1 Tema, hovedspørsmål og disposisjon
1.3 Matematikkfaget i norsk skolehistorie
A Constituição de 1988 definiu um modelo federativo que além da igualdade formal entre os entes, considerou a necessidade de se buscar isonomia substancial entre eles. Em função disso, há uma exigência sob os aspectos de justiça e democracia, para que haja, dentre outros, uma cooperação interfederativa vertical e horizontal, porque a demonstração desse aspecto até agora é precária e vulnerável. Sob decisões descentralizadas previstas legalmente, um ente não leva em conta as externalidades positivas e negativas de suas decisões fiscais sobre o bem estar da população de outros Estados e a competitividade bem-vinda, tem uma
28 MUSGRAVE, Richard A. e MUSGRAVE, Peggy B. Finanças Públicas: teoria e prática. São Paulo,
conotação de “guerra”. A Carta, é peça-chave na questão relacionada à disputa pela arrecadação e ao desequilíbrio entre as receitas disponíveis entres os Estados, mesmo considerando os PIBs relativos. O principal motivo da perda relativa das receitas estaduais acontece pela evolução do ICMS, sendo esse imposto a face mais evidente da crise estadual federativa.
As raízes da competição saudável no Sistema Tributário Brasileiro repousam na tradição federalista do país. Como já foi assinalado, a revisão do pacto federativo, promovida pela Constituição de 1988, ocasionou uma atitude hostil da União face à descentralização com consequente perda de receita e, ao mesmo tempo, estimulou uma espécie de anomia no que se refere ao escopo tributário no âmbito da Federação, uma vez que atribuiu a cada Estado o poder de fixar autonomamente as alíquotas do ICMS29. Essa situação, sem os reparos necessários ao longo do tempo, constituiu-se como base jurídica para as contendas existentes entre os Estados da Federação. Ressalta-se, ainda, que essa batalha está no centro de grandes debates não somente sob o prisma fiscal, uma vez que gera conflitos jurídicos que sobrecarregam também os Tribunais Superiores.
O Brasil é o único país que dispõe, detalhadamente, de matéria tributária em âmbito constitucional, na qual constam competências, imunidades, limitações ao poder de tributar e espécies tributárias. Determina a competência e as regras gerais referentes à incidência da União para instituir e cobrar os seguintes impostos: imposto sobre importação; exportação; rendas e proventos de qualquer natureza de pessoa jurídica ou física; produtos industrializados (IPI), imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro ou relativo a títulos ou valores mobiliários (IOF); e imposto sobre grandes fortunas.
Quanto aos impostos estaduais, tem-se o imposto sobre transmissão causa mortis e doação sobre bens móveis; o imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual/intermunicipal e de comunicação (ICMS, objeto desse estudo) e imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA). Cada Estado da Federação estipula os percentuais e as regras de aplicação para seus tributos.
Os impostos que somente os municípios têm a competência para aplicá-los são o imposto sobre transmissão intervivos de bens e imóveis de direitos reais a eles relativos (ITBI), imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) e o imposto sobre serviços (ISS).
29 DULCI, Otávio Soares. Guerra Fiscal, Desenvolvimento Desigual e Relações Federativas no Brasil. Revista
Embora não seja pacífico na jurisprudência, no Sistema Tributário Nacional, incidem sobre os produtos, alguns tributos considerados indiretos: o ICMS, o IPI, o Programa de Integração Social/Programa de Formação do Patrimônio do Funcionário Público (PIS/PASEP) e a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (COFINS). Segundo o IPEA, os impostos indiretos por si só distanciam pobres e ricos, pois têm efeito regressivo, ou seja, a alíquota fica proporcionalmente menor quando a renda fica maior. É uma classificação eminentemente didática, que serve para guiar determinação de alíquotas de tributos e decisões relacionadas à política tributária.
O princípio estrutural e orgânico dos tributos, adotado pelo Brasil, pelo qual a espécie tributária é determinada pelo seu fato gerador, demonstra, mais claramente, a partir da Constituição, algumas dificuldades que demandam reflexão e profundo debate entre os setores da sociedade civil. Prova disso são os dados fornecidos pelo IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação), que mostram que foram 219.796 normas tributárias (leis, decretos, MPs, entre outros dispositivos legais), entre 1988 e 2004, demonstrando a complexidade do sistema. Recentemente, pesquisa desenvolvida pelo Fórum Econômico Mundial classifica o Sistema Tributário Brasileiro como o mais ineficiente entre os 117 países consultados.
É fato que a globalização e a revolução do conhecimento e da informação fizeram surgir uma nova ordem social. Por isso, é importante analisar como os ditames dessa nova ordem estão interagindo com a estrutura e os processos do federalismo. Tornar o federalismo compatível com a nova ordem econômica é imaginá-lo enquanto processo e não enquanto estrutura. Não é vê-lo só como uma questão constitucional, mas como questão política, institucional e de infraestrutura. “O federalismo não deve ser visto apenas como um padrão ou desenho estático, caracterizado por uma divisão de poderes entre níveis de governo determinada e exatamente fixada. Ele é também e, talvez, principalmente, o processo [...] de adotar políticas conjuntas e tomar decisões conjuntas sobre problemas comuns”30.
O princípio federativo não pode ser invocado como forma de obstruir o aperfeiçoamento do nosso sistema tributário e da distribuição de encargos públicos, não pode ser instrumento de perpetuação do caráter regressivo de nossa tributação, nem da “guerra fiscal” entre unidades da Federação, nem da recessão de nossa economia, pois isso significaria
30 COURCHENE, Thomas J. Federalismo e a nova ordem econômica: uma perspectiva dos cidadãos e dos
processos. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. D. (Org.). Federalismo e integração econômica regional: desafios para o Mercosul. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer, 2004. p. 23.
atentar contra os valores perseguidos pelo Poder Constituinte de 198831. A autonomia plena no campo tributário está cada dia mais distante, tendo em vista que a mudança tecnológica tem destacado a base fiscal de um país, não estando mais circunscrita somente ao seu território. O que se defende no caso é que qualquer afetação a uma cláusula pétrea seja interpretada de forma a maximizar os direitos fundamentais do cidadão. A noção de autonomia na Federação deve ser reinterpretada, diz Rezende, Fernando e Oliveira, Fabrício32.
A produção legislativa do Congresso Nacional, inclusive no plano constitucional, revela a instituição paulatina de arranjos fiscais de natureza rígida, reduzindo passo a passo a autonomia alocativa dos entes subnacionais. Ainda que se diga o contrário, entende-se que onde não haja distribuição justa das rendas tributárias, a Federação está ameaçada. A dependência financeira demasiada de qualquer ente ao poder central, e as desigualdades regionais, impedem o avanço do federalismo, pois tende a levar a um clientelismo subserviente que compromete a solidez do Estado.
Enfim, a inadequação do Sistema Tributário Brasileiro frente à globalização é clara. A maioria das propostas de reforma tributária preveem uma Lei federal para unificar as regras aplicadas ao imposto Estadual sobre valor agregado, entretanto os conflitos de interesses não permitem evoluir para uma reforma estrutural profunda do sistema, principalmente, porque não se enfrentam fatores que apontam para um maior desequilíbrio regional.
João Camilo de Oliveira Torres33. ressalta que a palavra federalismo possui no Brasil um sentido inverso do norte-americana, “afinal, federalismo entre nós quer dizer apego ao espírito de autonomia; nos Estados Unidos, associação de Estados para defesa comum”
Outro aspecto relevante é que, equivocadamente, muitos trabalhos sobre federalismo abordam o tema só do ponto de vista Federal, Estadual e Municipal, sem incluir os cidadãos como parte essencial dessa análise. É fundamental integrar o cidadão de modo pleno e formal nas instituições e processos de federalismo.
A Carta Magna, na inteligência do artigo 155, § 2º inc. VII, como já se afirmou anteriormente, determina como as receitas da arrecadação devem ser repartidas no caso de operações interestaduais (para relações que envolvam sujeitos localizados em dois Estados diferentes). Quando se trata de operações interestaduais destinadas ao consumidor final não contribuinte do ICMS, o imposto é pago integralmente para o Estado de origem. No caso
31 CONTI, José Maurício. Federalismo Fiscal. São Paulo: Manole, 2004. p. 157
32 REZENDE, Fernando et al (Org.). Federalismo e integração econômica regional: desafios para o Mercosul.
Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2004
33 TORRES, João Camilo de Oliveira. A formação do federalismo no Brasil. São Paulo: Editora Nacional,
específico do e-commerce, isso equivale a dizer que: (i) nas operações B2B (business to
business) ocorre a repartição do ICMS entre o Estado de origem e o de destino; e (ii) nas B2C
ou (business to consumer), as quais se destinam a consumidores finais, o ICMS será cobrado considerando-se somente a alíquota interna do Estado de origem e recolhido ao mesmo.
De fato, como se pode verificar, no Brasil não há uma legislação específica para o comércio eletrônico, o que gera incerteza quanto ao regime jurídico, abrindo espaço para a sonegação em alguns casos e desencadeando um tipo de “guerra fiscal” entre as regiões produtoras (localização do estabelecimento fornecedor) e consumidoras (para onde o bem se destina). O certo é que a globalização afeta os regimes federativos de governo, gerando oportunidades e desafios que precisam ser considerados. Como o país apresenta grandes desigualdades regionais, a globalização nos seus mais variados aspectos se manifesta também de forma diferente nas diversas regiões, aprofundando essas diferenças. Tal situação enseja mecanismos de atuação diferenciados, já que a simples simetria de tratamento entre os entes não seria eficiente. As soluções forâneas também só servem como referência, mas não para implantação sem as adequações, tendo em vista as especificidades de cada um dos países. A redução das desigualdades sociais depende muito de como a Federação encara as questões políticas e sociais de cada um dos Estados ou regiões34.
Conflitos importantes mantêm-se pendentes, entre as políticas fiscais de cada entidade federativa e as devidas aos imperativos de desenvolvimento regional e de democratização das estruturas de poder. É prioritário, porém lento, o fortalecimento de uma agenda política nacional que contemple as demandas regionais.
Os estudiosos vislumbram que uma ação coletiva dos entes referente à repartição do ICMS é de difícil operacionalização no momento, já que as dificuldades são consubstanciadas em um retorno imediato e na preservação ou ampliação da autonomia, fórum de poder de negociação dos governos subnacionais. A apreciação do problema sempre acontece em clima de emoção, sem visão estratégica, com foco de médio e de longo prazo35.
A crise federativa extrapola os limites tributários a que antes era restrita. Atualmente, tem-se a necessidade de ampliar o conceito de fiscalidade e de incorporar o sistema de representação político-partidária e o aparelho político e administrativo na compreensão das “moedas de troca” que circulam na consistência do pacto federativo.
34 REZENDE, Fernando. Desafios do Federalismo Fiscal. Rio de Janeiro: Fgv, 2006.
35 REZENDE, Fernando. O federalismo brasileiro em seu labirinto: crise e necessidade de reformas. Rio de
Não obstante o reconhecimento da necessidade de reformar, a insistência de preservar as autonomias no campo tributário, o apego aos detalhes que obscurece a visão do conjunto, resultado principalmente na desconfiança generalizada reinante e da ausência de perspectivas de longo prazo que não avaliam as consequências futuras dessa atitude, acabam por obstaculizar os avanços36.
A probabilidade de relações mais estreitasentre Estados brasileiros do sul e os países do Mercosul, contribuem para aumentar a preocupação das regiões menos desenvolvidas e mais distantes sobre as perspectivas de distribuição regional de produção e renda.
É inquestionável que a integração internacional cada vez mais real, pode levar a maiores disparidades internas no Brasil, já que, sem uma tomada de posição interna, ela cria condições para o enfraquecimento do grau de coesão nacional, que, aliás, nunca foi grande, e intensifica os laços externos de relações econômicas. É preciso, então, avançar no sentido da humanização tributária no país, de forma que haja um ambiente econômico cooperativo. A harmonização enseja uma base comum, mas não única, do imposto sobre o consumo.
O Estado Brasileiro nesse contexto, tem negligenciado nesses últimos anos, a garantia de repartição de receitas entre os Estados, relativas ao comércio não presencial. Os efeitos desse considerado desrespeito às garantias dos entes mais frágeis tem sido preocupante. Na realidade, é fato que as questões econômicas, administrativas e fiscais têm sido realçadas em detrimento do pacto federativo e das necessidades regionais. Na ausência das ações combinadas, o antagonismo ente Estados cresce, tendo como uma causa importante o que acontece com a arrecadação do comércio eletrônico, instaurando-se mais uma competitividade predatória entre Estados de origem e de destino das mercadorias adquiridas.
Hodiernamente, defende-se que o princípio da solidariedade deve se fazer presente na relação entre as entidades-membro de um país, com vistas a promover a harmonia e a permanência da unidade política. No Brasil, essa solidariedade também se impõe, em especial, pelo certo grau de disparidade de desenvolvimento econômico e social entre as regiões. Muitos invocam a tipologia do federalismo cooperativo, fundamentada, principalmente, na solidariedade entre os entes federados, como forma de igualar a capacidade dos membros da Federação.
A possível adoção de um IVA dual coerente com as demandas por modernização do Sistema Tributário Brasileiro pode ser eficiente não só do ponto de vista econômico, mas também pela simplificação do sistema. Bases abrangentes poderiam facilitar o entendimento
para decidir por regras uniformes dos tributos de sua competência, acomodando de certa forma as disparidades quanto à distribuição regional da arrecadação. Elas também poderiam concorrer para um menor número de alíquotas no IVA estadual e para facilitar a opção pelo princípio do destino. A coesão federativa em função das eliminações das distorções hoje existentes é fundamental37. Além disso, e por tudo o que aqui já foi delineado, os conflitos federativos horizontais são mais abrangentes do que o usualmente defendido em relação ao aspecto meramente tributário desse complexo fenômeno federativo-espacial. A sistemática da cobrança do ICMS nas transações interestaduais, a ser feita somente no Estado de destino é somente um viés, fundamental sem dúvida, mas de simplificação extrema, como forma única de solução para esse tipo de guerra fiscal ocasionada pelo comércio eletrônico. A situação exige também medidas mais consistentes e efetivas, tais como a reconstituição de espaços fiscais e financeiros para a execução de políticas públicas ativas de planejamento regional e de desenvolvimento econômico.
Apesar das análises sugerirem que o ICMS cobrado no destino é eficaz em relação a essa guerra fiscal, é forçoso concluir que tal sistemática traz consigo uma série de obstáculos a serem superados. O primeiro deles é o substancial aumento nas dificuldades com a arrecadação e fiscalização dos contribuintes, pois será necessário implementar um rígido controle nas fronteiras entre os Estados, o que parece ser mais difícil, dadas as dimensões do país38.
Em regra geral e na prática, a maior parte do ICMS fica no Estado de origem (12%) e a menor no Estado de destino (5%). Entretanto, foi necessária a aplicação da chamada regra das desigualdades, em que nas transações cujas mercadorias são oriundas do Sul e Sudeste (exceto ES) para as demais regiões do país, o Estado vendedor ficaria com 7% e o comprador com 10%. O que deveria ser a organização de um sistema tributário nacional, tornou-se uma colcha de retalhos, pelo reaproveitamento de uma legislação ultrapassada, a qual não se coaduna com o espírito democrático e com o federalismo fiscal que se pretende.
Um exemplo é a Lei Complementar nº 24/75 no seu artigo 2º, § 2º que é um ponto de discórdia na Federação, não em relação à possibilidade do sistema de convênios, mas quanto à exigência de unanimidade decisória do CONFAZ, que não existe nem mesmo para se alterar a Constituição. Os especialistas se dividem quanto à essa regra, mas o certo é que a um único Estado é dado o direito de bloquear uma deliberação que possa ser relevante para todos os outros entes federados, o que acaba sendo um impedimento ao desenvolvimento federativo. O
37 REZENDE, Fernando. A reforma tributária e a Federação. Rio de Janeiro: Fgv, 2008
STF está analisando a constitucionalidade dessa Lei, mas o debate não está circunscrito apenas ao artigo pontualmente, mas vai além com vistas à aprovação da Súmula Vinculante nº 69. Com a aprovação, cairá por terra todos os incentivos fiscais estaduais de ICMS concedidos à revelia do CONFAZ, demovendo do cenário jurídico e político brasileiro o uso de instrumentos fiscais do repertório de políticas estaduais de desenvolvimento. O Conselho extrapolar da sua competência pode não ser admissível, mas também manter a exigência da unanimidade das suas deliberações, entende-se ser uma medida obsoleta, que confronta a democracia e o federalismo.
3.2. QUEBRA DO PRINCÍPIO DE DISTRIBUIÇÃO DA RECEITA COM TRATAMENTO