PISA – studien og TIMMS – studien

O Sistema Tributário Brasileiro, enorme fonte de ineficiências, tem no ICMS seu ponto mais complexo e relevante. A reforma tributária esperada, com dinamização da economia, redução da desigualdade regional, redução da informalidade e aumento da produtividade, não anda. Ela tem enfrentado somente problemas pontuais, fazendo remendo de necessidades e frustrando expectativas.

A preocupação conclusiva desse estudo é o impacto econômico, principalmente na região nordeste, que a arrecadação do ICMS provoca e o lançamento de elementos, que possam contribuir com a diminuição da desigualdade regional que ele influencia, de forma que não traga prejuízo aos governos subnacionais em seu conjunto.

Alocado legalmente somente para os Estados produtores, a aplicação do ICMS eletrônico para consumidores não contribuintes vem provocando conflitos – “guerra fiscal” – assimetria e distorções no sistema tributário, aumentando em demasia o desequilíbrio dos entes e das relações federativas, o que fragiliza em última instância, o próprio pacto federativo.

Não se questiona no presente estudo a inconstitucionalidade do polêmico Protocolo ICMS 21 e das Leis estaduais sobre o assunto, mas pelos dados apresentados do Estado do Piauí, representando aqui os Estados consumidores, constata-se, facilmente, que o atual regramento não se coaduna com os objetivos da própria República Federativa do Brasil, afrontando a CF/88 em especial o seu artigo 3º, inc. I, II, III e IV.

Os Estados mais frágeis dependem cada vez mais dos recursos federais, perdendo de certa forma autonomia em relação às políticas que favorecem mais aos Estados produtores, e propiciam um ambiente mais favorável aos negócios. Os Estados hoje beneficiados não percebem que o retorno em curto prazo que defendem pode se transformar em custos significativos em médio e longo prazo, o que aumentaria a instabilidade nas relações federativas.

Verifica-se que não há um modelo rígido de Federação e cada Estado deve ser moldado a suas necessidades e pretensões. A autonomia também não pode ser delimitada como um dogma para todos os sistemas, devendo ser adaptada em maior ou menor grau conforme a evolução político-jurídico-econômico do país.

A proposta da reforma tributária deve contemplar uma maior flexibilidade para o Sistema Tributário nacional, tendo em vista as novas realidades comerciais e tecnológicas. Essas inovações são bem-vindas, mas devem ingressar no sistema de forma equilibrada com a

realidade. As disposições legais, realmente não podem ameaçar os direitos e garantias individuais dos contribuintes e as estruturas republicanas e federativas.

O histórico e os dados da evolução do comércio eletrônico mostram que o tempo e a inovação tecnológica em paralelo com a rigidez das regras tributárias no Brasil se constituem, por si só, em uma certa ameaça velada ao modelo federativo. A manutenção do atual regramento pode ser cômoda, mas é exatamente dele, da sua perpetuação, que ocorre em parte uma agressão da Federação, com possibilidade de contribuir, para a inviabilização econômica dos entes prejudicados.

Todas as alternativas postas até agora, para uma reforma, têm virtudes e defeitos, mas o amadurecimento político-institucional nas discussões e decisões é fundamental. O desafio é como imprimir um caráter menos competitivo e mais cooperativo ao federalismo fiscal brasileiro, buscando um melhor equilíbrio entre autonomia e harmonização. A competição é benéfica do ponto de vista de eficiência econômica e satisfação social, entretanto a guerra estabelecida, é um desvio grave que provoca distorções econômicas e injustiça social.

A harmonização da estrutura federalista não esbarra no pacto federativo como cláusula pétrea, pois a interpretação do disposto no artigo 60, § 4ª, inc. I, da Constituição Federal, deve ser realizada de forma a se obter uma macrovisão do Sistema Tributário Nacional.

Na conformação de qualquer regime se enfrentam resistências, entretanto é importante se anuir com um sistema que privilegia o sentimento de unidade regional em detrimento de interesses próprios. Em qualquer caso, há necessidade de se rever as operações virtuais, distinguindo-as das operações de aquisição com presença física do consumidor final, pois, como está posto, ela é tratada como uma venda semelhante a qualquer outra com presença física.

O certo é que a política Regional no Brasil tem sido um tanto negligenciada, o que faz crescer o antagonismo na Federação. Constitucionalmente, o federalismo não permite hierarquia entre as regiões ou entes, mas o grau de autonomia política ou administrativa deles, está diretamente relacionada com a autonomia financeira de que se é detentor. As desigualdades são consideradas inconstitucionais se não levarem ao crescimento econômico do país e à redistribuição da renda nacional87.

87_{TÔRRES, Heleno Taveira. Funções das leis complementares no sistema tributário nacional – hierarquia}

de normas - papel do CTN no ordenamento. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, nº. 10, janeiro, 2002. Disponível em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: 10 de jun. 2013.

A ausência de um poder central é fator preponderante na manutenção desse cenário anárquico, em termos de tributação do imposto sobre circulação de mercadorias do comércio eletrônico. Nesse enredo, tem-se a desconfiança em relação ao governo federal e entre as unidades subnacionais, que são decisivas para essa “competitividade às avessas” e consequentes reflexos macroeconômicos.

É possível, pela norma vigente, uma reformulação de competências, permitindo-se, por exemplo, a criação de um imposto sobre o consumo, de competência da União e em substituição ao IPI, ao ICMS e ao ISS, tendo-se por destinação compulsória a repartição de receitas com os estados e municípios, de forma a se manter a atual ordem de receitas. Com tal destinação compulsória, manter-se-ia o nível de recursos necessários para a estruturação das entidades federativas.

Qualquer novo modelo para federalismo fiscal brasileiro deve pautar-se na reforma da tributação sobre o consumo, que se consubstancia também no ICMS do comércio não presencial, propiciando a integração dos entes federados, de modo a se perquirir a equalização na distribuição de receitas.

Uma eventual alteração na divisão de competências tributárias não seria uma violação à cláusula constitucional do pacto federativo, desde que atendesse aos já suscitados objetivos. A cláusula pétrea prescreve a manutenção da estrutura federalista, e esta se manteria nas hipóteses suscitadas no corpo deste estudo.

Com a mudança da arrecadação para o destino, já se sabe quem perde ou ganha em um primeiro momento, mas em longo prazo, com um necessário tempo de transição, guiado por um racional sistema econômico e de lógica estrutural de um imposto sobre valor agregado e plurifásico, ganhariam o país e os agentes econômicos. O destino puro, atende melhor o princípio da equidade nos impostos sobre o consumo, posto que esse é menos concentrado que a produção, restaurando o equilíbrio perdido e refletindo mais justiça na divisão das receitas oriundas desta tributação, quando se trata de consumidor não contribuinte.

O critério espacial de cobrança na origem (onde) associado ao critério alocativo de receitas para o destino (para quem) onde há o consumo realmente favorece as regiões de menor desenvolvimento no país. No caso, é possível até que o empenho do estado de origem fique comprometido, ensejando maior fiscalização do destino. Reconhece-se a complexidade, mas o aperfeiçoamento do sistema que caminha junto à inovação tecnológica, é possível.

A nova EC 87/2015 foi um passo importante para começar a desmontar o paradigma do ICMS eletrônico como complexo e mutante. É o início de uma transição mista origem/destino que influencia positivamente na melhoria das relações federativas e que exige

um mecanismo eletrônico de controle fiscal ostensivo, para não mascarar o correto dimensionamento das possíveis parcelas e ganhos dos entes. Os mecanismos de controle fiscal deverão estar consolidados para propiciar uma esperada redução da sonegação fiscal, consequente aumento da arrecadação tributária e a mensuração dos ganhos do sistema tributário como um todo, incluindo os benefícios para o setor privado.

Inúmeros desafios jurídicos modernos são propostos e esse estudo, não possui a pretensão de vencer o tema, mas apenas propor informações para que se possa colaborar na construção de uma saída para ele. O mundo virtual é uma realidade que toma espaço social de forma vertiginosa, exigindo um arcabouço jurídico e um olhar clínico a esse mundo invisível mas real, onde a disponibilidade não conhece barreiras, temporalidades nem fronteiras.

Enquanto houver inércia do legislativo com os estados tentando a esmo, buscar dirimir seus conflitos, encontrar um consenso que produza benefícios para todos é impossível, fazendo o judiciário continuar a ser meio de resolução das lides tributárias estaduais. Teorias e decisões jurídicas devem ter interpretações evolutivas, embora contidas, vislumbrando saídas seguras que não resultem em ofensas ao pacto federativo.

Indiscutível é que, pelos dados apresentados, o congelamento da regra de repartição do ICMS do e-commerce, como se encontra hoje, reforça o abismo econômico, político e social entre os estados subnacionais, atrasando o país como um todo. Desprezar o talento, a engenhosidade e a capacidade de descobrir e inovar do ser humano e não acompanhar, engessa a possibilidade de tornar o Brasil mais igual. Como está hoje, o ICMS no geral, é inimigo da competitividade, do crescimento, do balanço de pagamentos e dele mesmo.