2.2 Bourdieu’s account of the class-status nexus
2.2.3 Symbolic capital, power and legitimacy
As modificações ocorridas no processo de licenciamento ambiental em Minas Gerais a partir de 2004 suscitaram uma série de discussões, pelos diversos atores que atuam na prevenção e conservam da natureza, sobre a efetividade dos instrumentos de regularização ambiental, em especial as AAFs, e seus reflexos na qualidade ambiental do entorno onde o empreendimento está inserido, visto a ausência de dados para a avaliação.
Segundo Martins Filho (2008), a regularização ambiental é um procedimento que deve ser percorrido pelas pessoas físicas e/ou jurídicas toda vez que pretenderem iniciar ou já tiverem iniciado uma atividade ou empreendimento que, sob qualquer forma, utilize quaisquer recursos naturais.
É uma exigência da legislação ambiental, além de ser uma medida de controle que permite a adequação da atividade ou empreendimento com o objetivo de preservar o meio ambiente, de acordo com as regras e condições estabelecidas entre o empreendedor e o órgão ambiental (MARTINS FILHO, 2008).
Conforme exposto, a Autorização Ambiental de Funcionamento é aplicada para o empreendimento ou atividade considerado de impacto ambiental não significativo, dispensado de licenciamento, mas sujeito a regularização ambiental, via um processo mais simples e rápido.
Pode-se perceber que a AAF teve por base o Artigo 12 da Resolução CONAMA 237/97, que em seus parágrafos 1° e 2° estabelece a possibilidade de serem adotados procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, desde que aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente e a da admissão de um único processo de licenciamento ambiental para
45 pequenos empreendimentos e atividades similares, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades, conforme exposto a seguir.
Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se necessário, procedimentos específicos para as licenças ambientais, observadas a natureza, características e peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilização do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, implantação e operação.
§ 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente.
§ 2º - Poderá ser admitido um único processo de licenciamento ambiental para pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente, desde que definida a responsabilidade legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.
§ 3º - Deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que implementem planos e programas voluntários de gestão ambiental, visando a melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental.
Buscando o aprimoramento do processo de licenciamento ambiental, as modificações inseridas foram tema do seminário estadual sobre o licenciamento ambiental, realizado pela SEMAD/AMDA, em 18 de dezembro de 2006. Durante o Seminário, para o tema “o Licenciamento e a Qualidade Ambiental”, o Secretario José Carlos Carvalho44
teceu reflexões sobre o estado da arte do licenciamento ambiental em Minas Gerais, dentre as quais reconhece a insuficiência de ferramentas de monitoramento da política ambiental para o licenciamento, conforme a seguir:
Se não temos um monitoramento eficiente para medir e conhecer suficientemente os impactos, entender se estamos diante de áreas saturadas ou não saturadas, etc., etc., estamos capengas em relação ao pleno exercício de uma política ambiental (p.6).
Como medimos a eficácia de uma política pública? Pela percepção intuitiva de achar que está melhorando ou piorando? (p.9).
46 Não adianta estar com todas as empresas do estado licenciadas se a qualidade ambiental não melhora. De repente, é melhor ter menos empresas licenciadas e melhor qualidade ambiental, por meio de outros instrumentos e políticas (p.9).
Pode-se entender o monitoramento mencionado acima, utilizando a proposta de Costa e Castanhar (2003) como a avaliação sistemática, contínua e eficaz de política ou programas para se alcançar melhores resultados e proporcionar uma melhor utilização e controle dos recursos neles aplicados. Ainda segundo o autor, os resultados fornecerão aos formuladores de políticas sociais e aos gestores de programas dados importantes para o desenho de políticas mais consistentes e para a gestão pública mais eficaz, com o propósito de guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade, necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma determinada política ou programa.
Ao efetuar estudos para traçar indicadores ambientais para avaliar a política de meio ambiente em Minas Gerais, Ribeiro (2006, p. 80) manifesta que
Ao se propor um modelo de avaliação propõe-se um modelo para subsidiar o julgamento, conceder o aval a partir de um referencial baseado em parâmetros que poderão indicar qualidade ambiental ao longo do tempo; e ao se propor que seja de caráter quantitativo, busca-se assegurar a comparabilidade por meio de um modelo padrão, que reduza ao máximo a subjetividade e possa ser empregado de forma abrangente.
Complementa Ribeiro (p.80, 2006) que “a avaliação de impacto é uma ajuda para a decisão política, não um substituto, devendo informar aos tomadores de decisão sobre os prováveis impactos das propostas, mas devendo deixar a eles a tomada de decisão”.
Nos estudos apresentados por Sánchez (p. 34 e 35, 2008) sobre a avaliação de impacto ambiental, tem-se uma análise desse instrumento de subsídios para a tomada de decisão, destacando a inserção do termo “efeito ambiental” utilizada por Munn (1975, p.21 citada pelo autor) para conceituar o processo que decorre de uma ação humana sobre o ambiente, efetuando uma correlação entre uma causa (ação humana) e uma conseqüência (impacto ambiental). Ressalta o autor que os estudos ambientais45 (estudos técnicos
45 Estudos Ambientais são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e
ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentados como subsídio para a análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de
47 necessários a análise do processo de licenciamento ambiental) devem ser exigidos nos termos do dispositivo constitucional.
Citando novamente Ribeiro (2006) tem-se, quando da discussão sobre o licenciamento ambiental e os estudos ambientais constitucionalmente exigidos, a conclamação para uma reflexão sobre a diferença entre prévio licenciamento (Lei 6.938/81) e Licença Prévia (Decreto 88.351/83) e vai além quando menciona a necessidade de definir significativa degradação ambiental conforme definido na Constituição.
Para tentar elucidar a questão, temos em Sánchez (2006) argumentos que subsidiam o entendimento de impacto ambiental significativo:
Em primeira análise, significativo é tudo aquilo que tem um significado; é sinônimo de expressivo. Mas é com o sentido de considerável, suficientemente grande, ou ainda como importante que deve ser entendida a locução impacto ambiental significativo. A definição, porém, não resolve o problema, porque impacto significativo é um termo carregado de subjetividade. E dificilmente pode ser de outra forma, uma vez que a importância atribuída pelas pessoas às alterações ambientais chamadas impactos depende de seu entendimento, de seus valores, de sua percepção.
Pode-se utilizar tanto de Ribeiro (2006) quanto de Sánchez (2006) para afirmar que
em princípio, todas as ações que possam causar impactos ambientais significativos devem ser objeto de um estudo de avaliação impacto ambiental. Algumas ações podem passar por um processo mais simples de avaliação de impacto, enquanto outras dificilmente provocarão algum impacto ambiental digno de nota.
Portanto, é nessa linha dos empreendimentos que provocarão impactos ambientais não significativos, associada a responsabilidade civil do empreendedor, que se pensou a instituição da AAF, com a expectativa de que os parâmetros de enquadramento da DN 74/04 trariam avanços sobre a gestão ambiental quando da implantação dessa alteração na política ambiental mineira.
recuperação de área degradada e análise preliminar de risco, conforme definido no item III, art.1°, Resolução CONAMA 237/97 (BRASIL,1997).
48 A AAF não é concedida mediante o estabelecimento de condicionantes46. Dessa forma, mudam-se os elementos vinculantes entre o empreendimento e o órgão licenciador, no que tange às obrigações de natureza ambiental, substituindo as informações e os estudos ambientais pelo Termo de Compromisso47 associado à Anotação de Responsabilidade Técnica (ART).
Ao estudar o licenciamento ambiental de minerações em Minas Gerais, Viana (2007) descreve a AAF da seguinte forma:
...trata de um processo simplificado de regularização ambiental, próprio para empreendimentos considerados de impactos ambiental pouco significativo, em que a filosofia de atuação da entidade ambiental é conceder uma autorização com base em análise de documentos administrativos e declaração de compromisso do empreendedor e do responsável técnico quanto à adequação ambiental da atividade. Não é realizada vistoria nem avaliação ambiental prévias, tampouco são estabelecidas condicionantes, efetuando-se em tese, só fiscalizações a posteriori, para a verificação da conformidade legal da atividade. Tal assertiva é verdadeira, pois da forma como foi institucionalizada a operacionalização para a concessão de AAF baseada no preenchimento do Formulário de Caracterização do Empreendimento Integrado - FCEI, que solicita apenas dados gerais do empreendimento, estando esse FCEI associado a uma declaração de conformidade legal e ambiental/operacional pelo empreendedor, torna-se um fator dificultador para o exercício da fiscalização.
Considerando que não há apresentação ou menção aos aspectos técnicos de como o empreendimento irá desenvolver sua atividade, como plano de lavra, sistemas de controle dos efluentes e resíduos gerados, nem sobre a reabilitação ambiental e o uso futuro da área, por exemplo, o agente fiscal ambiental não tem um referencial concreto para a avaliação das intervenções efetuadas e das melhorias aplicadas aos sistemas de controle ambiental daquele empreendimento objeto de verificação. Se não se conhece o antes não
46 Segundo Ricardo Carneiro, condicionante ambiental é qualquer obrigação, medida, atividade ou diretriz, exigível como pressuposto
de validade da respectiva licença, objetivando conformar e adequar o empreendimento aos pressupostos de proteção, preservação, conservação e melhoria do meio ambiente [2010?]. (Disponível em www.fiemg.org.br/admin/BibliotecaDeArquivos. Acesso em: 25 de julho de 2010).
47 Termo de Compromisso é um instrumento com força de título executivo extrajudicial, assinado entre empreendedor e o órgão
ambiental, que estabelece as obrigações, prazos e demais informações pertinentes para a execução das medidas de controle e de compensação ambiental aprovadas pelo COPAM. Também é o documento de auto declaração efetuada pelo empreendedor para subsidiar a concessão da AAF. Disponível em www.siam.mg.gov.br/sla/, acesso em 31/07/2010. Está previsto no Decreto 44.844/2008.
49 se pode ter uma avaliação real do depois. Assim, tem-se que o referencial é o estabelecido nas normas técnicas e procedimentos legais aplicados à atividade em avaliação.
Como a AAF é concedida com base na responsabilidade civil do que foi declarado, cabe ao empreendedor e seu responsável técnico estar atento ao fato de que caso a fiscalização verifique situação díspare da que foi declarada, as sanções legais serão aplicadas, conforme já previsto no artigo 19 da Resolução CONAMA 237/97 e ratificada pela legislação estadual em cada estado:
Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais. II - Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença.
III - Superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.
Assim, conforme estabelece o artigo 19 da Resolução CONAMA n° 237/97, o descumprimento de condicionantes48 ou a falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição do documento autorizativo implica em suspensão da operação ou o cancelamento da licença expedida ou da Autorização Ambiental de Funcionamento, além de outras sanções aplicáveis a cada caso. Atualmente, em Minas Gerais, as sanções estão previstas no Decreto 44.844/2008.
Embora o empreendimento tenha a obrigação de manter a AAF atualizada, fica uma lacuna quando da emissão de novo diploma legal em relação à verificação da situação ambiental, pois como o empreendedor não forneceu inicialmente detalhes da operação do empreendimento não há um referencial de seu processo produtivo dos sistemas de controle ambiental para avaliação da melhoria contínua. A manutenção da AAF dá-se com a abertura de novo processo administrativo, sem, no entanto, realizar a fiscalização para
48 Cabe lembrar que a AAF não é concedida mediante o estabelecimento de condicionantes, sendo os elementos vinculantes entre o
50 verificar a situação do empreendimento em relação ao desempenho ambiental ou mesmo solicitar o relatório de desempenho ambiental, pois conforme manifesta Viana (2007), a fiscalização ambiental em Minas Gerais não possui estrutura suficiente para verificar cada empreendimento quer no pós-licenciamento, quer detentor de AAF.
Isto pode ser observado ao comparar documentos emitidos pelo órgão ambiental ou outros referenciados que tratam do quantitativo de processos de licenciamento ou de AAF em relação aos dados obtidos diretamente em consulta ao SIAM para o desenvolvimento deste estudo. Também se verifica em Viana (2007, p. 133) comentário sobre inconsistências em relação aos dados sobre licenciamento ambiental contidas no Sistema Integrado de Informação Ambiental - SIAM, concluindo que a confiabilidade em termos absolutos representa apenas um balizador para permitir uma avaliação qualitativa e uma análise de tendências. As inconsistências podem estar associadas às falhas de alimentação de dados, como por exemplo, atualização do “status” do processo, associação do processo à unidade responsável pela análise no período de 2004 a 2008 e, à necessidade de melhorias na emissão de relatórios gerencias pelo SIAM.