9.5. Registreringen av opplysninger om politisk tilhørighet og politisk virksomhet
9.5.4. Nærmere om bakgrunnen for den instruksstridige registrering i 1980- 1980-årene
9.5.4.1. Justisdepartemententets oppfølging av St meld nr 18 (1980-81) I tilknytning til foreløpige utkast til St meld nr 18, hadde overvåkingssjefen og Kontrollutvalget flere ganger uttalt seg om Justisdepartementets oppfatning av
overvåkingsinstruksens § 4 tredje ledd, jf 9.3.1.2. Uttalelsene gikk ut på at opplysninger som var allment tilgjengelige som vedkommende selv hadde gjort offentlig kjent -måtte kunne nedtegnes og oppbevares som hittil. Dette var ikke "innhenting" av opplysninger i henhold til § 4 i overvåkingsinstruksen. Bestemmelsen i tredje ledd tok bare sikte på innhenting av opplysninger ved aktive tiltak og registrering av
opplysninger innhentet ved slike tiltak.
På bakgrunn av den diskusjon som pågikk, har ikke kommisjonen funnet å ville kritisere at overvåkingstjenesten fortsatte denne praksis inntil fremleggelse av Stortingsmelding 18, selv om den i og for seg var instruksstridig. Etter at regjeringens forståelse av instruksens innhold ble klargjort i meldingen, var imidlertid tjenestens praksis klart instruksstridig. At praksis likevel fortsatte, har sin forklaring i Justisdepartementets fortsatte behandling av spørsmålet, i den uklarhet som oppsto gjennom formuleringene i Innst S nr 199 (1980-81), jf 9.3.1.2, og i departementets oppfølging av
stortingsbehandlingen.
I brevet til Justisdepartementet av 29. august 1980, der overvåkingssjefen klargjorde sitt syn på hvilken praksis tjenesten nå skulle følge, anmodet han avslutningsvis om
departementets bemerkninger.
Under den interne oppfølging av overvåkingssjefens brev, oppsto spørsmålet om den nye praksis stortingsmeldingen la opp til burde følges opp med ytterligere instrukser eller retningslinjer overfor tjenesten. Behandlingen av dette spørsmålet i
Justisdepartementet avslører en nokså sterk bekymring for konsekvensene av regjeringens standpunkt om at opplysninger om politisk tilhørighet og politisk virksomhet ikke lenger kan forhåndsregistreres i personkontrolløyemed.
Saksbehandlingen endte med at departementsråden i et notat til statsråden 14. oktober 1980 anbefalte at det ble sendt ut et rundskriv fra overvåkingssjefen
"om at medlemskap i lovlig politisk organisasjon eller deltakelse i lovlig politisk virksomhet ikke kan danne grunnlag for registrering med sikte på overvåkingstjenestens bistand i personell-sikkerhetstjenesten. Derimot må fortsatt en persons politiske tilknytning kunne antegnes når overvåkingsmessige grunner har gjort det nødvendig å feste oppmerksomheten på vedkommende ... Rundskrivet bør sendes ut snarest mulig uten å avvente Stortingets behandling."
Justisminister Oddvar Berrefjord var enig i forslaget. Det ble utferdiget et konsept til et brev til overvåkingssjefen i tråd med dette.
Den 29. oktober 1980 var overvåkingssjefen innkalt til et møte i departementet, hvor i hvert fall departementsråden, kanskje også justisministeren deltok. Av en senere påtegning på departementsrådens notat til statsråden av 14. oktober, fremgår det at overvåkingssjefen ikke hadde noe å bemerke til opplegget i notatet.
Av et håndskrevet notat av 12. november 1980 utarbeidet av justisminister Berrefjord fremgår følgende:
"Jeg har tidligere hatt kontakt med utenriksminister og forsvarsminister. I dag med statsminister og forsvarsminister. Det blir gitt uttrykk for at Regjeringen gjennom meldingen ikke gir påbud, men heller ikke forbud - mot registrering av relevante opplysninger av hensyn til personkontroll.
Denne tolkning kan jeg vanskelig se det er dekning for, men statsministeren - også som utenriks-og forsvarsminister - gav klart uttrykk for at man fikk følge gjeldende instrukser så lenge meldingen ikke er behandlet i Stortinget.
Etter dette tar jeg ansvaret for at Haarstad ikke endrer tidligere instrukser."
Etter at statsministeren - Odvar Nordli - på denne måten hadde satt fagstatsrådens standpunkt til side, ga Justisdepartementet i brev til overvåkingssjefen av 14. november 1980 uttrykk for:
"at man ikke bør foregripe Stortingets nær forestående behandling av stortingsmeldingen. Man har derfor ingen innvendinger mot at tjenesten inntil videre følger nåværende praksis. Man vil komme tilbake til saken straks Stortingets behandling av saken er avsluttet."
Behandlingen viser den ambivalens som tydeligvis har gjort seg gjeldende også innen regjeringen til spørsmålet om forhåndsregistrering med sikte på senere personkontroll.
Statsministeren overprøvet fagstatsrådens standpunkt, med den konsekvens at tjenesten fortsatte en praksis som ikke bare stred mot regjeringens oppfatning i meldingen om hvorledes forholdet bør være, men som også etter regjeringens oppfatning var instruksstridig. Nordli har overfor kommisjonen forklart at:
"han ikke kan huske denne saken konkret. Han anser imidlertid i etterhånd helt sannsynlig at han har gitt beskjed om at gjeldende instruks skal følges inntil ny instruks blir utarbeidet etter stortingsbehandlingen. Dette er en parlamentarisk selvfølgelighet. Etter å ha lest igjennom ovennevnte dokumenter forut for avhøret, ser han imidlertid at temaet var noe annet, nemlig om praksis skulle tilpasses gjeldende overvåkingsinstruks."
Som drøftelsen ovenfor under 9.3.1.2. viser, fremgår det ikke av Stortingets
justiskomités uttalelser i Innst S nr 199 (1980-81) at komiteen har hatt klart for seg hva spørsmålet gjaldt.
Det kan ligge nær å oppfatte de svært uklare komitéuttalelsene - at det ikke var grunnlag for å endre instruksen eller den praksis overvåkingspolitiet hadde fulgt etter 1977 - på bakgrunn av den interne diskusjonen i Justisdepartementet og de uttalelsene - likeledes uklare - som statsminister Nordli kom med overfor justisminister Berrefjord i følge dennes håndskrevne notat av 12. november 1980. Så vel statsministerens som stortingskomiteens uttalelse viser at det hersket atskillig forvirring både om overvåkingstjenestens praksis og om gjeldende instruks. Rettslig sett er imidlertid situasjonen klar: Instruksen av 1977 § 4 tredje ledd måtte naturlig forstås slik at forhåndsregistrering av politisk virksomhet i personkontrolløyemed var forbudt. Dette var også regjeringens oppfatning, en oppfatning som samsvarte med dens syn på hvorledes forholdet burde være. Stortingskomiteens uklare uttalelser kan ikke forstås slik at Stortinget gjennom behandlingen av meldingen fravek regjeringens standpunkt, jf 9.3.1.2.
Etter at meldingen var behandlet i Stortinget, ble saken tatt opp igjen i
Justisdepartementet, som den 3. august 1981 sendte følgende brev til overvåkingssjefen:
"Departementet viser til at Stortinget gjennom sin behandling av St.meld. nr. 18 (1980-81) har gitt tilslutning til at overvåkingspolitiet kan fortsette sin virksomhet etter de retningslinjer som er fastsatt i overvåkingsinstruksen av 1977 og i samsvar med den forståelse av instruksen som har vært lagt til grunn hittil."
Særlig påfallende er denne uttalelsen på bakgrunn av at praksis stred mot regjeringens og departementets egen oppfatning av instruksens innhold. Det fremgår av påtegningene
på konseptet til brevet at man i departementet oppfattet det slik at Stortinget hadde fraveket regjeringens standpunkt; praksis skulle fortsette, og dette medførte en endring i forhold til meldingen. I en påtegning gis det uttrykk for at
"det kan synes som om komitéen har anstrengt seg til det ytterste for å unngå å fokusere ubehagelige problemer."
Brevet til overvåkingstjenesten er stemplet "Hemmelig i henhold til
sikkerhetsinstruksen". Av påtegningene fremgår det at graderingsspørsmålet ble diskutert; én påtegning gir uttrykk for at saken bør kunne gå ugradert. Den blir imidlertid ekspedert som Hemmelig, for, som det heter:
"Emnet for saken er høyst ømfintlig, selv om det foreslåtte svaret i og for seg ser ganske uskyldig ut."
Brevkonseptet med påtegninger ble forelagt justisminister Bjørn Skau, som ikke hadde bemerkninger. Brevet er undertegnet av daværende ekspedisjonssjef i Politiavdelingen som nylig hadde tiltrådt. Verken han eller den byråsjef som medundertegnet brevet har i dag noen erindring om forholdet, men antar at saken ble styrt av departementsråden.
Denne antakelsen har sin bakgrunn i at behandlingen av stortingsmeldingen ble håndtert av departementsråden som hadde fått "utlånt" en saksbehandler fra avdelingen.
Etter kommisjonens oppfatning er departementets saksbehandling kritikkverdig. Hvis praksis skulle fortsette som før, måtte instruksen av 1977 § 4 tredje ledd endres. Dette skjedde imidlertid ikke. I brevet av 3. august 1981 gis det i stedet klarsignal for en praksis som stortingsmelding 18 tok sikte på å endre og som sto i motstrid til innholdet i instruksens § 4 tredje ledd, slik denne bestemmelsen naturlig måtte forstås og slik den ble oppfattet av regjeringen - og av Justisdepartementet. Instruksen og
stortingsmeldingen var etter dette egnet til å kaste folk blår i øynene. Departementet la opp til en praksis som ikke var forutberegnelig og som dermed etter kommisjonens oppfatning også stred mot det forutberegnelighetskrav Den europeiske
menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg slo fast i flere saker på 1980-tallet, jf vedlegg til kommisjonens rapport utarbeidet av lagdommer Erik Møse.
Kommisjonen legger til grunn at bakgrunnen for dette var at departementet oppfattet spørsmålet som politisk ømtålig. Man ønsket simpelthen å kamuflere at praksis fortsatte i strid med standpunktet i stortingsmeldingen, jf hemmeligstemplingen av brevet av 3.
august 1981.
Den kritikken kommisjonen retter mot departementet for at tjenestens instruksstridige praksis fortsatte etter fremleggelsen av meldingen, rammer i første rekke departementets øverste ledelse, justisminister og departementsråd, som var fullt orientert om alle sider ved spørsmålet. De forhold og dokumenter som danner grunnlag for kritikken, har vært forelagt daværende justisminister Bjørn Skau, som ikke har hatt noen erindring om spørsmålene. Han antar i dag at han den gang må ha lest brevkonseptet med
kommentarer slik at meningen - på bakgrunn av Stortingets behandling - var å reservere seg mot den forståelse av instruksen at virksomhet av den karakter som sto bak
Hadelands-drapene ikke skulle kunne registreres. Daværende departementsråd Leif Eldring døde i 1994 uten å ha avgitt forklaring for kommisjonen.
9.5.4.2. Saksbehandling og styring i overvåkingstjenesten
I Justisdepartementets brev av 3. august 1980 ble overvåkingstjenesten gitt adgang til å fortsette den praksis som var fulgt også før fremleggelsen av St meld nr 18. Dette innebar først og fremst at registrering av politisk tilhørighet og virksomhet med sikte på personkontroll kunne fortsette. På bakgrunn av forholdets kontroversielle karakter og fordi oppfatningene i 1980-årene ikke mindre enn tidligere tilsa at innholdet i
registreringsvirksomheten ble fortløpende vurdert, ville det vært naturlig å vente at virksomheten var undergitt fast styring fra ledelsens side. Det var den imidlertid ikke.
Tvert imot. Ledelsen synes å ha hatt begrenset oversikt over denne del av virksomheten.
Den kartleggingsvirksomhet som ble drevet utover i 1980-årene foregikk dessuten uten at det var noen ensartet oppfatning av hvem som skulle registreres og hvilket formål som begrunnet registreringen.
Ovenfor under 8.1.3.3.c) er gjengitt innholdet i de notatene som ble utarbeidet ved Overvåkingssentralen i oktober 1982 og desember 1984 om registrering og tilknytning til AKP(m-l) og i januar 1985 om tilknytning til NKP. Notatene var dels en beskrivelse av praksis ved Overvåkingssentralen, dels var de retningslinjer med sikte på å gjøre praksis mer ensartet.
Overvåkingssjef Jostein Erstad, som tiltrådte som sjef 1. oktober 1982, og hans nestkommanderende politiinspektør Tore Johnsen, har begge forklart at notatene var ukjente for dem. Politiinspektør Iver Frigaard, som hadde det direkte overordnete ansvar for utarbeidingen av notatene, har forklart at han går ut fra som selvsagt at notatene har vært klarert med overvåkingssjefen. Kommisjonen finner det mest sannsynlig at
overvåkingssjefen ikke har sett notatene, jf blant annet hans brev til justisministeren av 23. januar 1987, som gir en - uriktig - beskrivelse av praksis etter 1977, og som
kommisjonen straks kommer tilbake til. Under enhver omstendighet viser brevet at overvåkingssjefen ikke var orientert om den praksis som beskrives i notatene.
Notatene av desember 1984 og januar 1985 ble distribuert til landsdelssentralene på et møte i januar 1985.
Kommisjonen finner det klart at notater med et slikt innhold ikke skulle vært distribuert til underordnede ledd uten at innholdet var godkjent av overvåkingssjefen.
Kommisjonen bemerker for øvrig at retningslinjer av denne karakter til underordnete ledd, burde vært gitt i en annen formell form enn som notat delt ut på møte. Slike retningslinjer burde eventuelt vært fastsatt av overvåkingssjefen i form av rundskriv.
Det er således ingen tvil om at tjenesten har vært under mangelfull styring. I denne forbindelse er det også av interesse å peke på at de tjenestemenn som hadde ansvaret for notatene har en avvikende oppfatning av hva som var formålet med den omfattende registreringen som notatene la opp til. Det er åpenbart at denne ikke kunne ha et
overvåkingsmessig grunnlag, men ble foretatt med sikte på personkontroll, jf her overvåkingssjefens brev til Justisdepartementet av 29. august 1980, der det gjøres rede for den virksomhet som var av overvåkingsmessig interesse. Frigaard har forklart at formålet aldri utelukkende var personkontroll. Den tjenestemann som utarbeidet NKP-notatet, og som hadde NKP som sitt saksfelt i overvåkingstjenesten, har forklart at man ikke registrerte opplysninger med henblikk på senere personkontroll. Den tjenestemann som utarbeidet AKP(m-l)-notatene, har gitt uttrykk for at formålet også var av overvåkingsmessig karakter. Før øvrig peker kommisjonen på at politiinspektør Tore Johnsen, som var nestsjef ved Overvåkingssentralen frem til 1984, i sin
forklaring for kommisjonen har gitt uttrykk for at AKP(m-l) mot slutten av hans tid ved sentralen verken var av overvåkingsmessig interesse eller relevant i
personkontrollsammenheng.
Allerede i februar 1985 avga Stortingets justiskomité Innst S nr 119 (1984-85), hvor komiteen nettopp uttalte seg om registrering på grunnlag av medlemskap i en politisk organisasjon eller abonnement på et blad, med andre ord på grunnlag av slike
tilknytningsforhold som etter notatene ga grunnlag for registrering i observasjonsregister eller arbeidsregister. Som ovenfor nevnt, var spørsmålet om listene over medlemmer i organisasjonen Folkereisning mot krig og abonnenter på bladet Ikkevold var
overvåkingsmessig relevante og derfor, hvis de var kommet tjenesten i hende på lovlig måte, kunne kopieres og oppbevares av tjenesten uten hinder av § 4 tredje ledd i instruksen. Om dette var det uenighet mellom Kontrollutvalget og Justisdepartementet på den ene siden og Stortingets justiskomité på den andre.
I innstillingen uttaler komiteen at det ikke kan nedlegges et kategorisk forbud mot beslagleggelse av en organisasjons medlemslister. Vilkårene for beslag ville kunne være tilstede hvis
"en organisasjon har gitt uttrykk for at den generelt aksepterer ulovlig aktivitet rettet mot rikets sikkerhet eller [har] aksjonsplaner rettet mot rikets sikkerhet og oppfordrer medlemmene til å delta i slike aksjoner ..."
Når det gjaldt abonnentlistene, var komiteen mer kategorisk. Kopiering av disse måtte ligge langt utenfor tjenestens interessefelt:
"Etter k o m i t e e n s mening vil det neppe kunne tenkes praktiske situasjoner der et abonnent-kartotek med noen grad av sikkerhet kan gi veiledende eller sikker kunnskap om organisasjonens sympatisører. Den presumsjon for tilslutning til mål og midler som kan ligge i medlemskap, kan ikke sies å ligge i abonnement."
Kommisjonen finner det sterkt kritikkverdig at Overvåkingssentralen etter disse uttalelsene ikke sørget for å trekke notatene tilbake.
Overvåkingssjefens manglende kjennskap til registreringsvirksomheten fremgår for øvrig av hans brev til Justisdepartementet av 23. januar 1987. Brevet er gjengitt ovenfor under 8.1.3.3.d). Det hadde sin foranledning i at justisministeren høsten 1986 satte i gang undersøkelser av registreringspraksis ved Overvåkingssentralen med bakgrunn i uttalelsene i St meld nr 18 (1980-81).
I brevet av 23. januar 1987 gir overvåkingssjefen uttrykk for at registrering først skjer når man etter en samlet vurdering av tidligere innhentet materiale finner grunnlag for mistanke om forberedelse av kriminelle handlinger som nevnt i overvåkingsinstruksens
§ 2. Videre presiseres det at overvåkingstjenesten ikke foretar innsamling av
opplysninger og registrering av personer alene med henblikk på fremtidig personkontroll . Avslutningsvis sies det at brevet beskriver praksis etter 1977.
Opplysningen om at overvåkingstjenesten ikke hadde foretatt registrering med sikte på personkontroll siden 1977, hadde ikke noe med virkeligheten å gjøre. På dette tidspunkt, i januar 1987, var for øvrig notatene fra 1982, 1984 og 1985 fremdeles gjeldende som retningslinjer for overvåkingstjenesten, selv om det etter 1985 hadde skjedd en utvikling med stadig mindre registrering av politisk virksomhet. På landskonferansen i mai 1987 uttalte således Frigaard at AKP(m-l) ikke lenger var et revolusjonært parti, og ikke lenger fortjente den samme oppmerksomhet. Siden partiet fortsatt hadde væpnet revolusjon på programmet, var det ifølge Frigaard likevel nødvendig å følge med i virksomheten og ha oversikt over toneangivende personer.
I overvåkingssjefens brev av 23. januar 1987 gis det også misvisende opplysninger om tjenestens arbeids- og emneregistre. Når det gjelder emneregistrene, ble det opplyst i brevet at "ingen er søkbar på personnavn i emneregistret." Som generell uttalelse er dette ikke en dekkende beskrivelse. Dessuten var personopplysninger i emnearkivet stort sett lett gjenfinnbare for tjenestemenn som var kjent med arkivordningen. Stortinget hadde også, i forbindelse med behandlingen av saken om abonnentlistene for bladet Ikkevold, lagt til grunn at listene ikke kunne oppbevares av overvåkingstjenesten. I det hele tatt er det temmelig selvfølgelig at forbudet mot registrering av politisk tilhørighet og politisk virksomhet også omfatter lagring av slike opplysninger i emneregistret.
I brevet av 23. januar 1987 sies det at arbeidsregistrene ikke er registre i henhold til instruksens § 4, men "kun ... et nødvendig hjelpemiddel for den enkelte tjenestemann".
Uttalelsen gir et uriktig inntrykk av at arbeidsregistrene var den enkelte tjenestemanns personlige arbeidsredskap, ikke - som de var - systematisk førte personregistre til bruk for tjenesten som sådan. Overvåkingssjefens uttalelse, som naturlig må forstås slik at forbudet i instruksens § 4 tredje ledd ikke gjelder ved nedtegning av opplysninger om politisk virksomhet i arbeidsregistre, er etter kommisjonens oppfatning nokså
uforståelig. Tidligere overvåkingssjef Erstad har imidlertid i sin forklaring for
kommisjonen gitt uttrykk for at uttalelsen ikke var ment slik at arbeidsregistret kunne brukes til å registrere opplysninger som var forbudt etter § 4.
Opplysningene om arbeidsregistrene i brevet av 23. januar 1987 ble undersøkt av en lovrådgiver i Justisdepartementet under et besøk ved Overvåkingssentralen i mai samme år. I et notat av 12. mai 1987 sies følgende :
"Dette [innsamling av opplysninger i en tidlig fase] skjer såvidt jeg forstår gjerne ved at sentralens saksbehandlere følger visse organisasjoner, virksomheter osv ... og som et
hjelpemiddel noterer ned det som kommer inn eller blir observert. Det er dette som i brevet s 4 betegnes som "arbeidsregistre", som mer har preg av personlige notater for den enkelte tjenestemann, men gjerne systematisert, bl a på navnekort for organisasjoner og personer.
Poenget er at først når det løper inn såpass betydelig med informasjon om en bestemt person at det av overvåkingsmessige grunner er behov for å følge dette nærmere, først da blir det opprettet egen saksmappe på vedkommende, og dette overføres via henvisningsregisteret til overvåkings eller observasjonsakene.
...
Overvåkingssjefens brev av 23 januar 1987 fremholder at disse arbeidsregistrene ikke kan anses for overvåking eller registrering i instruksens forstand, og jeg er tilbøyelig til å være enig i det.
Men under enhver omstendighet synes det klart at selv ikke i disse registrene er det noen systematisk innsamling av materiale som kan sies å komme i strid med instruksens § 4."
Det syn som her gjøres gjeldende ble lagt til grunn av departementet som meddelte Overvåkingsentralen at det ikke hadde bemerkninger til sentralens brev av 23. januar.
Etter kommisjonens oppfatning er departementets behandling kritikkverdig. Én ting er at lovrådgiveren åpenbart ikke har fått fullstendig informasjon om arbeidsregistrene.
Men utgangspunktet i notatet er også forkjært. Forbudet i § 4 tredje ledd retter seg ikke mot systematisk innsamling av materiale om politisk virksomhet, det retter seg mot enhver registrering av slik virksomhet i seg selv. For øvrig peker kommisjonen på at bakgrunnen for konklusjonen i notatet om at det ikke forelå noen systematisk
innsamling av materiale, var enkelte stikkprøver. Lovrådgiveren undersøkte seks-syv navn som han visste var medlem av partier/organisasjoner overvåkingstjenesten ifølge egne uttalelser følger. Han fant ingen av disse i henvisningsregisteret. Han fant heller ikke noen av disse i de arbeidsregistre han så på.
I 1991 ble det nye datasystemet tatt i bruk ved Overvåkingssentralen. I
Overvåkingssentralens interne retningslinjer for bruken av systemet er det oppgitt at opplysninger i registeret ikke anses som registrert ved sentralen før det er opprettet papirsak, dvs observasjonssak eller overvåkingssak. Dette er uriktig. Registeret omfattes åpenbart av forbudet mot registrering av opplysninger om politisk virksomhet, noe også overvåkingssjef Erstad har gitt uttrykk for overfor kommisjonen.