A preocupação com as questões ambientais no Brasil tem sua origem na corte portuguesa à época da fase colonial, quando vigorava as Ordenações Manuelinas11 e Filipinas12. É interessante observar que já àquela época havia preocupação da corte portuguesa com as queimadas, com a caça indiscriminada de algumas espécies, como perdizes, lebres e coelhos e com o corte de árvores frutíferas, sendo prevista a aplicação de penalidades no caso de infrações, que podem ser encontradas no Livro V dessas Ordenações Manuelinas, cuja motivação foi a proximidade das comunidades com a floresta e a escassez de alimentos. (MEIRA, 2005; OLIVEIRA, 2010)
Observa-se que a preocupação com a proteção da natureza, no período colonial, está diretamente ligada à preocupação com interesses econômicos, principalmente com a exploração da madeira e de seus subprodutos considerados monopólio da Coroa, por conta dos interesses de expansão marítima.
No entendimento de Meira (2005), a primeira lei de proteção florestal brasileira teria sido o Regimento sobre o Pau-Brasil, criada em 1605, que proibia o corte das árvores sem a expressa licença real e além de aplicar penas severas aos infratores, também realizava investigações nos solicitantes das licenças.
11 Ordenações Manuelinas - designa a nova codificação que D. Manuel I promulgou, em 1521, para substituir as Ordenações Afonsinas.
É constituída de cinco livros, subdivididos em títulos e parágrafos que foram substituídas pelas Ordenações Filipinas.
12 Ordenações Filipinas - constituíram a base do direito português até a promulgação dos sucessivos códigos do século XIX, sendo que
13 Parágrafo 1. Primeiramente Hei por bem, e Mando, que nenhuma pessoa possa cortar, nem mandar cortar o dito páo brasil, por si, ou seus escravos ou Feitores seus, sem expressa licença, ou escrito do Provedor mór de Minha Fazenda, de cada uma das Capitanias, em cujo destricto estiver a mata, em que se houver de cortar; e o que o contrário fizer encorrerá em pena de morte e confiscação de toda sua fazenda.
Parágrafo 2.O dito Provedor Mór para dar a tal licença tomará informações da qualidade da pessoa, que lha pede, e se delia ha alguma suspeita, que o desencaminhará, ou furtará ou dará a quem o haja de fazer.13
Com o advento da República, tem-se no artigo 34 da Constituição Republicana Brasileira de 1891, a preocupação em legislar sobre a utilização dos rios para fins de navegação (inciso 6°) e sobre terras e minas de propriedade da União (inciso 29), porém as Ordenações Filipinas continuavam vigentes (SILVA, 2010).
A revogação das Ordenações Filipinas deu-se em 1° de janeiro de 1916 com a promulgação do Código Civil, quando foram instituídas questões relativas aos Direitos de Vizinhança, para reprimir uso nocivo da propriedade, mas sem ênfase a questões ambientais. (FARIAS, 2007; SILVA, 2010).
Pode-se deduzir da análise da legislação citada por diversos juristas, que as questões referentes ao controle da saúde e saneamento que surgem em 31 de dezembro de 1923, com o Decreto 16.30014, podem ser consideradas o primeiro passo em relação ao licenciamento e fiscalização ambiental, conforme pode ser verificado em seu artigo 1020. Também se pode constatar que prevêem ações a favor do controle da poluição, quando, em seu artigo 1045, proibiu instalações de indústrias nocivas e prejudiciais à saúde próximas de residências vizinhas.
Art. 1.020. E' da competência desta Inspectoria:
a) licenciar todos os estabelecimentos industriaes novos e bem assim as officinas, excepto os de productos alimentícios:
b) autorizar a transferência para outros locaes dos estabelecimentos industriaes e officinas, excepto os de productos alimenticios;
c) visitar todas as fabricas e officinas, expedindo intimações para corrigir os defeitos existentes;
...
13 Disponível em <http://educacao.uol.com.br/historia-brasil/brasil-colonia-documentos-3-regimento-do-pau-brasil-1605.jhtm>, acesso
em 2010.
14 Disponível em <http://www2.camara.gov.br/legin/fed/decret/1920-1929/decreto-16300-31-dezembro-1923-503177-norma-pe.html>,
14 f) mandar proceder á analyse das substancias usadas nas indústrias, que lhe parecerem nocivas á saude dos operarios;
...
Art. 1.045. Toda indústria que fôr nociva ou incommoda á visinhança pela producção de fumo,ruído, odores, trepidações, etc., só poderá funccionar em predio isolado, afastado das habitações próximas, a juízo da autoridade sanitária. Com a Constituição de 1934, no entendimento de Oliveira (2010), as questões ambientais passam a ter relevância com a inserção de dispositivos que tratam do assunto, mas perpetuando a proteção de setores do meio ambiente de forma a prolongar a exploração.
Neste ano de 1934, tem-se a construção do Código Florestal e do Código das Águas que, segundo Oliveira (2010), tinham seu foco voltado para a proteção dos recursos ambientais de importância econômica, pois em especial o Código das Águas visava proteção associada à exploração para geração de energia elétrica.
A partir de 1964, aparecem as primeiras preocupações com a exploração racional dos recursos naturais no nível governamental, e uma compreensão de que a exploração desses recursos deveria ter múltiplos usos, sem, no entanto, prejudicar a saúde da população e sua qualidade de vida. Pertencem ao período compreendido de 1964 a 1967, o Estatuto da Terra (1964)15, o novo Código Florestal(1965)16, Lei de Proteção a Fauna (1967)17, Código de Pesca (1967)18 e o Código de Mineração (1967)19. Ainda no ano de 1967, foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF, via Decreto- lei nº 289, de 28-02-1967, com a missão de “cumprir e fazer cumprir” tanto o Código Florestal quanto a Lei de Proteção a Fauna (COUTINHO e FARIAS, 200520; OLIVEIRA, 2010).
Em 1969, tem-se a formalização da Avaliação de Impacto Ambiental - AIA, por uma lei aprovada pelo Congresso americano, que aplica-se a decisões do governo federal que possam acarretar modificações ambientais significativas. A sistematização do 15 Lei nº 4.504, de 30-12-1964. 16 Lei nº 4.771, de 15-09-1965. 17 Lei nº 5.197, de 03-01-1967. 18 Decreto-lei nº 221 de 28-02- 1967. 19 Decreto-lei nº 227 de 28-02- 1967.
15 avaliação de impacto ambiental, como atividade obrigatória a ser realizada antes da tomada de decisão que possa acarretar consequências ambientais negativas, foi efetuada pela National Environmental Policy Act - NEPA, entrando em vigor em 1° de janeiro de 1970 (SÁNCHEZ, 2008, p. 46).
Para Sánchez (2008, p. 53), as razões da difusão internacional do AIA, talvez seja porque o estilo de desenvolvimento adotado é baseado em formas semelhantes de degradação ambiental, quer por países ditos desenvolvidos como os que são classificados como em desenvolvimento. Sánchez (2008) realça que o campo de aplicação da NEPA é bastante complexo, pois inclui projetos de agências governamentais e também projeto privados que necessitem de aprovação do governo federal.
A partir de 1970, o processo de formulação e implementação da política ambiental no Brasil foi incrementado, em decorrência das discussões fomentadas pelos países desenvolvidos quando da primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, que repercutiu positivamente na formulação da legislação ambiental brasileira (FEAM e FJP, 1998; OLIVEIRA, 2010).
Como consequência dessa Conferência, uma conclusão errônea dos países desenvolvidos em relação ao entendimento de que o Brasil defendia o desenvolvimento a qualquer custo com o pagamento da poluição em alto grau,que, por sua vez, teve reflexos benéficos para a legislação ambiental brasileira. Assim, em 1973 foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA21, como a autoridade central orientada para a
preservação do meio ambiente, sem prejuízo da utilização racional dos recursos naturais. Essa ação governamental representou um significativo avanço ao tratar o meio ambiente de forma integrada, associando o gerenciamento das transformações ambientais adversas a normas de financiamento e concessão de incentivos fiscais. As primeiras medidas após a criação da SEMA foram a normatização de critérios básicos aplicáveis a todo o território nacional. À época, as funções executivas já eram delegadas aos órgãos estaduais e cabia a SEMA a atribuição da coordenação e assessoramento. Também foram instituídas medidas
16 relativas à poluição industrial nos grandes centros urbanos, reflexo do crescimento econômico do país, experimentado naquele período (FEAM e FJP, 1998; OLIVEIRA, 2010).
Conforme registros da FEAM e FJP (1998), Minas Gerais foi o estado indutor para que o governo federal editasse o Decreto-Lei Federal 1413, de 14 de agosto de 1975, traçando as diretrizes para o controle da poluição atmosférica e restringindo o poder local na adoção de medidas de controle, de forma a resguardar a atividade econômica de possíveis intervenções municipais, em resposta a ação do Sr. Newton Cardoso, prefeito de Contagem/MG, que determinou a suspensão das atividades da cimenteira Itaú, por causa dos altos índices de emissão de poluentes atmosféricos.
Este Decreto-lei Federal, em seus artigos 3° e 4°, introduziu a necessidade de estabelecer esquema de zoneamento urbano para as áreas críticas, de viabilizar nova localização para os casos mais graves e de definir prazos para a instalação de equipamentos de controle de poluição. Esse instrumento normativo pode ser considerado uma referência para a normatização federal que permite aos estados e municípios, no limite de suas competências, estabelecerem condições para o funcionamento de indústrias instaladas e a se instalarem no território nacional de forma a evitar a poluição ou contaminação do meio ambiente em prol do bem-estar, da saúde e da segurança das populações.
Também no ano de 1975, foi editado o Decreto Federal n°. 76.389, de 3 de outubro, dispondo sobre as medidas para uma política preventiva em relação à poluição industrial tratada pelo Decreto-lei Federal n°. 1413/75, ratificando a delegação de competência para os estados e municípios na definição de normas e padrões de controle da poluição e contaminação do meio ambiente e inserindo penalidades para os empreendimentos caso não fossem adotadas as medidas de controle da poluição, incluindo a suspensão das atividades a ser efetuada pelo governo federal previsto no item c, artigo 5° deste Decreto-lei.
17 Em 1977, foi elaborada a primeira listagem das atividades industriais potencialmente poluidoras consideradas de alto interesse para o desenvolvimento e segurança nacional, quando da edição do Decreto Federal n° 81.107, de 22 de dezembro. São elas: indústria de material bélico, refinação de petróleo, indústria química e petroquímica, indústria de cimento, indústria siderúrgica, indústria de material de transporte, indústria de celulose, indústria mecânica de grande porte, indústria de materiais não ferrosos, indústria de fertilizantes e indústria de defensivos agrícolas.
Posteriormente, no ano de 1979, iniciativas federais no sentido de usar o planejamento territorial como instrumento de prevenção da degradação ambiental, por meio da lei que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano (Lei Federal n° 6766, de 19 de dezembro de 1979) e no ano seguinte, surge a lei que estabelece diretrizes para o zoneamento industrial nas áreas criticas de poluição (Lei Federal 6.803, de 2 de julho de 1980). Segundo Sánchez (2008, p. 81), esta lei federal traz em seu bojo um ponto importante que é a primeira menção à avaliação de impacto ambiental.
Ainda segundo o autor, o planejamento territorial com fins de proteção ambiental foi ampliado com a lei que estabelece um plano nacional de gerenciamento costeiro (Lei n°. 7.661, de 16 de maio de 1988), inserindo a associação do ordenamento territorial para fins de proteção ambiental ao instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA conhecido como Zoneamento Ecológico Econômico – ZEE, que foi regulamentado, bem mais tarde, pelo Decreto Federal n°. 4.297, de 10 de julho de 2002.
No início dos anos 80, ampliam-se os questionamentos em relação à dicotomia entre o desenvolvimento econômico e a proteção da natureza, propiciando uma ampla discussão que subsidiou a elaboração da Política Nacional do Meio Ambiente consolidada na Lei n°. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Esta lei federal tem como objetivo unificar os princípios gerais para as ações de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, visando assegurar condições ao desenvolvimento econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (FEAM e FJP, 1998).
18 Para Oliveira (2010), a principal qualidade dessa legislação foi consolidar e ampliar o reconhecimento de que a execução da Política Nacional de Meio Ambiente, em país de dimensão geográfica como o nosso, só seria possível com a descentralização de ações, que devem ser executadas nos três níveis de governo, para proteção do meio ambiente como um patrimônio a ser assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo.
Em 1983, quando da regulamentação da Lei Federal n°. 6.938/81 pelo Decreto Federal n° 88.351, de 1° de junho, surgem novos avanços com a criação de mecanismos de participação; o direito à informação; a instituição do principio da responsabilidade objetiva do poluidor, que “independente da existência de culpa, é obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros”; e a legitimidade do Ministério Publico para propor ação de responsabilidade civil e criminal por danos causados ao meio ambiente (SÁNCHEZ, 2008)
Para Trennepohl e Trennepohl (2010), a Lei Federal n°. 6.938/81, embora fosse claramente uma lei ambiental, mostrou-se bastante tímida em relação às sanções aplicáveis pelo desrespeito às normas de proteção dos recursos naturais. No entanto, com a edição da Lei Federal n°. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, também conhecida como Lei de Crimes Ambientais, tem-se um novo avanço da legislação quando condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente passam a ser punidas civil, administrativa e criminalmente, isto é, se constatada a degradação ambiental, o poluidor, além de ser obrigado a promover a sua recuperação, responde com o pagamento de multas pecuniárias e com processos criminais. Dentre as inovações da lei está o surgimento de penas alternativas e a extinção da punição se apresentado laudo que comprove a recuperação do dano ambiental.
Considera-se, nessa pesquisa, assim como discutem vários autores, que a partir da instituição e implementação da Política Nacional do Meio Ambiente o enfoque legal na forma de utilização dos recursos naturais teve alterações significativas influindo de maneira contundente na Constituição Federal de 1988. O novo texto apresenta uma evolução no direito do cidadão quando dedica o Artigo 225 para garantir que “o meio
19 ambiente é um bem de uso comum e essencial à qualidade de vida, devendo ser ecologicamente equilibrado, defendido e preservado, tanto pelo Poder Público quanto pela coletividade para as presentes e futuras gerações”.