I det instrumentelle perspektivet legg ein til grunn at aktørane forsøker å handle formålsrasjonelt med utgangspunkt i ei klar mål-middel forståing. Den formelle
organisasjonsstrukturen kan dermed seiast å utgjere eit filter for kva ein ser som problem og relevante løysingar. Dersom ein organisasjon har klare og konsistente mål, full oversikt over alle alternativ, og full innsikt over kva konsekvensar desse alternativa har med tanke på måla, kan ein seie det føreligg fullstendig formålsrasjonalitet. Dette er derimot lite realistisk i komplekse offentlege organisasjonar, der mange omsyn må takast. Dermed kan ein seie at komplekse offentlige organisasjonar, som studert i denne studien, vil ha avgrensa rasjonalitet (Christensen et al 2010, s.36-37).
Offentlege organisasjonar er oppretta for å løyse oppgåver på vegne av samfunnet. Politikarar og administrative leiarar har det overordna ansvaret, og kan i kraft av sine posisjonar styre ein organisasjon i ønska retning ved hjelp av avgjersleprosessar. Det instrumentelle perspektivet ser offentlege organisasjonar som verktøy eller reiskap for å oppnå desse politisk bestemte måla. Perspektivet tek utgangspunkt i at strukturelle trekk ved organisasjonen legg føringar for kva organisasjonen gjer, samt korleis medlemmane tenkjer og handlar (Christensen et.al 2010). Dette kjem til utrykk ved at organisasjonsstrukturen er utforma på ein slik måte at den blir bestemmande for dei vala medlemmane tek i oppgåveløysinga.
Boasson (2015, s.31) definerer det strukturelle aspektet som dei lovene, kontraktane, eigarstrukturane, strategiske partnarskap, organisasjonskart, offentlege og privat eigarskap eller skrivne avtalar som skaper grenser mellom ulike organisasjonar, og som formar korleis det er forventa at organisasjonar, sub-organisasjonar og aktørarar i spesifikke posisjonar vil handle. Desse inter- og intraorganisatoriske eigenskapane vil såleis forme fordelinga av autoritet samt informasjon mellom aktørar.
Ein antek dermed at organisasjonsstrukturen vil kunne påverke beslutningsåtferd ved å bidra til å påverke kva informasjon som er tilgjengeleg for aktørane. Avgjersler blir tekne på bakgrunn av den informasjonen aktørane har tilgjengeleg. Ein kan dermed seie at strukturen filtrerer informasjonen slik at den når fram til aktørane som blir sett som relevante (Egeberg 2004, s.202). Organisasjonsstrukturen legg dermed føringar for den enkelte sine handlingval, men skaper samstundes kapasitet til å realisere bestemte mål og verdiar (Christensen et.al, 2007, s.20). I dette perspektivet er det sentralt å kartlegge korleis ein organisasjon er
12 spesialisert, horisontalt og vertikalt. Vidare vil tre forklaringsvariablar som ein antek vil påverke dei departementstilsette i det instrumentelle perspektivet bli gjennomgått; horisontal spesialsiering, vertikal spesialisering og primer- og sekunderstruktur.
Luther Gulick (1937, s.15) viser til fire prinsipp for horisontal spesialisering. Med horisontal spesialisering meinast korleis ulike oppgåver kan delast opp på eit nivå med hjelp av
organisasjonsstrukturen (Christensen et al. 2010, s.38). Det første prinsippet, formålsprinsippet ligg til grunn for inndelinga i den norske sentralforvaltninga, der
departementa er inndelt etter den sektoren eller det formålet dei skal tene (Christensen et al.
2010, s.38). Horisontal organisering etter dette prinsippet kan gi ei problem dersom det er vanskeleg å få ulike departementsadministrasjonar til å arbeide saman på problem som krev samhandling på tvers av sektorar (Christensen og Lægreid 2019).
Prosessprinsippet fordeler sakene etter framgangsmåte eller type prosess som kan bli nytta for å oppnå eit formål (Christensen et al. 2010, s.38). I eit departement vil dette typisk komme til syne ved ulike einingar for budsjett, planlegging og juridiske saker. Det tredje prinsippet for horisontal inndeling er klientprinsippet. Med dette meinast at alle saker som omhandlar ein del av befolkninga blir samla i ei organisasjonseining. For å oppnå eit heilskapleg perspektiv arbeider ulike typar ekspertar saman, noko eigne etatar for barn og unge er eksempel på.
Geografiprinsippet viser til ei territorial inndeling av samfunnet. Dei tre styringsnivåa i det norske offentlege systemet, og ikkje minst det overnasjonale nivået er eksempel på dette. Med horisontal spesialisering som utgangspunkt vil samordningsansvaret bli flytta oppover til eit høgare nivå i organisasjonen, eller til ei større eining som organisasjonen inngår i. Dermed vil departementsleiinga ha ansvar for å samordne aktiviteten til fleire avdelingar, og regjeringa vil ha ansvaret for aktivitetane til fleire departement (Christensen et al. 2014, s.39). Ofte vil ein i eit organisasjonshierarki finne at det kan vera lagt til grunn eit spesialiseringsprinsipp på eitt nivå, og eit anna prinsipp på eit lågare eller høgre nivå.
Vertikal spesialisering viser til arbeidsfordeling mellom hierarkiske nivå innanfor eller mellom organisasjonar. I norsk sentralforvaltning kjem dette til synet gjennom ulike stillingsnivå innad i eit departement, men også gjennom over- og underordningsforhold mellom departement og direktorat (Christensen et.al 2010).
Primær og sekunderstruktur refererer til organisasjonsformer som alternativ eller supplement til ei byråkratisk organisasjonsform. Med primærstruktur meinast den
13 organisasjonen personen er tilsett og brukar mesteparten av si tid, i denne studien
departement. Sekunder organisatorisk tilknyting refererer til kollegial struktur, her kan eit styre eller råd komme i staden for eller i tillegg til toppleiinga i hierarkiet. Ein
kollegialstruktur kan vera på tvers av organisasjonar, gjennom for eksempel etablering av ordningar med kontaktutval som består av medlemmar frå ulike organisasjonar for horisontal samordning mellom desse. Relevante eksempel frå sentralforvaltninga er koordineringsutvalet for EU/EØS-saker der alle departementa er representert, og ulike spesialutval for behandling av EU/EØS-saker. Kollegiale organ har i dei seinare åra blitt ein mykje nytta metode for å koordinere politikk på tvers av sektorar og over ulike forvaltningsnivå. Dermed blir aktørane i større grad utsett for ulike agendaer, alternativ og aktørar (Egeberg 2004, s.203) Likevel vil ein i den hierarkise varianten anta at aktørane først og fremst er knytt til sin primær struktur.
Som nemnt vil analysen byggje på to ulike tilnærmingar til det instrumentelle perspektivet.
Dei to variantane byggjer på same grunnprinispp, men har ulike tilnærmingar til korleis avgjersler blir tekne, og dei vil dermed utleie ulike forventingar.
2.2.1 Hierarkisk variant
I den hierarkiske varianten blir organisasjonen sett som heilskapleg. Det som særleg blir vektlagd er mål-middel-samanhengar hjå leiinga i organisasjonen eller dei som
organisasjonen er eit reiskap for (Christensen et al 2010, s.33-35). Leiarskap blir utøva av aktørar i hierarkisk høge posisjonar, og desse vil bruke formell organisasjonsstruktur for å fremje kollektive mål. I denne varianten vil styring innebere påverknad av forhold som har betyding for sjansane for måloppnåing. Leiinga vil også gjennom den formelle
organisasjonsstrukturen kunne regulere andre aktørar sine deltakarrettigheiter og kva handlingsalternativ som er aktuelle for dei (Christensen et al, 2010, s.48).
2.2.2 Forhandlingsvariant
I ein forhandlingsvariant vil ein på ei anna side forstå organisasjonen som samansett av fleire undereiningar og posisjonar som kan ha delvis motstridande mål, interesser og kunnskap (Christensen et al, 2010, s.34). Denne varianten opnar opp for interessehevding, kompromiss og forhandling. Interessefordelinga kan til ein viss grad vera nedfelt i den formelle strukturen innanfor og mellom organisasjonar, for eksempel knytt til at aktørane skal utføre spesialiserte oppgåver. Ressursane som dei har tilgjengeleg for å hevde sine interesser kan også til dels
14 vera nedfelt i den formelle strukturen, eksempelvis ved innslag av over-/underordning mellom aktørane og kopling til ulike former for horisontal samordning (Christensen et al 2010, s.44).
Dette samspelet mellom ulike aktørar gjer at ulike interesser og mål kjem til syne, samt at aktørar kan skape gjensidig påverknad av kvarandre. Dermed antek ein at dei formelle strukturane er viktige for avgjerslene som blir tatt, enten som resultat av hierarkisk styring eller forhandlingar mellom politiske og administrative leiarar som vil vera dei viktigaste aktørane.
2.2.3 Empiriske forventingar ut frå eit instrumentelt perspektiv
Hierarkisk variant:
I den hierarkiske varianten står som nemnt leiarane si kontroll og analytisk-rasjonelle kalkulasjon sentralt. Dette gir ei forventning om at norske departement påverkar gjennom å levere premiss oppover eller at norske departement inkorporerer eller ”lastar ned” direktiv og forordningar frå EU. Den hierarkise varianten vil utleie ei forventing om at OED som
ansvarleg departement for direktiv nyttar sin posisjon systematisk for å sikre ei samla forvaltning når ein fremmar posisjonar mot EU. Perspektivet utleiar ei forventing om at dei tilsette vil ha sterk tilknyting til sine respektive sektorar, altså at primærstrukturen er viktig i arbeidet med direktivet. Su Energi vil då fyrst og fremst fungera for målretta tilrettelegging og koordinering i dette arbeidet.
Forhandlingsvariant
Forhandlingsvarianten av det instrumentelle perspektivet vil gi ei forventing om at i arbeidet med å yte påverknad på utforming av direktiv i EU vil det vera prega av delvis motstridande mål og interesser. Dette vil då gjelde EU og norsk sentraladministrasjon, men det er
samstundes naturleg å anta at det vil vera delvis motstridande mål og interesser internt i sentraladministrasjonen. Dette perspektivet utleiar ei forventing om at deltakarane i SU Energi vil ha delvis motstridande mål og interesser. Ein vil forvente at
organisasjonsstrukturen vil bidra til å gi dei tilsette ei systematisk og føreseieleg utval av problem, løysingar og valmoglegheiter. Dermed vil OED, KLD og LMD ha ulike
oppfatningar ved utforming av posisjonar, samt effektar av direktivet gitt deira fagområde. I kva grad ein klarer å samordne EU/EØS-arbeidet på nasjonalt nivå og klarer å einast om felles posisjonar, vil vera eit resultat av forhandling og kompromiss mellom ulike departement, og
15 andre aktørar som har interesser i utforming av direktivet. Fornybardirektivet rører ved særleg to sektorar i norsk forvaltning; energi og klima- og miljø. Dette utleiar ei forventing om at desse to sektorane innad i forvaltninga vil ha delvis motstridande mål og interesser.