sti-avhengigheit ikkje nødvendigvis er så enkelt å oppdage som sitatet skulle tilseie. Ein ser gjerne at ein regel har ein tendens til å bli til ein anna regel for å kompensere for manglar i den første. Institusjonelle reglar og strukturar kan på same vis generere forsøk på å løyse dei problem dei sjølv har forårsaka. Ei slik oppfatning av organisasjonslivet konseptualiserer sti-avhengigheit som meir dynamisk. Med utganspunkt i eit institusjonelt perspektiv vil endring i organisasjonar skje som gradvis tilpassing, eller gjennom lange, stabile periodar som blir avløyst av radikale brot (Christenssen et.al, 2015).
17 Christensen et.al (2015, 62) omtalar sti-avhengigheit som eit «tveegget sverd» som gir både moglegheiter og avgrensingar. Sti-avhengighit kan ha både klare ulemper og fordelar for ein organisasjon. Stabilitet og djupn i dei uformelle verdiane og normene som ein finn i
organisasjonen kan vera ein fordel. For dei tilsette kan det bli enklare å sjå kva kulturelle rammer dei opererer innanfor. Dette kan igjen gjera det lettare å avgjere kva som er definert som «passande åtferd». Dermed kan sti-avhengigheit bidra til at institusjonelle
handlingsreglar fungerer effektivt (Christensen et.al, 2015, s.62). På ei anna side kan nettopp dei skisserte positive effektane av sti-avhengigheit generere manglande fleksibilitet for aktørane i organisasjonen.
Kjernen i kulturperspektivet er logikken om det kulturelt passande. Med dette meinast at ein tek handlingsval ut frå kva ein oppfattar som akseptabel åtferd, og dermed forsøker å kople situasjon og identitet. Sentrale moment for den tilsette blir då å vurdere kva situasjon ein står ovanfor, kva identitet som er viktig for den tilsette og organisasjonen, samt kva som er forventa at ein skal gjera i den gitte situasjonen. Dersom organisasjonskulturen består av nokså konsistent identitet samt reglar, vil denne koplinga skje meir eller mindre intuitivt (Christensen et al. 2014, s.54). Logikken om det kulturelt passande legg til grunn at det vil bli utvikla systematiske, kulturelle holdningar og handlingar hjå medlemmer i organisasjonen.
Administrative tradisjonar strukturerer prosessen med å skulle tilpasse seg nye institusjonelle ordningar ved å påverke strategiane, men også preferansane til relevante aktørar. Med
utgangspunkt i logikken om det kulturelt passande kan ein dermed seie at nye krav frå eit overnasjonalt nivå vil bli vurdert i lys av eksisterande reglar og standard prosedyrar (Knill 1998, s.3). Dermed vil sannsynlegheita for å oppnå effektiv implementering auke dersom krava frå EU kan nåast innanfor rammene av den eksisterande nasjonale administrasjonen.
Christoph Knill (1998, s.7) viser i si studie over europeisk politikk sin påverknad på
administrative tradisjonar, at det overnasjonale presset om å tilpasse seg kan delast inn i tre nivå. Presset om å tilpasse seg er høgt dersom EU sin politikk motset seg kjerneelement i den administrative tradisjonen. Moderate tilpassingskrav refererer til dersom EU lovgivinga set krav om endringar i kjernen innan den nasjonale administrative praksisen, men ikkje endringar av sjølve kjernen. Lågt press om tilpassing er på si side gitt dersom statane kan bruke sin eksisterande administrative praksis til å implementere EU lovgiving. Med ei dynamisk oppfatning av dette vil nivået av tilpassingspress kunne skifte på bakgrunn av nasjonale reformer, dermed kan ein seie at nasjonal reformutvikling kan endre det
18 institusjonelle omfanget av europeiske krav. Samstundes kan suksess med implementering også sjåast i lys av preferansar, evner samt ressursar frå underordna administrasjon som handterer regelverket praktisk, samt samfunnsaktørar som er affektert av den aktuelle politikken. Denne tilnærminga vil i større grad vektlegge kva grad overnasjonal politikk er støtta av nasjonale politikarar (Krill 1998, s.3).
Til no har fokuset vore på korleis institusjonar kan vera svært motvillig til endring som følgje av dei normene og verdiane som vart lagt til grunn i deira formative år. Teorien om sti- avhengigheit aviser ikkje at endring kan skje, men understrekar at det då gjerne skjer som følgje av eit sterkt politisk press (Peters 2005). Petters (2005, s.79) beskriv dette slik «To uncover the explanations for changes that do occur we are forced to move outside the approach itself to identify other dynamics (learning or environmental change) that can generate sufficient political pressure to produce change». Kritiske vegskilje kan dermed vera nyttig for å forklare kvifor det likevel skjer ei endring i organisasjonen. Kritiske vegskilje skaper nye former for feedback, og dersom desse mekanismane endrar seg samanlikna med tidlegare, kan ein anta at eit kritisk vegskilje har funne stad.
Teorien om historisk institusjonalisme har møtt kritikk for å gi eit eindimensjonalt syn på endring. Streeck og Thelen (2005, s.19) argumenterer for at mindre endringar saman kan gi transformerande resultat. Dei presenterer fem modus for gradvis endring. Den første modusen er erstatning, som vil seie at ein organisasjon blir omstrukturert for å tene nye formål. Denne typen endring kan skje på bakgrunn av nye utfordringar som gjer det naudsynt å
omstrukturere ressursar eller på bakgrunn av eit maktskifte (ibid. s19-20). Modusen driv/flyt viser til at skiftande omgivnader kan påverke endring i organisasjonen. Dersom ein
organisasjon ikkje oppdaterer seg som følgje av dette, vil den over tid kunne bli utdatert.
Den tredje dimensjonen, lagdeling, tek opp at nye element som festar seg til den opphavlege institusjonen gradvis, vil kunne endre institusjonen sin status og struktur. (ibid s.23). Den fjerde modusen for endring, konvertering, vil seie at ein institusjon kan bli tatt i bruk for nye formål. Den siste modusen, utmatting, handlar om endring som fører til gradvis institusjonelt samanbrot (ibid. s.31). Argumentet for å inkludere deira modus for gradvis endring, er at dei saman med historisk institusjonalisme, kan bidra til auka forklaringskraft når det kjem til prosessar og endring. Med utgangspunkt i det kulturelle-institusjonelle perspektivet kan ein då seie at endring i organisasjonar vil skje som gradvis tilpassing eller endring, eller gjennom lange stabile periodar som blir avløyst av radikale brot (Christensen et al, 2010).
19
2.3.2 Empiriske forventingar i eit kulturelt-institusjonelt perspektiv
Det kulturelle-institusjonelle perspektivet utleiar ei forventing om at dei verdiane som prega energi og miljø- og klimaforvaltninga i deira formative år vil ha stor betyding for den vegen forvaltninga følgjer vidare. Samstundes vil ein forvente at nye krav frå eit overnasjonalt nivå vil bli vurdert i lys av eksisterande reglar og standardprosedyrar. Ein antek dermed at
administrative tradisjonar strukturerer prosessen med å skulle tilpasse seg nye institusjonelle ordningar gjennom å påverke strategiane, men også preferansane til relevante aktørar.
Ettersom EU i stor grad koplar energipolitikk og klimapolitikk saman, medan ein i norsk forvaltningstradisjon held energi og klima- og miljø i ulike fagdepartement, vil historisk institusjonalisme utlede ei forventing om at den nasjonale administrative praksisen ikkje samsvarar med den måten EU organiserer sin politikk. Denne typen interessemotsetnader både innad i norsk sentralforvaltning, og mellom forvaltninga og EU, gir ei forventing om at felles mål og tiltak kan bli vanskeleg å oppnå.
2.4 Vekselverknad mellom ulike perspektiv
Christensen og Lægreid (1998, s23) viser til at dei ulike perspektiva kvar for seg kan bli oppfatta som nokså deterministiske med bakgrunn i at det vil vera lite rom for skjønn eller val for dei tilsette gitt deira strukturelle plassering, bakgrunn og kulturelle tilknyting. Samstundes blir det peika på at dei tilsette i forvaltning har eit repertoar av handlingslogikkar,
medlemsskap og identifikasjonar, noko som gir rom for variasjon og at dei tilsette vil kunne identifisere seg med eit mangfald av større eller mindre fellesskap (Olsen 1985; Christensen og Lægreid 1998).
Som nemnt innleiingsvis kan offentlege organisasjonar sin virkemåte sjeldan bli forklart tilstrekkeleg med instrumentelle prosessar og strategiar frå leiinga si side som
forklaringsfaktor, eller eine og aleine som eit produkt av historisk arv, uformelle reglar og normer (Christensen et al. 2010, s. 207). Sentrale trekk ved eitt perspektiv kan vera med å setje rammer for korleis element ved andre perspektiv verkar inn. Dermed er det viktig å peike på gjensidig påverkande prosessar og vekselverknad mellom element frå dei ulike perspektiva.
20 Då formålet er å undersøke komplekse og dynamiske handlingslogikkar er det ønskeleg å undersøke korleis dei instrumentelle forholda og det kulturelle påverkar kvarandre og fungerer saman.
Fornybarpolitikk er komplekst, og ein vil sjeldan sjå berre ein mekanisme i spel om gangen.
Den spesifikke konteksten vil ha betyding, samstundes vil det som nemnt vera kompleks og gjensidig avhengigheit mellom ulike mekanismar. Utfallet vil dermed vera avhengig av styrken til fleire ulike mekanismar, som igjen tenderer til å vera gjensidig avhengig av kvarandre (Boasson 2015, s.37).
21
3 Metode
I dette kapittelet er føremålet å gjere greie for, og reflektere rundt det metodiske rammeverket for oppgåva. Samfunnsvitskapleg metode nyttar systematiske og planmessige framgangsmåtar som er spesielt retta mot å etablere kunnskap og teoriar om ulike aspekt ved menneske sitt samfunnsmessige liv og virke (Grønmo 2004, s.27). For at andre skal kunne etterprøve arbeidet er nøyaktig attgiving og refleksjon rundt framgangsmåten for undersøkinga avgjerande.
3.1 Forskingsdesign
Formålet med studien er å avdekke kva som kjenneteiknar norsk forvaltning sitt arbeid med å påverke utforminga av fornybardirektivet, samt korleis ein ved hjelp av instrumentelle og kulturelle perspektiv kan forklare innflytelsesforhold og departementstilsette si rolle i politikkutformingsfasen av revidert fornybardirektiv. Ved å velje ei problemstilling og case som gjort i denne studien, er det allereie indikert at studien er innanfor den kvalitative forskartradisjonen.
A case study is an intensive study of a single case or a small number of cases which draws an observational data and promisess to shed light on a larger population of cases.
(Gerringer 2017, s.28)
Forskingsdesignet som er valt for å belyse dette er casestudie. Som Gerringer (2017) viser til i sitatet ovanfor er case-studiar ei intensiv studie av eit enkelt eller eit mindre tal saker. Ein ynskjer å utvikle ei heilskapleg forståing av den eininga som blir studert. Samstundes kan casestudier ha som formål å utvikle ulike omgrep, hypotesar eller teoriar. Då blir formålet teoretisk generalisering til eit større univers. I studien blir organisasjonsteori nytta for å gi ulike perspektiv på prosessen med å påverke utforminga av direktiv i EU. Med utgangspunkt i dette kan ein seie at studien er eit teoretisk fortolkande casestudie. I denne typen studiar vil omgrep og teoretiske samanhengar bli nytta for å strukturere og summere opp eit empirisk materiale. Tilnærminga vil då vera deduktiv, ved at ein testar generelle påstandar, altså teoriar ved empiriske data (Johannsessen, Tufte, Kristoffersen s.48, s.2004).
Yin (2014, s.11) viser til at ved spørsmål om ”korleis” eller ”kvifor” noko skjer er case- studiar godt eigna. Det let seg vanskeleg beskrive korleis departementa arbeidet med EU-
22 direktiv utan å gjennomføre samtalar med offentleg tenestetilsette som arbeider direkte med revidert fornybardirektiv. For å avdekke uformelle mønstre som kontaktflater og relasjonar mellom departementa og Kommisjonen er det i lys av dei organisasjonsteoretiske variablane nødvendig at dei tilsette sjølv fortel korleis dei opplever dei ulike elementa som oppgåva beskriv.
Eit casestudie er ei konkret studie av eit case, over eit gitt tidsrom gjennom detaljert og omfattande datainnsamling. Fellesnemnaren for alle casestudiar er at studieobjektet er avgrensa i tid og rom (Jacobsen 2005, s.92). Det reviderte fornybardirektivet var ein del av
”vinterpakken” som EU la fram i 2016. Sidan det reviderte direktivet framleis ikkje er innlemma i EØS-avtalen, og dermed ikkje gjennomført og iverksett i Noreg, blir fokuset på oppstraumsfasen fram til april 2019, då siste intervju i forbindelse med denne studien blei gjennomført.
3.2 Datainnsamling
For å få belyst flest mogeleg sider rundt det valte caset, har det blitt nytta
metodetriangulering. Metodetriangulering tek sikte på å belyse same problemstilling ved hjelp av ulike data og metodar (Grønmo 2004, s.55). Ved å bruke fleire metodar for å samle inn så mykje og relevant data som mogeleg, vil ein kunne auke studia si gyldigheit og truverdigheit.
I denne studien har det blitt nytta dokumentundersøkingar og semi-strukturerte intervju.
Jacobsen (2005, s.137) skil mellom primær og sekundærdata. Når ein går direkte til den primære kjelda for informasjon via metodar som intervju, observasjon eller spørjeskjema handlar det om primærdata. Andre type data, som dokumentanalyse, samlar Jacobsen under omgrepet sekundærdata. I denne studien har dokumentanalysen og intervju blitt nytta som supplement til kvarandre. Sidan formålet med studien er å undersøke strukturelle og institusjonelle faktorar ved arbeidet med fornybardirektivet vil eg argumentere for at metodetriangulering er godt eigna til å svare på problemstillinga. Sidan dokument er grunnleggande strukturelle, er intervju viktig for å kunne belyse aktørane sin kultur og oppfatning av arbeidet.
23
3.2.1 Dokumentanalyse
I første omgang var dokument ei viktig kjelde for å få ei oversikt over forskingsområdet, både på norsk forvaltning, EU og fornybarenergi. Vidare er offentlege dokument ein viktig del av empirien i studien. For å avdekke dei historiske trekka og utviklinga av både norsk og europeisk fornybarpolitikk har lover og forskrifter, samt det tidlegare fornybardirektivet, offentlige utgreiingar, høyringssvar og rapportar vore viktige. Stortingsmeldingar og norsk offentlige utgreiingar både på energi, miljø og klimaområdet, samt over EU/EØS-forvaltning har gitt verdifull innsikt i forvaltninga sitt arbeid med EU og energipolitikk. Dei ulike
departementa, samt regjeringa sine EU-strategiar har vore viktig for å avdekke dei formelle strukturane i forvaltninga sitt EU/EØS-arbeid. Vidare har det blitt nytta proposisjonar til Stortinget, høyringssvar frå relevante aktørar på fornybardirektivet, samt ulike heimesider for å skaffe mest mogeleg inngåande kunnskap om fornybardirektivet og kven som påverkar arbeidet med det.
3.2.2 Semi-strukturert intervju
I studien har det blitt intervjua fem informantar frå tre ulike departement som sit i spesialutvalet for energi, der revidert fornybardirektiv blir behandla. Gjennom semi-
strukturerte intervju var det mogeleg å avdekke uformelle kontaktmønstre og åtferda til dei offentlege tenestetilsette som arbeider med fornybardirektivet.
Fire av intervjua blei utført ansikt til ansikt, medan eitt vart utført over telefon. Å utføre intervju ansikt til ansikt kan ha ein fordel då ein får moglegheit til å observere kroppsspråk og sjå korleis respondenten reagerer fysisk på spørsmåla som blir stilt. Samstundes er det meir tidkrevjande enn intervju over telefon (Bryman 2004, s.457-458). Intervjua vart tatt opp med bandopptakar, og transkribert raskt etterpå. Fordelen med å nytte bandopptakar er at det for forskaren kan bli enklare å fokusere på samtalen, og vera aktiv i å stille oppfølgingsspørsmål og korrigere missforståingar. Samstundes kan bruk av bandopptakar gjere informanten ekstra bevist på kva dei seier, og at ein opplev det som ubehageleg å bli tatt opp på tape.
Transkribering av intervju er tidkrevjande, men eg vil argumentere for at bruk av
bandopptakar aukar reliabiliten på studien sidan det blir mogeleg å gi innsyn i data og for informanten å lese igjennom.
24 Alle informantane fekk tilbod om å lese igjennom det transkriberte intervjuet og/eller ha sitatsjekk. På denne måten unngår ein misforståingar eller at informantar blir feilsitert. I tråd med godkjenninga frå NSD er informantane anonyme i studien, og kun namn på arbeidsstad er synleg i studien. Sidan det er avgrensa kor mange som arbeider med direktivet, blir heller ikkje stillingstittel publisert. Ved å i størst mogeleg grad anonymisere informantane legg ein til rette for at dei skal kunne snakke fritt, og at ein best mogeleg kan få belyst prosessen.
Dokumentundersøkinga gir grunnlag for å seie noko om dei formelle kontaktmønstera, men lite om uformelle kontaktmønster og åtferda til dei offentlege tenestetilsette som arbeider spesielt med fornybardirektivet. Det er interessant å vite kva det einskilde individet seier, og sidan utvalet av respondentar er lite, er intervju godt eigna. Det har blitt nytta semi-
strukturerte intervju, der eg på førehand hadde utarbeida ein intervjuguide1 med overordna tema, samt nokre meir konkrete spørsmål.
Alle intervjua baserte seg dermed på same tema, og intervjuguiden var utarbeida på bakgrunn av teoretiske forventingar, skriftlege kjelder og kontekstspesifikke spørsmål. Fordelen med semi-strukturerte intervju er at det gir meg som intervjuar moglegheita til å stille
oppfølgingsspørsmål og for informanten til å best mogeleg kunne utdjupe sin kunnskap, og dermed bidra til viktig informasjon (Fink 2003, s.35). På den andre sida gjer semi-strukturerte intervju det vanskelegare å samanlikne svara til respondentane og vanskelig å rekonstruere, då svara i eit semi-strutkurert intervju naturligvis vil variere. Då denne typen intervju blir vurdert som godt tilpassa intervju av eliteinformantar, og det viktigaste var at informanten skulle kunne utdjupe sin kunnskap, vart semi-strukturerte intervju vurdert som best eigna til studien.
3.2.3 Utval
Utvalsmetoden heng nøye saman med formålet med undersøkinga. Når ein skal velje informantar må ein dermed spørje seg kva informasjon ein er ute etter. I denne studien er formålet å identifisere innflytelsesforhold og nasjonale departement si rolle i
politikkutformingsfasen av revidert fornybardirektiv.
Dei første innleiande samtalane vart utført hausten 2018 når arbeidet med studien starta. Her var formålet å få mest mogeleg relevant informasjon knytt til studia si problemstilling, samt å
1 Sjå vedlegg 1
25 avdekke kva informantar som kunne vera aktuelle. I starten av januar 2019 starta arbeidet med å ta kontakt med relevante intervjuobjekt. Det var deretter sendt ut e-post med informasjon om prosjektet, kva deltaking ville innebere for dei, og førespurnad om deltaking til dei eg såg som relevante i dei ulike departementa. Intervjuobjekta blei altså strategisk valt ut med tanke på posisjon og arbeidsoppgåver.
Etterkvart fekk eg også tips frå informantar om andre eg kunne intervjue. Såleis kan ein seie at det både har blitt nytta ei strategisk utveljing, men også at til dels har snøballmetoden har blitt nytta, ettersom ein byrjar med nokre innleiande intervju og vidare blir introdusert for nye intervjuobjekt (Bryman 2004, s.333). Intervju av informantar har vore avgjerande for å få ei djupare forståing av korleis ein arbeider med direktivet både i forvaltninga i Noreg, men også i EU. Det vart mogeleg å få informasjon om kontaktmønstre og uformelle arbeidsmåtar, noko som ikkje hadde vore mogeleg å avdekke på same måte i ei dokumentanalyse. Samstundes var det mogeleg å utføre ei kvalitetssikring av funna frå dokumentanalysen.
Alle informantane hadde god kjennskap til arbeidet med det reviderte fornybardirektivet. For å auke reliabiliteten på den innsamla informasjonen kunne det vore ønskeleg med fleire informantar. Samstundes opplevde eg at informantane hadde mykje den same oppfatning av arbeidet med direktivet, og at eg fekk den informasjonen eg trengde. Då dei fem informantane arbeider i tre ulike departement, har det gjort at eg har fått undersøkt om ulike departement har same oppfatning av arbeidet. Intervjuobjekta har også vore på ulike stillingsnivå i forvaltninga, til å jobbe meir overordna med EU/EØS-spørsmål til det meir faglege/tekniske med direktivet. Det har vore sentralt i utveljinga av informantar at kjeldene skulle kunne belysa dei ulike aktørane sine innfallsvinklar for å gi ei best mogeleg balansert og komplett analyse av prosessen. Ettersom informantane var strategisk valt ut frå deira bakgrunn i departementa, der dei er nøkkelpersonar i arbeidet med revidert fornybardirektiv, kan intervjua kallast for ekspertintervju (Beckmann og Hall 2013, s.197).
3.3 Operasjonalisering av problemstilling
Operasjonalisering vil seie å gjere dei teoretiske variablane målbare og mogleggjere empiriske studiar. Ei av utfordringane ved operasjonalisering er å sikre at dei operasjonelt definerte variablane måler dei teoretiske omgrepa dei skal måle, og dermed sikre høg målevaliditet. For
26 at ein skal kunne belyse forskingsproblemet empirisk må ein som forskar operasjonalisere – altså lage empiriske indikatorar (Lund 2002, s.134).
Ut frå problemstillinga blir studien sin avhengige variabel, sjølve politikkutformingsarbeidet knytt til fornybardirektivet uttrykt som dei offentlege tenestetilsette si reelle åtferd under arbeidet med direktivet. Studien sine uavhengige variablar vil, med utgangspunkt i den gitte teorien, forsøke å seie noko om kva trekk som kjenneteiknar organisasjonar, og som ein forventar vil legge føringar for kvifor individ opptrer som dei gjer, samt kva det er i omgivnadene som påverkar dei.
Norsk forvaltning
Variabelen norsk forvaltningsstruktur tek opp graden av vertikal og horisontal spesialisering mellom relevante aktørar for fornybardirektivet i sentralforvaltinga. Korleis oppgåvene er fordelte mellom dei ulike departementa er viktig, men også korleis departementa samhandlar med EU-delegasjonen og andre aktørar med interesse i utforminga av direktivet.
EU sin institusjonelle struktur
EU sin institusjonelle struktur vil seie organiseringa av EU sine institusjonar. Den horisontal og vertikale spesialiseringa til Kommisjonen og Rådet, samt underliggande organ vil vera særleg viktig.
Innflytelse
Innanfor rammene av EØS-avtalen er det den forberedande fasen av Europakommisjonen og EU sine byrå og tilsyn at Noreg har best kanalar for medverknad. Oppgåva søker også å undersøke kva andre formelle og uformelle kanalar ein nyttar for å kunne påvirke
politikkutvikling i EU. Innflytelse blir målt gjennom å spørje om kva kanalar til EU som tilsette i forvaltninga bruker, kva kanalar er spesielt viktige og i kva grad opplever ein at ein får gjennomslag.
Koordinering
I ein intra- og inter-organisatorisk kontekst kan koordinering definerast som ei målretta tilpassing av einingar, roller, oppgåver og innsats for å nå eit mål (Christensen og Lægreid 2019, s. 3). I studien blir koordinering målt gjennom å studere dokument, men også gjennom intervju, særleg for å avdekke kva former for koordinering som blir oppfatta som effektive.
27
3.4 Validitet og reliabilitet
I denne typen studiar vil det alltid vera utfordringar knytt til validitet og reliabilitet.
Reliabilitet refererer til datamaterialet si truverdigheit. Truverdigheita kjem til uttrykk ved at ein får identiske data dersom ein nyttar same undersøkingsopplegg ved ulike innsamlingar av data om dei same fenomena (Grønmo 2004, s.220). Reliabilitet handlar altså om kva grad ein kan ein etterprøva undersøkinga og om kan ein stola på den informasjonen som er gitt.
Fordi samfunnsvitskaplege fenomen er i stadig endring, kan nettopp det å gjennomføre gjentatt innsamling av data vera vanskeleg. Likevel er det å ha ei prinsipiell avklaring av kva som meinast med reliabilitet eit viktig utgangspunkt for å kunne drøfte og vurdere i kva grad reliabilitet i denne studien er låg eller høg. Reliabiliteten kan sjåast som låg dersom store deler av variasjonen i materialet heng saman med utforminga av opplegget for undersøkinga eller innsamlinga av datamaterialet. Høg reliabilitet inneberer at datamaterialet i liten grad varierer på grunn av slike metodologiske forhold, og at variasjon i data hovudsakeleg reflekterer reelle ulikheitar mellom analyseeiningane (Grønmo 2004, s.220). Reliabiliteten er i stor grad knytt til utveljing av informasjonstypar og gjennomføring av datainnsamling.
Validitet handlar om datamaterialet si gyldigheit for den problemstillinga ein ynskjer belyst.
Høg validitet oppnår ein dersom undersøkingsopplegget og datainnsamlinga resulterer i data som er relevant for problemstillinga. Validiteten vil då vera eit utrykk for kor godt det faktiske datamaterialet svarar til forskaren sine intensjonar med studien (Grønmo 2004, s.221).
Når ein nyttar offentlege kjelder som dokument er det nødvendig å vera bevisst på at
dokument kan vera skrive med utganspunkt i korleis ein ynskjer at institusjonen skal framstå.
Måten dette er tatt høgde for i denne studien er gjennom å nytte seg av fleire typar dokument og munnlege kjelder. Å kunne kvalitetssikre sekundærdata med primerdata aukar
reliabiliteten i studien.
Dokumenta som er nytta i studien er alle tilgjengeleg for offentleg ettersyn. Det har også blitt nytta nettsider, som har ei ulempe ved at dei kan oppdaterast og endrast, dermed blir det viktig å også notere dato for avlesing. Jacobsen (2005, s.164-165) viser til at eit problem med bruk av sekundærdata er at den kan ha vore samla inn for å brukast til ei heilt anna hensikt enn den ein har sjølv. Dette gjer at det kan oppstå eit missforhold mellom den informasjonen
