I førre avsnitt vart betydinga av den formelle strukturen understreka. Institusjonell teori på si side ser ikkje berre organisasjonar som verktøy for å oppnå mål, men ein tillegg dei også ei grad av eigen identitet og verdi (Selznick 1957). March og Olsen (1998) viser til at
institusjonar kan sjåast som ei samling av reglar og prosedyrar som er forankra i struktur og meining, som ofte kan vera svært motstandsdyktige mot endring. Denne typen
institusjonalisering inneber gjerne at ein organisasjon vil utvikla eit markant særpreg, ein lokal og særeigen identitet og eit større tal uformelle normer. Forklaringsvariabelen ut frå dette perspektivet vil då vera historisk institusjonalisering.
... Institutions are multifaceted, durable social structures, made up of symbolic elements, social activities, and material resources. Institutions exhibit distinctive properties: They are relatively resistent to change (Scott 2001, .49).
Politiske avgjersler, prosessar og system som søkes belyst i denne oppgåva kan ikkje bli tilfredsstillande forklart eller forstått utan å også inkludere det institusjonelle perspektivet.
Organisasjonsteorien tek utgangspunkt i at alle institusjonar er organisasjonar, men ikkje alle organisasjonar er institusjonar (Christensen et al. 2007, s.24). Som Richard Scott (2001) viser til i sitatet ovanfor kan institusjonar sjåast som haldbare sosiale strukturar, med særleg ein karakteristisk eigenskap; dei er relativt motstandsdyktige mot endring. Kulturperspektivet vektlegg dei uformelle normene og verdiane som veks fram over tid.
Philip Selznick (1957) trekk eit skilje mellom ”organisasjon” som han definerer som eit utskiftbart reiskap og eit hensiktsmessig instrument utforma for å gjera ein jobb, og
”institusjon” som på si side viser til eit produkt av sosiale behov og påtrykk (Selznick 1957, s.19). Med utgangspunkt i dette kan ein seie at når ein formell organisasjon i tillegg til sine formelle normer utviklar uformelle normer og verdiar, får institusjonelle trekk (Christensen et al. 2010, s.52).
16 At det blir utvikla eit fellesskap, som føreset fråvær av kulturell heterogenitet og kulturelle spenningar blir gjerne omtala som «det integrative limet». Kultur blir også eit mål i seg sjølv dersom det bidreg til at organisasjonsmedlemmer lærer og utviklar seg som mennesker gjennom dei uformelle normene og verdiane som blir internalisert (Christensen et al. 2014, s.58). Dermed kan dei uformelle normene og verdiane vera ein nytteeffekt som igjen påverkar dei instrumentelle sidene ved organisasjonen.
2.3.1 Historisk institusjonalisme
Med utgangspunkt i Selznick (1957, s.25) si institusjonelle tilnærming kan ein sjå institusjonalisering som ein prosess. Med dette meinast at det er noko som skjer med organisasjonen over tid og som speglar organisasjonen si eiga historie. Ein
institusjonaliseringsprosess vil dermed seie at organisasjonen tilpassar indre forhold som krav og press, i tillegg til ytre forhold i form av press frå nære omgivnader og handlingsmiljø.
Selznick si vektlegging av institusjonalisering som ein prosess, og tilpassing til eiga historie leiar oss vidare inn på historisk institusjonalisme. Dersom ein ser organisasjonar utelukkande som eit instrument for å oppnå mål, vil dei enkelt kunne endrast og leggast ned dersom det blir føreslått eit meir effektivt reiskap (Selznick 1957, s.27). Dess meir presise målsetjingar og tekniske verksemder ein finn i ein organisasjon, vil vera med å bestemme grad av
institusjonalisering. Eit viktig moment ved Selznick si institusjonelle tilnærming, er at det ved innføring av verdiar ofte vil oppstå motstand mot endring.
Organisasjonar tenderer ofte til å følge dei normene og verdiane dei utvikla i dei tidlege åra av organisasjonen. Peters (2005, s.71) beskriv dette slik: ” The standard term for describing this argument is path dependency, meaning that when a government programme or organiztion embarks upon a path there is an inertial tendency for those initial policy choices to persist”.
Samstundes peikar Peters (2005) på at sti-avhengigheit ikkje nødvendigvis er så enkelt å oppdage som sitatet skulle tilseie. Ein ser gjerne at ein regel har ein tendens til å bli til ein anna regel for å kompensere for manglar i den første. Institusjonelle reglar og strukturar kan på same vis generere forsøk på å løyse dei problem dei sjølv har forårsaka. Ei slik oppfatning av organisasjonslivet konseptualiserer sti-avhengigheit som meir dynamisk. Med utganspunkt i eit institusjonelt perspektiv vil endring i organisasjonar skje som gradvis tilpassing, eller gjennom lange, stabile periodar som blir avløyst av radikale brot (Christenssen et.al, 2015).
17 Christensen et.al (2015, 62) omtalar sti-avhengigheit som eit «tveegget sverd» som gir både moglegheiter og avgrensingar. Sti-avhengighit kan ha både klare ulemper og fordelar for ein organisasjon. Stabilitet og djupn i dei uformelle verdiane og normene som ein finn i
organisasjonen kan vera ein fordel. For dei tilsette kan det bli enklare å sjå kva kulturelle rammer dei opererer innanfor. Dette kan igjen gjera det lettare å avgjere kva som er definert som «passande åtferd». Dermed kan sti-avhengigheit bidra til at institusjonelle
handlingsreglar fungerer effektivt (Christensen et.al, 2015, s.62). På ei anna side kan nettopp dei skisserte positive effektane av sti-avhengigheit generere manglande fleksibilitet for aktørane i organisasjonen.
Kjernen i kulturperspektivet er logikken om det kulturelt passande. Med dette meinast at ein tek handlingsval ut frå kva ein oppfattar som akseptabel åtferd, og dermed forsøker å kople situasjon og identitet. Sentrale moment for den tilsette blir då å vurdere kva situasjon ein står ovanfor, kva identitet som er viktig for den tilsette og organisasjonen, samt kva som er forventa at ein skal gjera i den gitte situasjonen. Dersom organisasjonskulturen består av nokså konsistent identitet samt reglar, vil denne koplinga skje meir eller mindre intuitivt (Christensen et al. 2014, s.54). Logikken om det kulturelt passande legg til grunn at det vil bli utvikla systematiske, kulturelle holdningar og handlingar hjå medlemmer i organisasjonen.
Administrative tradisjonar strukturerer prosessen med å skulle tilpasse seg nye institusjonelle ordningar ved å påverke strategiane, men også preferansane til relevante aktørar. Med
utgangspunkt i logikken om det kulturelt passande kan ein dermed seie at nye krav frå eit overnasjonalt nivå vil bli vurdert i lys av eksisterande reglar og standard prosedyrar (Knill 1998, s.3). Dermed vil sannsynlegheita for å oppnå effektiv implementering auke dersom krava frå EU kan nåast innanfor rammene av den eksisterande nasjonale administrasjonen.
Christoph Knill (1998, s.7) viser i si studie over europeisk politikk sin påverknad på
administrative tradisjonar, at det overnasjonale presset om å tilpasse seg kan delast inn i tre nivå. Presset om å tilpasse seg er høgt dersom EU sin politikk motset seg kjerneelement i den administrative tradisjonen. Moderate tilpassingskrav refererer til dersom EU lovgivinga set krav om endringar i kjernen innan den nasjonale administrative praksisen, men ikkje endringar av sjølve kjernen. Lågt press om tilpassing er på si side gitt dersom statane kan bruke sin eksisterande administrative praksis til å implementere EU lovgiving. Med ei dynamisk oppfatning av dette vil nivået av tilpassingspress kunne skifte på bakgrunn av nasjonale reformer, dermed kan ein seie at nasjonal reformutvikling kan endre det
18 institusjonelle omfanget av europeiske krav. Samstundes kan suksess med implementering også sjåast i lys av preferansar, evner samt ressursar frå underordna administrasjon som handterer regelverket praktisk, samt samfunnsaktørar som er affektert av den aktuelle politikken. Denne tilnærminga vil i større grad vektlegge kva grad overnasjonal politikk er støtta av nasjonale politikarar (Krill 1998, s.3).
Til no har fokuset vore på korleis institusjonar kan vera svært motvillig til endring som følgje av dei normene og verdiane som vart lagt til grunn i deira formative år. Teorien om sti-avhengigheit aviser ikkje at endring kan skje, men understrekar at det då gjerne skjer som følgje av eit sterkt politisk press (Peters 2005). Petters (2005, s.79) beskriv dette slik «To uncover the explanations for changes that do occur we are forced to move outside the approach itself to identify other dynamics (learning or environmental change) that can generate sufficient political pressure to produce change». Kritiske vegskilje kan dermed vera nyttig for å forklare kvifor det likevel skjer ei endring i organisasjonen. Kritiske vegskilje skaper nye former for feedback, og dersom desse mekanismane endrar seg samanlikna med tidlegare, kan ein anta at eit kritisk vegskilje har funne stad.
Teorien om historisk institusjonalisme har møtt kritikk for å gi eit eindimensjonalt syn på endring. Streeck og Thelen (2005, s.19) argumenterer for at mindre endringar saman kan gi transformerande resultat. Dei presenterer fem modus for gradvis endring. Den første modusen er erstatning, som vil seie at ein organisasjon blir omstrukturert for å tene nye formål. Denne typen endring kan skje på bakgrunn av nye utfordringar som gjer det naudsynt å
omstrukturere ressursar eller på bakgrunn av eit maktskifte (ibid. s19-20). Modusen driv/flyt viser til at skiftande omgivnader kan påverke endring i organisasjonen. Dersom ein
organisasjon ikkje oppdaterer seg som følgje av dette, vil den over tid kunne bli utdatert.
Den tredje dimensjonen, lagdeling, tek opp at nye element som festar seg til den opphavlege institusjonen gradvis, vil kunne endre institusjonen sin status og struktur. (ibid s.23). Den fjerde modusen for endring, konvertering, vil seie at ein institusjon kan bli tatt i bruk for nye formål. Den siste modusen, utmatting, handlar om endring som fører til gradvis institusjonelt samanbrot (ibid. s.31). Argumentet for å inkludere deira modus for gradvis endring, er at dei saman med historisk institusjonalisme, kan bidra til auka forklaringskraft når det kjem til prosessar og endring. Med utgangspunkt i det kulturelle-institusjonelle perspektivet kan ein då seie at endring i organisasjonar vil skje som gradvis tilpassing eller endring, eller gjennom lange stabile periodar som blir avløyst av radikale brot (Christensen et al, 2010).
19
2.3.2 Empiriske forventingar i eit kulturelt-institusjonelt perspektiv
Det kulturelle-institusjonelle perspektivet utleiar ei forventing om at dei verdiane som prega energi og miljø- og klimaforvaltninga i deira formative år vil ha stor betyding for den vegen forvaltninga følgjer vidare. Samstundes vil ein forvente at nye krav frå eit overnasjonalt nivå vil bli vurdert i lys av eksisterande reglar og standardprosedyrar. Ein antek dermed at
administrative tradisjonar strukturerer prosessen med å skulle tilpasse seg nye institusjonelle ordningar gjennom å påverke strategiane, men også preferansane til relevante aktørar.
Ettersom EU i stor grad koplar energipolitikk og klimapolitikk saman, medan ein i norsk forvaltningstradisjon held energi og klima- og miljø i ulike fagdepartement, vil historisk institusjonalisme utlede ei forventing om at den nasjonale administrative praksisen ikkje samsvarar med den måten EU organiserer sin politikk. Denne typen interessemotsetnader både innad i norsk sentralforvaltning, og mellom forvaltninga og EU, gir ei forventing om at felles mål og tiltak kan bli vanskeleg å oppnå.