Forhandlingsvarianten

Forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet vil ein forstå organisasjonen som samansett av fleire undereiningar og posisjonar som kan ha delvis motstridande mål,

interesser og kunnskap. Denne varianten opnar dermed for interessehevding, kompromiss og forhandling innad i organisasjonen, men også mellom ulike organisasjonar og aktørar.

Interessefordelinga kan til ein viss grad vera nedfelt i den formelle strukturen innanfor og mellom organisasjonar. Ressursane dei har tilgjengelig kan også vera nedfelt i den formelle

57 strukturen, eksempelvis ved innslag av over-/underordning mellom aktørane og kopling til ulike former for horisontal samordning. Dette samspelet mellom ulike aktørar gjer at ulike interesser og mål kjem til syne, samt at aktørar også kan vera gjensidig påverka av kvarandre.

Ein vil oppfatte organisasjonar som koalisjonar, der aktørane handlar formålsrasjonelt på grunnlag av eigeninteresser, og igjen kan inngå koalisjonar med aktørar utanfor

organisasjonen, som igjen vil handle på grunnlag av eigeninteresser.

Dette perspektivet utleiar ei forventing om at departementa i SU Energi vil ha delvis motstridande mål og interesser. Organisasjonsstrukturen kan bidra til å gi dei tilsette ei systematisk og føreseieleg utval av problem, løysingar og valmoglegheiter. Dermed vil det vera ei forventing om dei ulike departementa OED, KLD og LMD har ulike oppfatningar ved utforming av posisjonar, samt effektar av direktivet gitt deira fagområde. I kva grad ein klarer å samordne EU/EØS-arbeidet på både nasjonalt plan og klarer å samle seg om norske

posisjonar, vil vera eit resultat av forhandling og kompromiss mellom ulike departement, og andre aktørar som har interesser i utforminga av direktivet. Fornybardirektivet rører ved spesielt to ulike sektorar i norsk forvaltning; energi og klima- og miljø. Dette gir ei forventing om at desse to sektorane innad i forvaltninga vil ha delvis motstridande mål og interesser.

Ettersom strukturen legg til rette for samarbeid mellom forvaltning og interesseorganisasjonar på energiområdet kan ein forvente at ein vil inngå koalisjon for å oppretthalde sitt

maktgrunnlag til sektoren. Særleg når det gjeld å kunne påverke i oppstraumsfasen i EU vil forhandlingsvarianten utleie ei forventing om at forvaltninga vil kople seg til andre aktørar, som interesseorganisasjonar, for å auke sine ressursar på området, og såleis få ei sterkare slagside når ein fremjar norske posisjonar mot EU.

Som Christensen og Lægreid (2019) viser til, krev auka europeisk integrasjon ekstern koordinering og samla norske posisjonar på fleire område. Denne typen koordinering

definerast som målretta tilrettelegging av einingar, roller, oppgåver og innsats for å oppnå eit mål. I regjeringa sin EU-strategi er det peika på at mange av EU sine initiativ omfattar fleire sektorar og dermed stiller krav til samordning både i regjeringa, på embetsnivå og mellom ulike forvaltningsnivå. Både energiforvaltninga og klima- og miljøforvaltninga har vore viktige deltakar i oppstraumsfasen av revidert fornybardirektiv. KLD og LMD har

overlappande interesser i bio-energidelen av direktivet. Då OED si tilnærming til direktivet fokuserer på vasskraft og vindkraft, opplever LMD at KLD er eit tonegivande departement i

58 arbeidet med fornybardirektivet på nasjonalt plan på grunn av direktivet sitt fokus på bio-energi, der KLD til dels har ansvaret.

Det blir av informantane peika på at det til dels er stor ueinigheit mellom departementa i SU Energi, men at prosessane er ryddige og at alle får delt sitt syn for å sikre best mogeleg utredning rundt fornybardirektivet. Ettersom ein i KLD, OED og LMD finn horisontal spesialisering ut frå fagområde er denne interessefordelinga nedfelt i den formelle strukturen.

For dei tilsette som arbeider med fornybardirektivet er dermed både primær og sekundærorganisatorisk tilknyting av stor betyding for arbeidet. Med bakgrunn i

forhandlingsvarianten kan ein seie at sekundærstrukturen er viktig for å samle seg og sikre norske posisjonar, for å best mogeleg kunne påverke når EU utformar politikk.

Av KLD og OED blir interesseorganisasjonar trekt fram som viktige i arbeidet med å utforme eit samla norsk standpunkt, og bidra til informasjon om direktivet. Strukturelt kjem dette til syne gjennom OED sitt kontaktutval for EU/EØS-saker, der energiindustrien,

interesseorganisasjonar og forvaltninga møtest. I samsvar med forhandlingsvarianten møtes her ulike aktørar med forskjellig interesser. Samstundes ser ein at som Boasson (2015) skriv vil ulike aktørar og organisasjonar arbeide for å forme politikkutfall, men nokre

organisasjonar har ein meir fordelaktig posisjon.

6.3 Det kulturelle-institusjonelle perspektivet

Det kulturelle-institusjonelle perspektivet fokuserer på korleis verdiar og normer i

organisasjonar skaper institusjonar. Når ein nyttar kulturelle perspektiv, ser ein ikkje berre organisasjonar som verktøy for å oppnå mål, men ein tillegg dei også ei eiga grad av identitet og verdi. Med utgangspunkt i Selznick (1957) kan institusjonar definerast som ei samling av reglar og prosedyrar som er forankra i struktur og meining. Kjernen i kulturperspektivet er logikken om det kulturelt passande, altså at ein tek handlingsval ut frå kva ein oppfattar som akseptabel åtferd. Den tilsette vil då vurdere kva situasjon ein står ovanfor, kva identitet som er viktig for den tilsette og organisasjonen, samt kva som er forventa at ein skal gjere i den gitte situasjonen. Dette perspektivet vil utleie ei forventing om at administrative tradisjonar strukturerer prosessen med å skulle tilpasse seg nye institusjonelle ordningar ved å påverke strategiane, men også preferansane til relevante aktørar. Ut frå det kulturelle perspektivet vil ein anta at dei verdiane som prega energi og klima- og miljøfeltet i deira formative år vil ha

59 stor betyding for den vegen forvaltninga følgjer vidare, samstundes vil ein anta at nye krav frå eit overnasjonalt nivå vil bli vurdert i lys av eksisterande reglar og standardprosedyrar.

Ettersom EU koplar energi- og klimapolitikk saman, medan ein i norsk forvaltningstradisjon held energi og klima- og miljø i ulike fagdepartement, vil historisk institusjonalisme utleide ei forventing om at den nasjonale administrative praksisen ikkje samsvarer med den måten EU organiserer sin politikk.

Av bakgrunnsempirien kan ein lese at då EU i 1985 lanserte planane for etableringa av ein indre marknad var energisektoren utelatt. Ved dåverande tidspunkt blei dei nasjonale interessene og energimonopola i dei ulike medlemslanda vurdert til å vera for sterke til å kunne samordnast i ein felles, integrert politikk. Den norske energipolitikken blei i grove trekk endra med energilova frå 1991. Eit av hovudpunkt i energilova er at produksjon og omsetjing av kraft skal vera gjenstand for konkurranse, medan kraftsektoren skulle organiserast etter monopol. Lova representerer ei liberalisering av norsk kraftsektor, og medførte også fleire organisatoriske endringar i energiforvaltninga, samt at det seinare vart etablert ein nordisk kraftbørs, NordPool. Noreg kan altså her seiast å ha vore i forkant av EU når det kom til liberalisering av energimarknaden, samt at Noreg tidleg var integrert i eit nordisk energisamarbeid.

Energi fekk med Lisboatraktaten frå 2009 ein eigen bestemmelese i traktaten. Dette markerte framveksten av ein meir aktiv energi- og klimapolitikk i EU. Den sentrale overbygningen for måla og virkemidla i EU sin energipolitikk i dag er Energiunionen frå 2015. EU sin

energipolitikk er utforma med utgangspunkt i omfattande import av energi, høge

klimagassutslepp frå kraftsektoren og omsynet til energiprisane si betyding for europeisk industri og hushald. I 1996 kom elektrisitetsdirektivet, som representerte ei liberalisering av den europeiske elektrisitetsmarknaden. Dersom ein ser isolert på energiforvaltninga kan ein dermed seie at energilova representerte eit brot med ein tidlegare forvaltningsmodell. Sidan Noreg allereie hadde liberalisert energimarknaden og delteke i eit nordisk energisamarbeid representerte ikkje nødvendigvis samarbeidet med EU ei stor endring for energiaktørane.

Problemdefinering- og dagsordensettingsfasen kan sporast tilbake til Paris-avtalen frå 2015. I avsnitt 1.2 ser ein at måla i Paris-avtalen dannar bakteppe for Noreg sitt samarbeid med EU-statane på klima- og miljøpolitikk. I 2015 foreslo Regjeringa og samarbeidspartia eit mål om å redusere utsleppa i 2030 med minst 40 prosent samanlikna med 1990. Dette vart vedteke av eit breitt fleirtal på Stortinget. Energiunionen frå 2015, herunder revideringa av

60 fornybardirektivet kan sjåast som eit ledd i å oppnå måla frå Paris-avtalen. Med utganspunkt i eit institusjonelt perspektiv vil endring i organisasjonen skje som gradvis tilpassing, eller gjennom lange stabile periodar som blir avløyst av radikale brot (Christensen et al. 2010).

Endringa både i norsk forvaltning og hjå EU kan i lys av dette sjåast som ei gradvis tilpassing heller enn eit radikalt brot. Både Noreg og EU-statane har ivra for Paris-avtalen. Med

utgangspunkt i Krill (1998) kan ein seie at det overnasjonale presset ikkje motset seg kjerneelement i den administrative praksisen, noko som tyder på til dels kompatibel kultur.

Fornybardirektivet set krav til samarbeid og ei heilskapleg tenking innad i forvaltninga, men representerer ikkje ei endring av sjølve kjernen. Gjennom å også inkludere debatten i

Stortinget i analysen, ser ein at den overnasjonale politikken i store trekk er støtta av nasjonale politikarar. Dette samsvarar også med Streeck og Thelen sin modus driv/flyt, at skiftande omgivnader kan påverke kulturen i organisasjonen.

På ei anna side viser primærempirien at dei ulike departementa har ulike syn på direktivet si utforming. Det reviderte fornybardirektivet tek opp i seg mange ulike kjelder til fornybar energi. Av informantane kjem det fram at direktivet kan bli oppfatta som vanskeleg politisk då ein ynskjer klimatiltak og fornybarenergi, samstundes som at biomangfaldet vil kunne lide av arealtiltak. Energiunionen frå 2015 pålegg EU-land å utvikle integrete nasjonale energi- og klimaplanar for perioden 2021-2030. Unionen har som formål å bidra til ei heilskapleg

tilnærming der ulike politikkområde og sektorar blir sett i samanheng, og vidarefører EU si tilnærming om ein tett integrert energi- og klimapolitikk. I Noreg har energiforvaltinga ein tradisjon for å primært kople fornybar energi mot kraftsektoren gjennom vind og vasskraft, medan ein i LMD har interesser i bioenergi, og KLD arbeider med biodrivstoff, men

samstundes for biomangfald. Kommisjonen på si side ønskjer ein ny bioøkonomistrategi som skal sjå potensialet for bruk av råstoff frå skog og landbruk. Dette gjer at det er fleire ulike forvaltningstradisjonar som møtest i arbeidet med direktivet på det nasjonale nivået. I lys av logikken om det kulturelt passande ser ein at nye krav frå eit overnasjonalt nivå blir vurdert i lys av eksisterande reglar og standard prosedyrar (Krill 1998). EU si integrering av energi- og klimapolitikken kan i dette perspektivet sjåast som ein ny form for kultur som ikkje samsvarar med den eksisterande kulturen som har institusjonalisert seg i den opphavlege formelle

strukturen i nasjonalforvaltninga.

Store delar av EU sitt energibehov blir dekka gjennom import, medan Noreg på si side har produsent-og eksportinteresser, jamfør 6.4.4 i empirien. Der viser den norske

61 energiforvaltninga sjølv til at ein har eit godt samarbeid med EU, og at den blir sett på som ein viktig partnar frå EU si side. Dette blir bekrefta gjennom oppretting av ein regelmessig energipolitisk dialog med EU, og årlege møte på administrativt nivå. Av KLD blir det peika på at OED gjerne opptrer med ei anna «sjølvfølge» på EU-nivå enn andre delar av

forvaltninga gjer. At det over lengre tid har føregått ein energipolitisk dialog mellom Noreg og EU, kan i det kulturelle perspektivet tolkast som om at det har utvikla seg eit «integrativt lim» mellom energiforvaltninga på det nasjonale og europeiske nivået, som gjer at ein har får færre kulturelle spenningar, noko som igjen gjer det lettare å spele inn norske synspunkt på akkurat dette området i forvaltninga. Dette kan bidra til at aktørane på energifeltet oftare opplever å bli høyrde i Brussel.

Regjeringa sitt arbeidsprogram for samarbeidet med EU trekker også fram at Noreg er ein av verdas leiande energinasjonar, også på fornybarområdet, og at dette skal oppretthaldast og vidareutviklast. Dette peikar i retning av at aktørane i omgivnadene som ein samhandlar mykje med eller er særleg avhengig av, som EU, får betyding for dei institusjonelle trekka som blir utvikla. På bakgrunn av at Noreg blir påverka av EU sin energipolitikk direkte gjennom EØS-avtalen, men også indirekte gjennom verknader på den europeiske

energimarknaden som er vår viktigaste eksportmarknad for olje, gass og elektrisitet, kan ein tolke dette som eit uttrykk for ytre press som opphav til institusjonelle trekk innad i

forvaltninga.

Regjeringa sin EU-strategi trekker fram at sidan Noreg står utanfor EU må ein nytte alternative kanalar og ressursar for å påverke og medverke i det europeiske samarbeidet.

Ettersom mange av dei norske aktørane er veldig aktive i Brussel viser informantane til at dei også er ei viktig informasjonskjelde for forvaltninga. Den tette kontakten mellom

departement, EU-delegasjonen og næringen er avgjerande for å forstå diskusjonen i Brussel og sikre at forvaltninga treff med dei innspela som blir sende. I lys av det kulturelle

perspektivet kan ein seie at dei uformelle normene og verdiane også fungerer som ein nytte-effekt som igjen vil påverke dei instrumentelle sidene ved organisasjonen.

6.3.1 Diskusjon og vekselverknad mellom perspektiva

Offentlege organisasjonar sin virkemåte kan sjeldan bli forklart tilstrekkeleg med

instrumentelle prosessar og strategiar frå leiinga si side som forklaringsfaktor, eller eine og