Overvåkingstjenestens meddelelse av opplysninger til bedrifter og sivile offentlige etater uten sammenheng med sikkerhetsklarering

9.7.1.1. Innledning - rettslige utgangspunkter

Overvåkingstjenesten har gitt personopplysninger til myndighetene i forbindelse med sikkerhetsklarering av personer for behandling av gradert informasjon. Dette behandles under kapittel 10 og 11. Tjenesten har også gitt personopplysninger til bedrifter og offentlige etater eller tjenester som ledd i forhåndskontroll ved ansettelser, uten at det har hatt sammenheng med sikkerhetsklarering. Kommisjonens undersøkelser viser at dette i atskillig utstrekning skjedde til og med siste halvdel av 1970-tallet. Det er usikkert om det også etter dette tidspunkt er gitt slike opplysninger.

Meddelelse av opplysninger fra overvåkingstjenestens arkiver reiser viktige personvern-og rettssikkerhetsspørsmål, jf blant annet fremstillingen under 11.1. Virksomheten har vært politisk ømtålig. Dette bidrar dels til å forklare at det først etter meget lang tid ble gitt instrukser for sikkerhetsundersøkelser av personell, dels at de instrukser som omsider ble gitt var rettssikkerhetsmessig utilfredsstillende. Når det gjelder meddelelse av opplysninger i andre tilfeller enn som ledd i sikkerhetsundersøkelser, har det før siste halvdel av 1970-tallet ikke foreligget nærmere retningslinjer for forståelsen av

taushetsplikten etter overvåkingsinstruksene. Vanskelige avveininger av

taushetspliktens innhold i forhold til de oppgaver overvåkingstjenesten var pålagt, har vært overlatt til tjenestens egen vurdering. Ikke minst kan dette ha budt på

vanskeligheter når det gjelder meddelelse av opplysninger om politisk virksomhet som var overvåkingsmessig relevant, og som det derfor var tjenestens oppgave å forebygge og motvirke. Ved sine vurderinger har kommisjonen sett hen til at tjenestens meddelelse av opplysninger til bedrifter og offentlige etater, i hovedsak har vært kjent for

Justisdepartementet og dessuten er blitt vurdert av regjeringen og Stortinget i

forbindelse med behandlingen av St meld nr 89 (1969-70) og St meld nr 18 (1980-81).

Overvåkingstjenestens rettslige adgang til å meddele opplysninger til andre offentlige myndigheter og til bedrifter, er bestemt av innholdet i tjenestemennenes taushetsplikt.

Bestemmelsene om dette - lovregler, instrukser og myndighetsuttalelser - er omtalt under 8.5.1.1. Som fremstillingen viser, er det i de senere år gitt detaljerte regler om taushetspliktens innhold i forvaltningsloven (1977), straffeprosessloven (1987) og

politiloven (1995). Lovreglene, og de overveielser som ligger bak, kan være av en viss interesse ved bedømmelsen av taushetspliktens omfang også før bestemmelsene ble gitt.

Men i det alt vesentlige vil bedømmelsen måtte skje på grunnlag av

overvåkingsinstruksene - forstått i lys av alminnelige rettsgrunnsetninger - og andre instrukser og direktiver fra overordnet myndighet som var gjeldende så lenge virksomheten varte.

Frem til 1977 inneholdt overvåkingsinstruksene bare den generelle bestemmelse om taushetsplikt i § 16 og en unntaksbestemmelse i § 19 om at "mellommenn må bare meddeles opplysninger i de tilfeller og i den utstrekning det er helt nødvendig for å få opplysninger", jf nedenfor.

Så lenge nærmere bestemmelser ikke var gitt, må det - i tråd med et mer generelt prinsipp - legges til grunn at overvåkingstjenesten i henhold til instruksene av 1952, 1955 og 1959 har hatt adgang til å meddele opplysninger så langt dette var nødvendig for å ivareta de oppgaver tjenesten var pålagt etter overvåkingsinstruksene: å forebygge og motvirke straffbare handlinger og femtekolonnevirksomhet - blant annet infiltrasjon og propaganda - rettet mot rikets sikkerhet.

I utgangspunktet har det vært opp til tjenesten selv å ta stilling til hvilke opplysninger det var nødvendig å gi av hensyn til tjenestens forebyggende oppgaver etter instruksen.

Avgjørelsen beror på et skjønn hvor flere elementer inngår. En viktig betraktning er at selv om tilhørighet til eller virksomhet for et politisk parti er av overvåkingsmessig interesse og derfor skal kartlegges som ledd i tjenestens forebyggende oppgave, innebærer ikke det samtidig at virksomheten skal motvirkes ved at det gis

personopplysninger til offentlige eller private institusjoner. Det siste er vesentlig mer betenkelig. At kartlegging oppfattes som nødvendig av hensyn til rikets sikkerhet, innebærer med andre ord ikke at det samtidig er nødvendig å forhindre ansettelser mv.

Om bedrifter av betydning for totalforsvaret sies det i St meld nr 18 (1980-81) på side 16 at opplysninger bare skulle gis for å forebygge virksomhet som kunne

"medføre en fare for rikets sikkerhet, jfr overvåkingsinstruksens § 2. Det må da for det første foreligge et behov for slik medvirkning som er begrunnet i konkrete sikkerhetsmessige hensyn, og for det annet må de opplysningene som eventuelt gis være relevante ut fra

beskyttelsesbehovet."

Som generell norm kan dette antakelig legges til grunn for hele perioden frem til instruksen av 1977. Dette betyr ikke det samme som at den konkrete vurdering

-anvendelsen av normen i praksis - har vært den samme hele tiden. Kommisjonen finner det temmelig klart at oppfatningene av taushetspliktens innhold har endret seg i løpet av granskingsperioden, i tråd med den økte vekt personvern og rettssikkerhet er tillagt i forhold til andre motstående hensyn, blant annet hensynet til rikets sikkerhet.

Lovgivningen i den senere del av granskingsperioden kan ses som utslag av dette. Det er også illustrerende at Justisdepartementet ikke kan ses å ha berørt spørsmålet om det nærmere innhold i overvåkingstjenestens taushetsplikt før i siste halvpart av 1970-årene, jf nedenfor. Etter dette tidspunkt foreligger uttalelser av Justisdepartementet, i

stortingsmeldinger mv, om hva som hadde vært og nå var taushetspliktens innhold.

I mange tilfeller har overvåkingstjenesten gitt personopplysninger som ledd i et samarbeid hvor tjenesten først og fremst har fått opplysninger som ledd i sin

kartleggingsoppgave. Av betydning i denne sammenheng er instruksenes bestemmelser om at opplysninger kan gis så langt, men heller ikke lenger enn dette er helt nødvendig for å få opplysninger eller bistand, jf instruksen av 1977 § 7 og instruksene av 1952, 1955 og 1959 § 19.

Det sier seg selv at arten og omfanget av de opplysninger det er nødvendig å gi, må vurderes i forhold til viktigheten av de opplysninger man får. Videre er det av betydning hvorledes de opplysninger som gis, kan bli benyttet av mottakeren. Kan opplysningene bli brukt til andre formål enn dem overvåkingstjenesten skal ivareta, må det utvises særlig forsiktighet. Det vises her også til fremstillingen av overvåkingspolitiets samarbeid med kretser innenfor arbeiderbevegelsen nedenfor i kapittel 16.

Et spørsmål er knyttet til virksomheten før Mellbye-utvalget i sin innstilling fra 1967 opplyste at overvåkingstjenesten ga personopplysninger til en del private bedrifter mv, jf nedenfor: I den grad justisministrene hadde godkjent eller var innforstått med dette, er taushetsplikten under ingen omstendighet krenket. Kommisjonen antar at

justisministrene i hovedtrekk må ha vært orientert om eller i det minste ha forstått at overvåkingstjenesten medvirket ved ansettelseskontroll i bedrifter som var viktige i beredskapssammenheng.

Atskillig kan tale for at i hvert fall justisministrene før Jens Chr. Hauge dvs før 1955 -var innforstått med at det kunne bli gitt opplysninger utover dette. De hadde til dels svært hyppig kontakt med overvåkingssjef Asbjørn Bryhn. Dette var også en tid da kommunistene ble oppfattet som en større sikkerhetsrisiko. Kommisjonen har under 9.6.2.2. antatt at justisministrene tidvis har fått generell informasjon om at kommunister ble romavlyttet, jf også fremstillingen under 16.3.1.2. At kommunistenes faglige

innflytelse ble sett som et sikkerhetsproblem, gjenspeiles fra tid til annen i

Koordineringsutvalgets protokoller. Kommisjonens ser ikke bort fra at tjenesten frem til 1955 kan ha hatt grunn til å regne med at den hadde bred forståelse hos overordnet politisk myndighet for å gi opplysninger med sikte på å begrense kommunistenes innflytelse, ikke bare ved beredskapsmessig viktige bedrifter, men også utover dette, i bedrifter og organisasjoner av betydning i samfunnslivet.

Av overvåkingssjef Gunnar Haarstads uttalelse til Kontrollutvalget 8. desember 1977 fremgår det at han, da Mellbye-utvalgets innstilling forelå i 1967, hadde presisert når personopplysninger kunne gis. Bakgrunnen var uttalelsen i innstillingen om at meddelelse av opplysninger til "private institusjoner" manglet formell hjemmel og at dette måtte bringes i orden. Haarstad

"så det som ønskelig - og tildels helt nødvendig av hensyn til tjenestens primære oppgaver - å opprettholde kontakten til bedrifter og institusjoner av særlig sikkerhetsmessig betydning. Det ble derfor ikke gitt noen beskjed om å "kutte ut". Derimot ble det meget tidlig presisert at private bedrifter ikke skulle gis konkrete personopplysninger hvis det ikke forelå helt spesielle grunner til det, var særskilt hjemlet eller var nødvendig for løsningen av tjenestens primære oppgaver (jfr o.v. instruksen 1959 ... "mellommenn")."

I St meld nr 18 (1980-81) sies på side 16 at det fra ca midten av 1967 skjedde "en betydelig innstramning i overvåkingstjenestens praksis med hensyn til å gi

personalopplysninger til private bedrifter" idet Overvåkingssentralen da

"gjennom intern instruksjon sørget for å få gjort personalet kjent med at private bedrifter ikke skulle gis personopplysninger annet enn i tilfelle hvor det forelå en konkret sikkerhetsrisiko."

Hva uttalelsen i meldingen bygger på, er uklart. Den synes ikke helt dekkende for hva Haarstad ga uttrykk for etter at Mellbye-utvalgets innstilling forelå. Antakelig skyldes den en misforståelse basert på hva Haarstad ga uttrykk for nærmere ti år senere, da departementet første gang berørte spørsmålet om taushetspliktens innhold.

Etter hva kommisjonen kan se, skjedde dette i brev til Kontrollutvalget av 28. mai 1976, i saken om overvåkingspolitiets meddelelse av opplysninger til Elf Norge A/S, jf

referatet av Kontrollutvalgets og senere departementets behandling under 5.1.6. I brev til Overvåkingssentralen av 24. april 1977 ga Justisdepartementet uttrykk for at det ikke var hjemmel for å medvirke ved sikkerhetsundersøkelser utenfor de områder som

omfattes av regelverket om sikkerhetsklarering, hva enten det gjaldt privat eller offentlig tjeneste. I Overvåkingssentralens rundskriv 1/1977 av 26. april 1977 sies det at

opplysninger annet enn i sikkerhetsklareringstilfellene bare kan gis hvis det foreligger en konkret faresituasjon, senere - i brev til departementet 20. mai samme år - betegnet som en særlig sikkerhetsrisiko.

På denne bakgrunn antar kommisjonen at praktiseringen av taushetsplikten i 1967 ble innskjerpet overensstemmende med det overvåkingssjefen ga uttrykk for i sin uttalelse til Kontrollutvalget i desember 1977, og at den ble ytterligere innskjerpet i 1977

gjennom korrespondanse, rundskriv og til slutt ved overvåkingsinstruksen av 1977 og de presiseringer av denne instruksens innhold som ble gjort i St meld nr 18 (1980-81).

Det er grunn til å tilføye noen ord om overvåkingsinstruksen av 1977. I § 6 siste ledd i instruksen av 1977 gis det generelt uttrykk for at personopplysninger ikke skal gis til offentlige myndigheter eller til private med mindre det "følger av de oppgaver

overvåkingstjenesten har i henhold til denne instruks": På side 7 i St meld nr 18 (1980-81) sies det om bestemmelsen at den gir overvåkingstjenesten adgang til å

"gi opplysninger for å forebygge og motvirke forbrytelser og annen virksomhet som kan medføre en fare for rikets sikkerhet, jfr. overvåkingsinstruksens § 2."

Stortingsmeldingen viser imidlertid at § 6 siste ledd skulle forstås innskrenkende på bakgrunn av bestemmelsen i § 6 annet ledd som krevde at opplysningene måtte være nødvendige for å avverge en aktuell fare for rikets sikkerhet. Denne formulering

tilsvarer antakelig kriteriene konkret faresituasjon og særlig sikkerhetsrisiko, jf ovenfor.

Den siterte passus i § 6 siste ledd måtte for så vidt betraktes som uskrevet. En slik regelutforming gjør ikke nettopp oppgaven lettere for dem som skal praktisere reglene.

For ordens skyld opplyses at bestemmelsen i § 6 siste ledd er tatt ut i instruksen av 1994.

9.7.1.2. Nærmere om de opplysninger som ble gitt bedrifter og offentlige myndigheter eller tjenester

a) Bedrifter

I Mellbye-utvalgets innstilling uttales på side 91 at overvåkingstjenesten foretok

"sikkerhetsundersøkelser for en del private institusjoner, bl.a. gjelder det SAS". Utvalget påpekte at undersøkelsene foregikk uten formell hjemmel, og at dette måtte bringes i orden hvis forholdet skulle fortsette. På side 28 i innstillingen fremgår det at

overvåkingstjenesten i beredskapsøyemed drev "personundersøkelser ved visse krigsviktige industribedrifter, ved jernbane, post, telegraf og i handelsflåten". De

krigsviktige bedriftene var slike som produserte våpen, ammunisjon og sprengstoff samt en del andre bedrifter av betydning for totalforsvaret. Det vises også til uttalelsene i innstillingen side 49-50. I overvåkingssjefens redegjørelse til Justisdepartementet av 20.

mai 1977 nevnes f eks større skipsverft, firma som er engasjert i kraftforsyningen, oljevirksomheten, i elektronisk produksjon mv. I brevet sies det at overvåkingstjenesten hadde tilsvarende forbindelse med disse bedriftene som med Norsk Hydro.

I brev av 30. juni 1978 til Justisdepartementet i Hole Jacobsen-saken uttalte

Kontrollutvalget følgende når det gjaldt søkere til Hydros anlegg på Herøya: "Det har overhodet ikke vært noen kontroll med hvilken politisk tilhørighet søkerne til disse stillinger har hatt." Kontrollutvalget har derimot lagt til grunn at det ble gitt

opplysninger fra overvåkingssentralen til Hydros hovedkontor i ansettelsessaker som ble avgjort der, og at det frem til 1968/69

"i noen tilfeller ble opplyst at en søker har hatt en eller annen tilknytning til kommunistisk organisasjon, parti, ungdomsgrupper, støtteaksjoner."

Kommisjonen antar dette betyr at i alle tilfelle hvor registrene inneholdt slike opplysninger, ble de også gitt.

Som Kontrollutvalget selv peker på, hadde anleggene på Herøya "høy beskyttelsesverdi"

i beredskapssammenheng. Det er derfor noe vanskelig å tenke seg at opplysninger aldri ble gitt ved lokale ansettelser, selv ikke så tidlig som i midten av 1950-årene, da

tjenesten ellers ikke synes å ha vært tilbakeholdne med å gi tilsvarende opplysninger.

Forholdet er at kontakten mellom bedriften og den lokale overvåkingstjenesten foregikk muntlig. Det er rimelig å legge til grunn at det kan ha blitt utvekslet opplysninger om politisk tilhørighet som tjenesten eller bedriften fant å være av betydning. Det var riktignok - som Kontrollutvalget understreker - mange kommunister ved fabrikkene.

Men bedriften kan likevel ha vært interessert i at kommunistenes innflytelse ble redusert eller i hvert fall ikke økte. Andre steder i landet må dette antas å ha vært en del av bakgrunnen for samarbeidet mellom bedriftene og overvåkingstjenesten.

Kommisjonens undersøkelser har vist at det flere steder, blant annet ved ved Borregaard fabrikker i Sarpsborg og A/S Sydvaranger i Kirkenes, ble drevet systematisk

ansettelseskontroll med sikte på å hindre tilsetting av kommunister i samarbeid med den

lokale overvåkingstjenesten. Dette skjedde også for å motvirke kommunistenes

innflytelse i den lokale fagforening eller i bedriftsklubben, jf også fremstillingen under 15.5. om samarbeid med kretser i arbeiderbevegelsen. Dette pågikk frem til henimot slutten av 1960-årene.

Også etter slutten av 1960-årene ble det gitt opplysninger i forbindelse med ansettelseskontroll ved beredskapsmessig viktige bedrifter, jf ovenfor om

overvåkingssjefens innskjerping av at dette bare skulle skje i særlige tilfeller, hvor det forelå særskilt hjemmel eller for å løse tjenestens primære oppgave etter instruksen.

Spørsmålet om meddelelse av opplysninger om politisk tilhørighet dreier seg i denne tiden først og fremst om tilknytning til ml-bevegelsen.

I referat fra overvåkingssjef Haarstads møte med justisministeren av 3. juni 1977 fremgår det at opplysninger om tilhørighet til AKP(m-l) kunne bli gitt til bedrifter som henvendte seg til tjenesten, ut fra en konkret overveielse av de sikkerhetsmessig relevante forhold.

Kommisjonen har bare kunnet gjennomføre begrensete undersøkelser med sikte på å bringe klarhet i hvilke opplysninger om politisk tilhørighet som ble gitt til bedrifter. Det gjelder også tiden etter slutten av 1960-årene.

De forklaringer kommisjonen har mottatt om dette, bekrefter imidlertid at det lokalt var kontakt mellom bedrifter og overvåkingspolitiet i ansettelsessaker. Bedriftene fikk muntlige opplysninger. I en del sammenhenger har tjenestemenn - etter hva de selv sier av hensyn til taushetsplikten - gitt råd om ikke å ansette personer, uten å begrunne det nærmere, jf 8.5.3. Slike opplysninger ble rundt midten av 1970-årene gitt av

overvåkingspolitiet i Odda til flere bedrifter i området - især etter streiken ved Norzink i 1976. Konkrete forespørsler om personen hadde deltatt i den eller den ml-aksjonen, kunne bli undersøkt og få et konkret svar.

På bakgrunn av de forklaringene kommisjonen har mottatt, og i betraktning av den svære mengden ulovlige streiker i første halvdel av 1970-årene, som i det alt vesentlige ble oppfattet som utslag av ml-bevegelsens organiserte virksomhet, antar kommisjonen at dette ikke var noen uvanlig situasjon. Opplysninger ble således også gitt til bedrifter som ikke kunne sies å være beredskapsmessig viktige.

For øvrig har det sikkert både på 1950-, 1960- og 1970-tallet variert med lokale

holdninger hvor systematisk ansettelseskontrollen har vært og hvilke opplysninger som er blitt gitt.

Kommisjonen finner ellers grunn til å peke på følgende: I Kontrollutvalgets uttalelse i Hole Jacobsen-saken, fremheves at de opplysninger som ble gitt Hydros hovedkontor om politisk tilhørighet til kommunistiske organisasjoner "har vært basert på allment tilgjengelig grunnlagsmateriale". Utvalget uttalte at det innenfor tjenesten gjaldt et forbud mot å gjøre tilgjengelig opplysninger som var brakt til veie gjennom aktiv overvåkingsvirksomhet, og fordi forbudet ellers var fulgt strengt, kunne det ikke antas å være satt til side i forhold til Norsk Hydro. Dette var blant de forhold utvalget la

avgjørende vekt på når det konkluderte med at overvåkingstjenesten ikke kunne kritiseres for å ha gitt opplysningene, jf fremstillingen under 5.1.4.

Kommisjonen stiller seg noe spørrende til Kontrollutvalgets uttalelser. For det første synes ikke de vitneutsagn utvalget baserte sin uttalelse på å være helt kategoriske.

Vedkommende politiavdelingssjef ved Overvåkingssentralen ga uttrykk for at han ikke kunne huske å ha gitt "egne innhentede opplysninger til Hydro" og at "grunnlaget for opplysningene som regel var offentlig tilgjengelig" (uthevet her). Kommisjonen har inntrykk av at det som ble sett som maktpåliggende, var å unngå at tjenesten gjennom de opplysninger som ble gitt avslørte grunnlaget for opplysningene, dvs sine metoder.

Svært ofte er det for øvrig ikke mulig å se hva som er grunnlaget for en opplysning i tjenestens registre.

Kommisjonen finner grunn til å tilføye at de kriterier som ble oppstilt i rundskriv 1/1977 og i § 6 i overvåkingsinstruksen av 1977, jf St meld nr 18 (1980-81), ikke inneholder noe vilkår om at opplysningene må være allment tilgjengelige el.

De opplysninger som ble gitt om søkeres politiske tilhørighet, har åpenbart medført at personer fra tid til annen ikke er blitt ansatt i en stilling de ellers ville ha fått. Noen nærmere bedømmelse av omfanget av slike konsekvenser er det ikke mulig å foreta. I lokalsamfunn hvor én bedrift hadde stor betydning for sysselsettingen, kan det ikke ses bort fra at konsekvensene har vært meget følbare.

Kommisjonen har ellers ikke mottatt forklaringer fra kommunister, ml-ere eller andre som tyder på at disse gruppene generelt har møtt store vanskeligheter i arbeidslivet. I noen grad har nok dette sammenheng med at gruppene i utgangspunktet selv antok at de var utelukket fra eller ikke ønsket i visse typer arbeid, som de derfor ikke har søkt.

b) Særlig om handelsflåten

Handelsflåten ble oppfattet som særlig viktig i beredskapsmessig og forsvarsmessig sammenheng. Av Mellbye-utvalgets innstilling fremgår det at overvåkingtjenesten foretok personundersøkelser til bruk i handelsflåten, jf side 28 og side 49-50, jf overvåkingsinstruksen av 1977 § 3 d, der handelsflåten nevnes blant de næringer tjenesten har et sikkerhetsmessig ansvar for.

Det er sannsynlig at ansettelseskontroll på et meget tidlig tidspunkt ble oppfattet som maktpåliggende for å begrense kommunistisk virksomhet i handelsflåten.

Overvåkingspolitiets samarbeide med rederne og deres organisasjoner fremgår blant annet av det brev Skibsfartens Arbeidsgiverforening - SAF - i februar 1952 sendte sine medlemmer i samråd med overvåkingssjefen. I brevet oppfordret SAF rederne til å samarbeide med overvåkingstjenesten

"bl.a. [er overvåkingstjenesten] interessert i en utveksling av opplysninger om bestemte personer som søker hyre eller forhyres i handelsflåten, med henblikk på i samarbeide med rederiet å holde utvalgte personer under en viss oppsikt."

I en organisasjonsplan for Overvåkingssentralen fra januar 1955, er arbeidet med å motvirke infiltrasjon blant annet i handelsflåten nevnt som en av de særlige oppgaver med å overvåke "åpen og skjult kommunistisk virksomhet".

I overvåkingstjenestens arkiver finnes imidlertid ikke mange spor etter registrering av kommunister i handelsflåten, så å si ingen etter midten av 1950-tallet. På første halvpart av 1950-tallet anmodet Overvåkingssentralen politikamrene om å sende inn lister over kommunistiske sjøfolk. Listene omfatter sjøfolk som ble gitt betegnelsen S 1 og S 2, det vil si "sikker kommunist" og "kanskje kommunist". Samtidig la overvåkingssentralen opp et register over sjøfolk som ble oppfattet som suspekte. Dette registret er åpenbart senere makulert. Det er ikke funnet dokumenter som viser at opplysninger om

kommunister er utlevert til rederne eller deres organisasjoner.

For en del skyldes dette antakelig makulering i tjenestens arkiver. Men det kan også ha sin forklaring i at andre institusjoner arbeidet for å hindre tilsetting av, eventuelt fjerne

For en del skyldes dette antakelig makulering i tjenestens arkiver. Men det kan også ha sin forklaring i at andre institusjoner arbeidet for å hindre tilsetting av, eventuelt fjerne

In document 9.KOMMISJONENS VURDERINGER AV VIRKSOMHETEN I (sider 149-162)