9.7. Overvåkingstjenestens meddelelse av opplysninger
9.7.2. Meddelelse av opplysninger til utenlandske tjenester og myndigheter
9.7.2.1. Rettslige utgangspunkter
Innledningsvis peker kommisjonen på at i den alt overveiende del av
granskingsperioden har grunnlaget for tjenestens taushetsplikt vært å finne i overvåkingsinstruksene, jf 9.7.1.1. Frem til 1977 inneholdt ikke instruksene bestemmelser om unntak fra taushetsplikten annet enn i forhold til såkalte
"mellommenn". Så lenge taushetsplikten ikke var lovregulert, var det opp til
instruksmyndigheten å trekke opp nærmere rammer for taushetsplikten. Forholdet til samarbeidende tjenester ble ikke nærmere berørt i noen skriftlig uttalelse fra overordnet myndighet før i 1990. Derimot har instruksmyndigheten i visse sammenhenger akseptert eller vært innforstått med tjenestens praksis. I det vesentlige har det imidlertid vært overlatt til tjenesten selv å avgjøre hvilke opplysninger som kunne gis. Avgjørelsen har forutsatt en avveining av sikkerhetsinteresser i forhold til de personvernhensyn, som er bestemmende for innholdet i taushetsplikten. Som fremhevet ovenfor, er det grunn til å understreke at innholdet i taushetsplikten må antas å ha endret seg i løpet av de 50 år granskingen omfatter.
I 1977 ble det gitt detaljerte regler om taushetsplikt i forvaltningsloven. I 1987 kom slike regler inn i straffeprosessloven. Først ved politiloven av 4. august 1995 ble forholdet til utenlandske tjenester berørt i lovverket. Etter politilovens § 24 fjerde ledd nr 2 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysninger gis "utenlandske
samarbeidende politi- og sikkerhetsmyndigheter når formålet er å forebygge eller avverge straffbare handlinger". Videre fremgår det av § 24 fjerde ledd nr 3 at
taushetsplikten heller ikke hindrer at opplysninger gjøres kjent for "vitner og kilder når det er nødvendig for at politiet skal få opplysninger eller bistand til å forebygge eller avverge straffbare handlinger".
Formuleringene i § 24 fjerde ledd nr 2 og 3 er langt på vei sammenfallende med bestemmelsene i overvåkingsinstruksen av 1977 § 6 første ledd og § 7 første ledd.
Rekkevidden av disse unntaksbestemmelsene etter lov og instruks er uklar. Blant annet er det uklart hvilket innhold begrepet "forebygge" har etter bestemmelsene, jf også det tilsvarende begrep i straffeprosesslovens § 61 c nr 5. Det må antas at begrepet har et
snevrere innhold som grunnlag for å gi opplysninger enn som grunnlag for å innhente og registrere opplysninger. Alle de opplysninger som kan innhentes av overvåkingspolitiet med sikte på å forebygge straffebare handlinger etter instruksens § 2, er således ikke unntatt fra taushetsplikten.
Et vesentlig spørsmål er om opplysninger som ikke i seg selv forebygger straffbare handlinger, kan gis med henblikk på at tjenesten skal kunne få opplysninger av
forebyggende verdi. Det er temmelig klart at forebygging av en slik indirekte karakter faller utenfor området for unntaksbestemmelsene. Kommisjonen går ikke nærmere inn på tolkingsspørsmålene, som ikke får nevneverdig betydning for dens vurderinger.
Etter § 3 g i instruksen av 1977 skal Overvåkingssentralen "opprette og holde kontakt med andre lands politimyndigheter, overvåkings- og sikkerhetstjeneste." Tilsvarende gjaldt selvfølgelig også før 1977, uten at det var uttrykkelig sagt i instruksene.
Samarbeid med andre lands hemmelige tjenester er vesentlig av hensyn til de oppgaver overvåkingstjenesten skal løse. I St meld nr 22 (1991-92) sies det uttrykkelig at
utvekslingen av opplysninger med utenlandske tjenester, som har lang tradisjon, må bygge på gjensidighet:
"Når vi ber utenlandske myndigheter om informasjon som kan være nyttig for oss i vår kriminalitetsbekjempelse og i vårt forebyggende arbeid bl.a. for å vurdere terroranslag, må vi også være villig til å gi slik informasjon vi har, som kan være nyttig for utenlandske tjenester.
Taushetspliktbestemmelser bør ikke stå i veien for slik informasjonsutveksling."
Dette ble sagt på et tidspunkt da overvåkingstjenestens oppgaver var endret i forhold til tidligere. Kommunister og ml-ere var ikke lenger gjenstand for tjenestens forebyggende virksomhet. Begrepet "infiltrasjon" ble fjernet i overvåkingsinstruksen av 1994. I den tid kommunistenes og ml-ernes virksomhet var overvåkingsmessig relevant, er spørsmålet hvor langt et slikt gjensidighetshensyn kunne forsvare å gi opplysninger om dem til samarbeidende tjenester. Kommisjonen antar at så lenge det ikke forelå nærmere
instruks eller retningslinjer for samarbeidet, har overvåkingstjenesten som utgangspunkt kunnet gi etterspurte personopplysninger når dette var nødvendig for å få opplysninger av vesentlig betydning for norske sikkerhetsinteresser.
Overvåkingsinstruksen av 1977 er uklar når det gjelder rekkevidden av § 6, som gir regler om unntak fra taushetsplikten. Spørsmålet er om bestemmelsen i § 6 siste ledd om adgang til å gi opplysninger når dette følger av tjenestenes oppgaver, supplerer de øvrige ledd i paragrafen når det gjelder forholdet til samarbeidende tjenester. Forholdet til tjenestene er ikke berørt i St meld nr 18 (1980-81). På slutten av 1970-tallet og i St meld nr 18 ble det imidlertid gitt uttalelser som innskjerpet taushetsplikten i forhold til private bedrifter mv. Det er naturlig å se dette som utslag av en mer generell holdning som også har betydning for taushetsplikten i forhold til samarbeidende tjenester. Slik ble også situasjonen oppfattet av overvåkingssjef Gunnar Haarstad, som ved interne instrukser begrenset adgangen til å gi opplysninger til utlandet, jf nedenfor.
9.7.2.2. Visum- og annen personkontroll
Opplysninger om personer som søkte stillinger som krevde sikkerhetsklarering - i USA og andre vestlige land - er gitt og gis fremdeles på forespørsel fra tjenester i
vedkommende land. På samme måte mottar norske myndigheter
personkontrollopplysninger fra samarbeidende tjenester til bruk ved personkontroll her i landet. Stort sett antar kommisjonen at det gjelder personer som vet at de skal
sikkerhetsklareres og at opplysninger derfor innhentes. Kommisjonen kommer ikke nærmere inn på dette.
I det følgende skal kommisjonen først se nærmere på overvåkingstjenestens medvirkning i visumkontroll fra begynnelsen av 1950-tallet.
Fra siste halvdel av 1950-årene og frem til begynnelsen av 1980-tallet foretok
Overvåkingssentralen rutinemessige personundersøkelser av norske borgere til bruk for visumkontrollen ved den amerikanske ambassade. Kommisjonen antar at virksomheten var en videreføring av de undersøkelser E-staben fra slutten av 1940-tallet hadde foretatt for amerikanerne. Disse undersøkelsene gjaldt norske visumsøkere og etter hvert sjøfolk hvis skip anløp USA. Amerikanerne fikk opplysninger om tilknytning til Norges
Kommunistiske Parti mv, jf om dette under 13.3.6.3. og 14.3.3.
Grunnlaget for denne ordningen var etter alt å dømme den avtalen sjefen for E-staben, Vilhelm Evang, inngikk med amerikanerne i november 1947. De politiske myndigheter var kjent med at avtalen ble inngått og må forutsettes å ha kjent innholdet - i hvert fall i hovedtrekk - og således også akseptert det. Under enhver omstendighet var norske tjenesters medvirkning i visumkontroll for amerikanerne et så viktig politisk spørsmål at de politiske myndigheter må ha vært innforstått med det.
At det foregikk en kontroll, kommer undertiden til uttrykk i Koordineringsutvalgets protokoller; især er forhold med tilknytning til sjømenn et tilbakevendende tema. I protokoll fra møtet 28. mars 1958 fremgår det at Fst/E utførte ca 12.000
visumundersøkelser i året og at ordningen burde omlegges på grunn av
personellreduksjoner i E-staben. Protokollen viser at formannen, Andreas Andersen, stilte spørsmål ved om ordningen i det hele tatt burde fortsette og mente at norske borgere i hvert fall burde gjøres kjent med at det ble gitt slike opplysninger til
utenlandske myndigheter. Kommisjonen antar at de spørsmål som ble tatt opp på møtet i Koordineringsutvalget 28. mars 1958, ble avklart med de politiske myndigheter.
Kommisjonen viser i denne forbindelse til sine bemerkninger om Koordineringsutvalget under 9.6.2.2. og minner om at protokollene fra utvalget gikk til medlemmene av
Regjeringens sikkerhetsutvalg. Dette ville under enhver omstendighet ha gitt
statsministeren, utenriksministeren, forsvarsministeren og justisminister foranledning til å si klart fra hvis ordningen skulle bringes til opphør. Når Overvåkingssentralen fortsatte visumundersøkelsene for amerikanerne, må det derfor legges til grunn at dette var godkjent av overordnet politisk myndighet.
Justisministrene etter Jens Haugland kan ikke antas å ha blitt orientert om ordningen. O.
C. Gundersen kan ha kjent den fra sin tidligere periode som justisminister. Elisabeth
Schweigaard Selmer har ingen erindring om å ha fått slike opplysninger og mener at hun i motsatt fall ville husket det. Kommisjonen antar at hverken hun eller etterfølgende justisministre ble informert.
Virksomheten fortsatte til begynnelsen av 1980-tallet. Bakgrunnen for at den da ble avviklet har ikke latt seg bringe på det rene. Det kan spørres om ikke tjenesten på et tidligere tidspunkt burde tatt et initiativ overfor Justisdepartementet med sikte på å få vurdert om undersøkelsene skulle fortsette. Dette så meget mer som de skiftende regjeringer ikke kunne antas å ha vært orientert om ordningen. Spørsmålet er knyttet til omfanget av tjenestens informasjonsplikt etter overvåkingsinstruksene. Disse forutsetter at Justisdepartementet skal orienteres om alle saker av betydning for rikets sikkerhet.
Kommisjonen antar at praktiseringen av informasjonsplikten etter
overvåkingsinstruksen ikke har vært helt uproblematisk. Dels er det uklart hva som er så viktig at det bør opplyses - eventuelt på nytt til ny statsråd - eller ukjent hva som
tidligere er opplyst eller avklart, dels kan det også være informasjon justisministrene ikke ønsker. Overvåkingstjenesten må ha et betydelig spillerom for skjønn i vurderingen av hva som skal opplyses. Tjenestens deltakelse i visumkontrollen må imidlertid sies å ha hatt svært iøynefallende betenkeligheter fra et personvern- og
rettssikkerhetsperspektiv - større etter hvert som tiden gikk. Kommisjonen antar derfor at et slikt initiativ burde vært tatt.
Når dette ikke skjedde, antar kommisjonen at det i første rekke kan ha med treghet i systemet å gjøre. Tjenesten er et lukket system hvor den interne
informasjonsutvekslingen er begrenset, ikke bare horisontalt, men også vertikalt.
Kunnskap og innsikt blir lett fragmentarisk eller innsnevret til mindre sektorer. Dette begrenser oversikt og åpne, kritiske holdninger - nødvendige forutsetninger for enhver nytenking. En praksis som først er etablert, vil derfor ha en tendens til å fortsette i årevis uten at noen stiller spørsmål av prinsipiell karakter, jf nedenfor om det tilsvarende spørsmål i forbindelse med utlevering av utskrifter fra telefonkontroll til samarbeidende tjenester.
Avslutningsvis peker kommisjonen på at opplysninger om norske borgere fra begynnelsen av 1950-tallet ble gitt britiske, canadiske, australske og newzealandske myndigheter, også i forbindelse med søknader om immigrasjonsvisum. Kommisjonen antar at bedømmelsen her bør bli den samme som ovenfor. Også denne virksomheten ser ut til å ha vært avklart på overordnet nivå. I hvert fall gjelder det i forhold til Canada.
Ifølge opplysninger i Utenriksdepartementets arkiver inngikk man i 1951 avtale med Canada om utveksling av opplysninger om kommunister på reisefot mellom de to land.
Tilsvarende avtale var tidligere gjort med Storbritannia.
9.7.2.3. Utlevering av redigerte utskrifter fra telefonkontroll
Kommisjonens undersøkelser har vist at Overvåkingssentralen antakelig allerede fra 1960 - da sentralen overtok all avlytting av utenlandske kontorer med unntak av de sovjetiske shipping-kontorer - og frem til 1990/91, har gitt samarbeidende tjenester
redigerte utskrifter fra avlyttingen, som inneholdt opplysninger om norske borgere.
Frem til 1964 ble det dessuten brukt amerikanere til å oversette avlyttede samtaler.
Det er uklart hvor langt opplysninger om norske borgere som har deltatt i eller vært nevnt i samtalene, har vært sladdet i de redigerte utskriftene. Av retningslinjene for dette på 1980-tallet fremgår det at samtaler som omhandler kontakt med norske
myndighetspersoner eller norsk politi, med "sensitive" bedrifter eller forskningsinstitusjoner eller som inneholder opplysninger om nordmenns
reisevirksomhet i Øst-Europa, ble sensurert. Dette innebærer at utenlandske tjenester har fått utskrifter hvor navn på norske borgere forekommer. Det vises til fremstillingen under 8.5.5.2.
Som fremstillingen under 13.6.1.3. viser, ble avlyttingen av utenlandske kontorer etter alt å dømme iverksatt allerede i 1949 som en del av E-stabens avlyttingsvirksomhet i Ruseløkkabunkeren, den såkalte operasjon Muldvarp. Da det etter en tid ble mulig å gjøre opptak, ble utskrifter av opptakene fordelt til amerikanerne. Dette skjedde etter alt å dømme som ledd i en ordning med gjensidige ytelser, hvor i første rekke amerikanerne bidro med penger og personell til Muldvarp. Ordningen hadde formodentlig utspring i den avtalen Evang inngikk med amerikanerne i november 1947.
Koordineringsutvalget og Regjeringens sikkerhetsutvalg var kjent med Muldvarp.
Kommisjonen har ikke funnet dokumenter som viser at Koordineringsutvalget var kjent med at utskriftene gikk til amerikanerne. Det må imidlertid antas at utvalget var klar over at språkkyndige amerikanere var engasjert i oversettingsarbeidet. Dette innebar at i hvert fall disse ville bli kjent med opplysninger om hvilke norske borgere som var i kontakt med kontoret, og hva kontakten gikk ut på.
Kommisjonen har ikke funnet dokumenter som indikerer at virksomheten var godkjent av overordnet myndighet. Når det ses hen til hvor lite som ble skrevet ned om slike ømtålige spørsmål, innebærer ikke dette det samme som at virksomheten heller ikke var godkjent. Og kommisjonen antar at tjenestene lenge i hvert fall hadde grunn til å tro at den var det. Det har sin interesse å peke på at sjefen for E-staben, Vilhelm Evang, i 1960 ville ha politisk godkjennelse for å gi amerikanerne utskrifter av avlyttete
telex-meldinger, jf notat av 29. desember 1960, gjengitt under 13.6.1.3.
Vurderingen av virksomheten i forhold til den taushetsplikt overvåkingstjenesten og etterretningstjenesten var underlagt, er ikke enkel. Hensynet til å beholde et nært samarbeid om Muldvarp og i andre sammenhenger kan ha tilsagt at man måtte strekke seg langt for å imøtekomme samarbeidende tjenesters ønsker. Bruken av amerikanske oversettere opphørte i 1964. Det kan også ha vært sikkerhetsmessige interesser involvert som kommisjonen ikke har oversikt over; f eks kan norske tjenester på sin side ha fått informasjon som ble oppfattet som meget viktig.
Det er imidlertid vanskelig å se at norske sikkerhetsinteresser i sin alminnelighet skulle gjøre det berettiget å gi taushetsbelagte opplysninger av denne karakter rent
rutinemessig - uavhengig av hvilken betydning de medfølgende opplysningene om norske borgere hadde. I hvert fall kunne dette ikke være berettiget utover 1960-årene. Å
gi slike opplysninger kunne da neppe forsvares som et nødvendig tiltak for å løse overvåkingstjenestens oppgaver etter instruksen.
At utlevering av slike utskrifter til samarbeidende tjenester fortsatte også etter
overvåkingsinstruksen av 1977 og ikke ble stanset før i 1990/91, er vanskelig å forstå.
Etter kommisjonens oppfatning illustrerer dette tregheten innenfor overvåkingstjenesten, som medfører at en etablert praksis vil ha tendens til å fortsette i årevis etter at det ville vært naturlig å revurdere den på prinsipielt grunnlag, jf ovenfor om det tilsvarende spørsmål angående utlevering av opplysninger for amerikanernes visumkontroll. Det er en beklagelig, men ikke desto mindre påregnelig konsekvens av systemet at
overvåkingssjef Erstad i det hele tatt ikke kjente til at utskriftene fra telefonavlyttingen gikk til samarbeidende utenlandske tjenester.
Ordningen ble stanset av overvåkingssjef Svein Urdal i 1990/91. Han mente at rettsgrunnlaget for telefonkontrollen tilsa at utskriftene ikke ble formidlet til andre.
9.7.2.4. Andre opplysninger som er gitt til samarbeidende tjenester
Kommisjonen antar at sentralen i de første par tiår av granskingsperioden var lite tilbakeholden med å gi etterspurte opplysninger om norske borgeres politiske tilhørighet, hvis det dreide seg om kommunister eller andre som var av
overvåkingsmessig interesse på grunn av sin politiske virksomhet. Dette har antakelig blitt oppfattet som nødvendig for at overvåkingstjenesten i sin tur skulle få tilsvarende opplysninger. Arbeidet med å motvirke kommunismen ble sett som en oppgave for tjenestene i hele den vestlige verden - nasjonalt og i det internasjonale samarbeid.
Slike opplysninger er også gitt om ml-ere og andre på 1970- og 1980-tallet.
Kommisjonen har noe vanskelig for å se at formidling av disse opplysningene kunne forsvares ut fra norske sikkerhetsinteresser på et så sent tidspunkt. I hvert fall kunne dette ikke forsvares innenfor rammen av taushetsplikten etter de innskjerpinger som fant sted i siste halvdel av tiåret, jf overvåkingsinstruksen av 1977.
Tidligere og nåværende overvåkingssjefer og tjenestemenn har gitt uttrykk for å ha presisert at det bare skulle gis opplysninger i saker med mistanke om spionasje eller terror, og at meddelelse av opplysninger til utenlandske tjenester alltid skulle forelegges overvåkingssjefen. Uttalelsene, som er mer restriktive enn instruksen av 1977 og senere lovgivning, refererer seg til perioden fra slutten av 1970-årene.
Kommisjonens arkivgjennomgåelse viser at det er gitt opplysninger selv om disse kriteriene ikke forelå. Alminnelige opplysninger om tilhørighet til AKP(m-l) ble således gitt uten at det forelå mistanke om straffbare handlinger overhodet. Heller ikke hadde opplysningene tilstrekkelig grunnlag i hensynet til å forebygge straffbare handlinger. En betraktning av følgende karakter synes å i mange tilfeller å ha ligget bak når
opplysninger om norske borgere er gitt til utenlandske tjenester: Norge er som netto mottaker av informasjon avhengig av et godt forhold til samarbeidende tjenester;
overvåkingstjenesten bør derfor ikke vegre seg for å gi etterspurte opplysninger som den
sitter inne med. Til enkelte land er det således gitt temmelig omfattende opplysninger om norske borgeres politiske tilhørighet - først og fremst opplysninger om personer med pro-palestinske holdninger, men også om politisk aktivitet uten slikt tilsnitt.
Antakelig har en tidligere politiinspektør i sin forklaring for kommisjonen truffet noe sentralt når han sier:
"Det er et element av gjensidig "backscratching" i dette: Man må gi noe for å få noe, hvis man ikke skal melde seg ut av det gode selskap. Det er nødvendig å kompromisse for å oppnå et samarbeid, og i denne forbindelse er det nødvendig å stole på andre lands tjenester, dette for å ivareta eget lands interesse. Det overordnete mål var hele tiden å få informasjon fra [landets]
tjenester for å forhindre ... terrorhandlinger på norsk område."
Kommisjonen innser at tjenesten undertiden kan stå overfor vanskelige avveininger.
Slike "overordnete mål" kan imidlertid ikke begrunne at det gis ellers taushetsbelagte opplysninger om norske borgere.
I hvert fall har opplysningene gått utenfor rammen av de interne instrukser
overvåkingssjefene hadde gitt. Utover på 1980-tallet synes for øvrig avgjørelsene i stigende grad å ha blitt tatt på lavere nivå i organisasjonen, noe som har sammenheng med den mangel på styring som er påpekt under 9.5.4.2.
9.7.3. Meddelelse av opplysninger til Forsvarets etterretningstjeneste og til