Høyringsprosessen

«(…) ovenfor EU opptrer vi samla. Men uenigheten under er jo ganske stor. Men det er ganske stor profesjonalitet på at Norge er Norge når vi er ute» (Intervju 2019). Alle

informantane er samstemte om at når det kjem til å påverke i EU er det avgjerande å opptre samla i Brussel. Gode utredningar innan forvaltninga på nasjonalt nivå blir sett som ein føresetnad for dette. Skilnaden på norsk kraftsektor som primært er vasskraft, medan europeisk kraftsektor består av kullkraft utgjer ein forskjell på korleis ein ser og vurderer direktivet (Intervju 2019). I januar 2017 gjennomførte OED eit fyrste høyringsmøte på vinterpakken. Det vart då peika på at regjeringa har følgt arbeidet med energiunionen tett, og at ein ynskjer å fortsette å spele inn synspunkt når EU skal vedta forslag til nye regelverk (Olje- og energidepartementet 2016). Då denne fyste høyringa var ferdig, uttrykte fleire høyringsinstansar at vinterpakken innehaldt overlappande virkemiddel, då tiltak innanfor energieffektivisering og fornybar energi kan få uønska konsekvensar for kvotesystemet (Olje- og energidepartementet 2017 s, 3). I forhandlingane som føregjekk rundt det reviderte

fornybardirektivet både i 2017 og 2018 har det skjedd endringar i direktivteksten. Frå

51 informantane blir det peika på at det politisk har vore relativt stor interesse rundt delar av direktivet.

52

6 Analyse

6.1 Innleiing

I dette kapittelet vil den analytiske komponenten av problemstillinga bli undersøkt:

Korleis kan ein ved hjelp av instrumentelle og kulturelle perspektiv forklare

innflytelsesforhold og departementstilsette si rolle i politikkutformingsfasen av revidert fornybardirektiv? Ein organisasjonsteoretisk tilnærming legg til grunn at ein ikkje kan forstå innhaldet i den politikken som blir ført, og avgjerslene som blir tekne utan å også forstå korleis offentlege organisasjonar si organisering og styremåte fungerer (Christensen et al 2010, s.11).

For å svare på dette vil energi og klima- og miljøforvaltninga sitt arbeid med

fornybardirektivet bli drøfta i lys av to instrumentelle og eit institusjonelt perspektiv. Dette utgjer såleis rammeverket for analysen. Analysen er strukturert rundt dei teoretiske

forventingane som skissert i oppgåva sin teoridel, og vil søke å svare på forventingane innanfor kvart perspektiv i same rekkefølgje som dei vart presentert. Til sist vil eg sjå kva forventingar som er bekrefta av empirien, og kven av perspektiva som kan seiast å ha størst forklaringskraft.

6.2 Det instrumentelle perspektivet

Det instrumentelle perspektivet ser offentlege organisasjonar som verktøy eller reiskap for å oppnå politisk bestemte mål. Perspektivet tek utgangspunkt i at strukturelle trekk ved organisasjonen legg føringar for kva organisasjonen gjer, samt korleis medlemmene tenkjer og handlar. Dette kjem til uttrykk ved at organisasjonsstrukturen er utforma på ein slik måte at den blir bestemmande for dei vala medlemmane tek i oppgåveløysinga (Christensen et.al 2010).

53

6.2.1 Hierarkisk variant

I den hierarkiske varianten av det instrumentelle perspektivet vil organisasjonen sjåast som eit instrument for leiinga. I denne varianten står leiarane si kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon sentralt. Aktørane vil dermed handle etter ein konsekvenslogikk der ein søker å kunne seie noko om framtidige konsekvensar av den handlinga som blir utført. I dette perspektivet vil dermed den formelle strukturen vera viktig. Strukturelle aspekt som

organisasjonskart, offentlig og privat eigarskap vil skape grenser mellom ulike organisasjonar, og dermed forme korleis det er forventa at organisasjonane og den sine medlemmer vil

handle, såleis vil organisasjonsstrukturen forme fordelinga av autoritet samt informasjon mellom aktørar. Perspektivet utleiar forventingar om at dei tilsette har ei sterk tilknyting til sine respektive sektorar, altså at primærstrukturen er viktig i arbeidet med direktivet.

Fornybarområdet blir styrt vertikalt med OED som ansvarleg departement, og overnasjonale og nasjonale føringar vil vera retningsgivande for arbeidet med fornybardirektiv.

Med utgangspunkt i Gulick (1937) sine prinsipp for horisontal spesialisering viser dokumentundersøkinga at arbeidsfordelinga i norsk forvaltning er prega av ei klar arbeidsfordeling etter sektor eller formålsprinsipp. I EU finn ein arbeidsfordeling både mellom og innad i EU sine institusjonar, noko som også her gir grunnlag for å seie at det føreligg horisontal spesialisering. Dei empiriske funna i 6.1.4 viser ein regelmessig kontakt mellom norsk forvaltning og Kommisjonen. Norsk deltaking i komitear, rådgivande grupper, arbeids- og ekspertgrupper blir peika på som svært viktig for å følgje med på og bidra til å utvikle EU sin politikk og regelverk. Dette støttar opp om at organisasjonsstrukturen, både på nasjonalt og europeisk nivå, legg føringar for kven organisasjonsmedlemmene har kontakt med og kvar dei får informasjon frå. Ein har også møte med Kommisjonen i EFTA sine energiarbeidsgrupper. Gjennom EØS-avtalen er det fastsett at Kommisjonen i førebuing av EØS-relevante rettsakter skal søke råd frå EFTA-statane på lik linje med EU sine

medlemsstatar.

EØS-avtalen gir Noreg to hovudkanalar for deltaking og innflytelse på regelverksutvikling i EU. Deltaking arbeids- og ekspertgrupper og komitear under Kommisjonen blir av

informantane peika på som ein viktig del av oppstraumsfasen. Energi- og klimaforvaltninga har nesten dagleg ein ekspert frå direktoratet eller departementet på ekspertmøte i Brussel.

Komitologikomiteane har ein formell rolle i EU sin avgjersleprosess, men her har Noreg kun observatørstatus. Informantane viser til at det i komiteane først og fremst er direktorata som

54 deltek. Både tilsette i departementet og direktoratet deltek i ekspertgrupper, der direktoratet gjerne deltek dersom det er for teknisk for departementet. Både KLD og OED har eigne einingar som arbeider med EU/EØS-saker som bidreg til koordinering i kvart enkelt departement. Desse einingane skal sikre kontakt med Kommisjonen, ESA og andre om direktiv som er relevant for det enkelte departement, saman med den respektive fagavdelinga.

Desse einingane er viktige for å sikre ei heilskapleg tilnærming til direktiv og forordningar frå EU.

I 2002 vart det etablert ein regelmessig energipolitisk dialog med Kommisjonen, noko som gjer at ein har årlege møte på administrativt nivå med EU. Informantane viser til at den måten Kommisjonen arbeider på er nokså lik den måten ein gjer det på i Noreg, med at ny

lovgivning blir sendt ut på høyring, medlemslanda og EFTA-landa deltek og spelar inn synspunkt. Ved at det ikkje nødvendigvis er to spesialiseringsprinsipp som står mot

kvarandre på nasjonalt og europeisk nivå kan det virke som at arbeidet til aktørane blir klarare og kanalane for kontakt tydlegare. Når Olje- og energiministaren møter Kommissæren er det det høgste nivået av kontakt, men informantane viser til at det jamt er møter på lågare nivå.

Departementsråden i OED har møte med leiaren for DG-energi, ekspedisjonssjefane i departementet har tidvis ofte møte i Brussel og ein har møte på saksbehandlarnivå. Dette tyder på at kompatibel organisasjonsstruktur mellom det nasjonale og overnasjonale

styringsnivået aukar moglegheitene for administrativ integrasjon og samordning på tvers av styringsnivå (Trondal og Kühn 2018).

Vertikal spesialisering inneberer ansvarsfordeling mellom og innanfor ulike ansvars- og styringsnivå, og fordeler på denne måten ansvar mellom ulike organisatoriske nivå.

Kommisjonen er delt inn i ulike generaldirektorat med ansvar for kvart sitt felt, der DG Energy er det generaldirektoratet som arbeider med fornybardirektivet. Under der igjen finn ein sektorspesialiserte EU-byrå. På det nasjonale nivået har ein departement med ulike fagfelt, med underliggande direktorat. På nasjonalt nivå inneberer den vertikale spesialiseringa ei strukturell fristilling mellom departement og direktorat. Både departementa og direktorata er viktige i EU/EØS-forvaltninga. Informantane viser til at det er departementa som tek

avgjerslene, sjølv om dei har ein tett dialog med direktoratet særleg på tekniske deler av direktivet. For å sikre at ein opptrer som ei eining, og profesjonalisere seg med tanke på ressursbruk har KLD, Miljødirektoratet og EU-delegasjonen møte kvar veke. På denne måten opplever departementet at dei har god kontakt, informasjonsflyt og styring med dei tilsette i

55 direktoratet sitt arbeid i ekspertgrupper. OED møter på same vis fagavdelingar og

EU-delegasjonen for å samordne EU-arbeidet, men det blir påpeika at det er OED som er konstituert ansvarleg og at avgjersler om kva ein gjer, og ikkje gjer, blir tekne av

fagdepartementet. Den vertikale spesialiseringa har vist at i arbeidet med fornybardirektivet er det departementet som styrer prosessen mot EU, sjølv om direktorata deltek i ekspertkomitear og komitologikomitear. Informantane viser til at den tidlege fasen gir få avgrensingar på Noreg som ikkje medlemsland, men at moglegheitene blir betrakteleg smalare i den politiske fasen. Vertikal spesialisering tilseier at direktoratet sine saksområder vil vera meir fagleg og teknisk spesialiserte, og departementet arbeider meir av politisk karakter. Empirien viser at både departement og direktorat deltek i ekspertkomitear, men i tråd med den vertikale spesialiseringa deltek direktoratet dersom saksfelta er av meir teknisk karakter.

Komitologikomitear , der Noreg har observatørstatus, er det i hovudsak direktorata som deltek. Empirien viser at departementa er opptekne av å ha ein tett dialog med direktorata om arbeidet i ekspertgrupper og komitologikomitear. Punkt 5.1.4 i empirien viser også at

departementa vektlegg ei grad av styring og informasjonsutveksling med dei direktoratstilsette sitt arbeid i ekspertgrupper, gjennom møter på vekesbasis.

Det politiske fokuset på Energiunionen, men også revideringa av fornybardirektivet har i følgje informantane vore stort. Dette speglar også sekundærempirien gjennom posisjonspapir på klimarammeverket for 2030 lagt fram i 2014, brev frå statsministaren til Donald Tusk der Noreg sitt syn på fornybar energi vart trekt fram og møte mellom statsråden og klima- og energi kommisæren. «Det har vært en kjempeinteresse og en kjempeiver i Stortinget, og i og for seg i regjeringen» (Intervju 2019). I tråd med den hierarkiske varianten kan ein vente at grad av politisk fokus vil vera ein påverknadsfaktor på aktørane sitt arbeid med EU-lovgiving.

Eit sterkt politisk fokus kan sjåast som eit auka trykk frå Stortinget og Regjeringa, om å fremje samla posisjonar i arbeidet med direktivet, i tråd med den hierarkiske varianten.

Behovet for koordinering og målretta tilrettelegging kjem strukturelt til syne gjennom KU, SU Energi og Europautvalet som eksisterte frå 2013 til 2017. KU sitt mandat er å bidra til samordning på EØS og for justis- og innanrikssaker. Dette utvalet blir tillagt liten vekt av informantane, og det er ikkje i dette utvalet det føregår interessehevding eller samordning.

Europautvalet med mandat om å sikre strategisk og tidleg samordning av norske posisjonar blir derimot tillagt vekt. Av informantane blir det peika på at det måtte drahjelp til utanfrå for at ein skulle klare å samle seg om norske posisjonar og rammeverk, då departementa har

56 genuint forskjellige interesser. Då det av alle departement blir peika på kor viktig det er å framstå samla i EU, kan nettopp Europautvalet sjåast som eit tilsvar til dette ved å auke den horisontale samordninga og gi den dåverande EU-ministaren ansvar for å samordne

aktiviteten til fleire departement. Av alle informantane blir det peika på at det nødvendig å vera i forkant av lovgivingsprosessen for å auke sannsynlegheit for å få gjennomslag i EU sin politikkutvikling. Sjølv om europautvalet ikkje vart vidareført etter avviklinga av

ministerposten for EU/EØS-saker, kan denne opprettinga i forhandlingsvarianten tolkast som at eit resultat av motstridande interesser, som aukar behovet for endring eller oppretting av nye strukturar. SU energi på si side er leia av OED, som også er ansvarleg departement for revidert fornybardirektiv. Med bakgrunn i at tilsette i ein organisasjon ikkje kan ta opp i seg alle mål, verdiar, problem, handlingsalternativ eller konsekvensar (March og Simon 1958) kan horisontal samordning gjennom kollegial struktur sjåast som ein måte å møte dette problemet på.

Oppsummert kan ein seie at det er OED, som ansvarleg departement, som fører prosessen rundt fornybardirektivet mot EU. I tråd med den hierarkiske varianten vektlegg informantane at det er nødvendig å opptre samla i EU, sjølv om dei underliggande konfliktane kan vera store. Dette viser at strukturane innad i sektorane legg føringar for arbeidet og at den horisontale koordineringa er viktig for å kunne samlast om eit felles standpunkt når EU utformar direktiv. Primær og sekundærstruktur vart også trekt fram i teorien som ein forklaringsvariabel, og referer til organisasjonsformer som alternativ eller supplement til ei byråkratisk organisasjonsform. Den kollegiale strukturen i form av SU Energi har vist seg å vera viktig på nasjonalt nivå for å koordinere arbeidet, og sikre ei god utredning og til sist ei heilheitleg tilnærming til dirketivet. I tråd med den hierarkiske varianten er det framleis OED som ansvarleg departement, som har hovudansvaret for koordineringa mellom departementa.